东盟的决策方式及其意义，本文主要内容关键词为：东盟论文,意义论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东盟自1967年8月成立以来，经过30年的发展， 已经成为一个在政治、经济、外交和安全合作方面卓有成效的区域性国家组织，在区域合作方面可称得上是一个成功的范例。东盟的成功与其在发展中形成的一整套具有地区特色的决策方式有很大关系。
东盟组织机构的建立及其演变，体现了东盟的决策方式——“亚洲方式”的特点：东盟所有成员国，不论大小和国力强弱，在东盟事务的决策过程中绝对平等，使东盟成为一个以相互平等协商为基础的共同利益集团。
因此，研究东盟的决策方式，对于我们了解东盟内部合作的运行特点，是十分必要的。
一、东盟的决策机构与决策方式
1967年，印度尼西亚、马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国在酝酿建立东盟时，曾就建立何种类型的决策机构进行过讨论。菲律宾总统马科斯提出建立严密的组织机构，订立相应的决策制度，使东盟的各项活动有章可循。但是，泰国外长他纳·科曼反对马科斯的主张，他强调只有建立松散和灵活的决策机构，才能够较好地满足在历史、文化、政治和经济等方面差异明显的各成员国的不同要求。泰国的意见得到大多数成员国的支持，从而形成了有东盟特色的决策机构和决策方式。〔1〕
东盟最高一级的决策机构是首脑会议和部长会议。首脑会议和部长会议均由各成员国轮流主办，轮流主办的顺序是按各国的英文名称的第一个字母顺序来排列的，体现了不分国家大小、强弱的绝对平等原则。轮流主办的原则使得每个成员国都有机会利用东道国的身份发挥对东盟的影响作用。除首脑会议和部长会议实行轮流主办的原则外，东盟还特别注意在首脑会议和部长会议召开之前，在成员国间就一些决策寻求一致意见，频繁地进行双边和多边磋商，使决策过程能够顺利进行。例如，第一届东盟首脑会议召开前，泰国总理克立·巴莫和新加坡总理李光耀频繁地来往于成员国之间，就是否召开东盟首脑会议进行磋商，最后使各成员国就召开一次东盟首脑会议达成了一致意见。再如，为了使《东南亚友好合作条约》能够顺利签署，东盟各国在第一届东盟首脑会议召开之前，就注意以多边和双边磋商的形式，尽量在成员国之间寻求一致。〔2〕“在首脑会议前寻求一致， 而不是在会议期间寻求一致；在会前和会议期间，成员国都要进行大量的双边和多边接触。这种协调一致的精神增进了东盟盟以合作为基石的团结。〔3〕
东盟在决策过程中寻求一致的做法是建立在对各成员国国家利益的尊重之上的。东盟从成立之日起，就开始注意在维护各成员国国家利益的基础上，寻求东盟的共同利益，使东盟成为一个以共同利益为基础，平等协作，相互合作的国家集团。因此，东盟在具体的决策过程中，除实行寻求一致的原则外，还实行“6-X”原则。“6-X”原则就是如果东盟的少数几个成员国表示将暂不参加某项决策所规定的具体的集体行动，但却又并不反对该项决策，而其他成员国愿意参与该项决策所规定的集体行动，那么该项决策可以作为东盟决议予以通过。“6-X ”原则最初形式是由新加坡总理李光耀在1980年4月第9届东盟经济部长会议上提出的“5-1”原则（当时文莱尚未加入东盟）。当时， 根据东盟决策过程中寻求一致的原则，东盟的任何合作都需要所有成员国的一致参与才能确立，一国退出则构成对整个合作计划的否决。有鉴于此，新加坡提出希望对寻求一致原则作些补充，即个别成员国可以根据自己国家的利益，退出某些合作计划，但东盟应该保留其今后重新加入该计划的权利，同时，为了不使该计划的实施受到个别成员国退出的影响，东盟仍然可以将该计划作为一项决策在其他成员国继续推行。李光耀在解释“5-1 ”原则时指出，“该原则允许其他成员国在某个成员国决定不参与的情况下，仍可继续执行某一计划”。〔4〕1984年文莱加入东盟后， 这一原则又被修改为“6-1”原则。“6-1”原则在多数情况下应用于东盟经济合作方面的决策过程，鉴于东盟成员国经济发展水平存在的实际差异，东盟在制订和实施经济合作计划时多次运用“6-1”原则。80 年代末以来，甚至出现了在一个以上的成员国退出某些经济合作计划的前提下，该项计划仍然可以作为东盟的一项决策在其他成员国内继续推行的情况，这就使“6-1 ”原则进一步改变为“6-X” 原则（在越南加入东盟后变为“7-X”原则）。例如，在1992年1月新加坡首脑会议举行前，东盟各国对建立自由贸易区的文件草案进行最后修改时，新加坡提出对例外商品条款作一些限制性规定，使其应用的范围逐步缩小，但这一建议遭到印度尼西亚和菲律宾的反对。为了不影响建立东盟自由贸易区文件的签署，东盟运用“6-X”原则， 成功地在首脑会议期间解决了这一难题。这次东盟首脑会议签署的三个文件在规定“所有成员国应参与东盟内部的经济安排”的同时，又作出另一项规定：“如果其他成员国还没有为实施这些安排作好准备，两个或两个以上的成员国可以着手实施”。〔5〕
在政治合作方面，东盟则很少使用“6-X”原则， 原因主要在于东盟政治合作多为原则性的决议，很少有具体的合作计划，有具体的合作计划，在政治合作方面，当寻求一致的目标实现后，东盟各成员国仍可保留各自对决议的理解，并可以根据自己的国家利益，采取不同的态度。在政治合作方面的决策过程中，东盟在实行寻求一致和协商原则外，还强调对尚有争论的议案延缓作出决议，或者在决议形成后各国仍可保留自己的意见，在外长会议或首脑会议上仍不能就某项议案达成一致意见时，东盟一般采取两种策略。一是将议案搁置起来，暂不以文件的形式发布，留待会后继续协调各国的立场，时机成熟后再形成文件。如1995年曼谷首脑会议签署的《东南亚无核区条约》，就经过了多年的反复讨论、反复修改后才最终得以签署。另一种做法是先签署一个原则性的文件，各成员国则保留对文件的解释权，即各成员国可以按照自己的理解去执行某项决策。如1967年首届外长会议签署的《东盟（曼谷）宣言》、1971年东盟外长特别会议签署的《和平、自由和中立区宣言》，都保留了个别成员国对有关东盟政治合作的某些问题的特殊理解，泰国、菲律宾保留了自己认可美军军事基地在东南亚的合法存在，新加坡则保留了大国应对东南亚地区事务保持适度的干预的看法。
从以上东盟在决策过程中所运用的几种方式来看，东盟在决策过程中追求的最理想的决策方式是寻求一致。为了实现寻求一致的目标，东盟很注重在首脑会议和部长会议作出决议前的双边或多边协商，通过协商来达到寻求一致的目标。在寻求一致的目标短时间内难以达到时，东盟往往退而求其次，在多数同意的情况下，通过某项决议，同时又允许持不同意见的国家保留自己的意见，并给持不同意见的国家将来参与决议的时间和机会。寻求一致原则和“6-X”原则并行不悖， 完全视决策时的情况而定，这充分反映出东盟决策过程中的多样、灵活的“东盟特色”。这一特色与国际上其他地区较为通行的“少数服从多数”原则有很大的差异，它不是依靠强制少数成员国放弃自身立场，而是靠在成员国中间寻求最低限度的共同点和相互让步来完成决策过程。这一特色同时反映了东盟国家在成员国之间关系复杂的前提下，努力寻求国家利益和东盟整体利益间的平衡点的灵活风格。
需要指出的是：随着东盟的扩大，将来的“东南亚十国共同体”，无疑将使东盟内部的组织关系更趋复杂，东盟的决策将会难度更大。可以预计，未来的东盟在决策过程中将会越来越多地采用“10-X”原则，寻求一致原则会使用得越来越少，而双边或多边协商则会显得越来越重要。
另外，东盟在决策过程中，为了更好地体现成员国地位绝对平等的原则，各成员国就某一重大问题可以提出自己的议案，供首脑会议和部长会议讨论。同时，为了体现东盟的团结和整体精神，首脑会议和部长会议往往从中选出一项议案，作为东盟的议案。如在1971年第4 届东盟外长会议上，五个成员国就东南亚地区中立化问题提出了各自的方案，经过会议讨论，最后决定以马来西亚提出的方案为蓝本，经过修改，形成《和平、自由和中立区宣言》。在1992年1 月召开的新加坡首脑会议上，东盟六个成员国就东盟的经济合作问题提出了五个方案（文莱没有提出自己的方案）。会议经过反复讨论，最后确定采用泰国的建议，把“建立东盟自由贸易区”的计划当作东盟经济合作的基本目标。
东盟松散的决策机构和灵活的决策方式之间的关系是相辅相成的。决策机构的松散有利于东盟在具体的决策过程中采取灵活的方式，而决策方式的灵活，又决定东盟的决策机构必须是松散的。
二、东盟的执行机构与决策方式
东盟的执行机构与决策机构相比，显得过于庞杂。最高一级的执行机构是常务委员会，次一级的执行机构是常设委员会（1976年后改称常设职能委员会）、特别委员会和东盟秘书处、东盟国家秘书处。上述机构是东盟决策的直接执行者，因此，执行机构的设置和职能也必须与东盟多样化的、灵活的决策方式相吻合。
常务委员会实行轮换制，每年改组一次，外长会议东道国的外交部长担任常务委员会的主席，其他成员国驻东道国的大使担任委员会的成员。常务委员会的这种组成形式是为了适应东盟外长会议轮流举行的机制，体现了东盟所有成员国绝对平等的基本原则。常务委员会是东盟最高一级的执行机构，常设（职能）委员会，特别委员会、东盟秘书处、东盟国家秘书处名义上都要接受它的领导，而且常务委员会的主席还要充当东盟的政治发言人。由于实行轮换制，东盟所有成员国都有机会利用主办外长会议的机会，领导权力相对集中的常务委员会。常务委员会的这种运行机制，使东盟所有成员国不仅在决策过程中，而且还可以在决策的执行过程中实现绝对平等的原则。
在巴厘会议召开前，东盟共设置了11个常设委员会。这11个常设委员会中，有4个设在马来西亚，有3个设在印度尼西亚，有2 个设在菲律宾，而设在新加坡和泰国的常设委员会分别只有1个， 尽管东盟常设委员会也实行每2—3年轮换一次的轮换制，但这在一定时间内造成了东盟所有成员国在决策执行过程中的事实上的不平等。为了追求绝对平等的原则，东盟在巴厘会议后，对常设委员会进行了调整和改组。除将常设委员会更名为常设职能委员会外，还将原有的 11个常设委员会调整为5个常设经济委员会和3个非经济委员会。经济委员会固定地设在5个成员国内，而非经济委员会则继续实行轮换制。经济委员会恰好为5个， 而且分别设在东盟的5个成员国内，这也许不仅仅是巧合， 可以认为是绝对平等原则的一种体现，它从制度上保证了每个成员国都可以在东盟的经济合作中发挥作用。但是，在追求绝对平等的原则的同时，东盟的常设职能委员会因为机构庞杂（随着东盟组织的扩大，为了追求绝对平等的原则，必须设立更多的常设经济委员会），各个委员会间的权力相互交叉，职能划分不够明确，造成经济委员会的实际工作效率低下，影响了东盟经济合作的推行。为了改变这种状况，1992年新加坡首脑会议决定撤消原有的5个常设经济委员会， 设置两个新的经济委员会：东盟自由贸易区委员会和东盟高级经济官员委员会。为了兼顾到绝对平等的原则，两个新的经济委员会统一规定了各国参加委员会的经济官员的级别，并由所有成员国轮流主办两个经济委员会的例行会议。
东盟秘书处与东盟国家秘书处的并存很大程度上是为了实现东盟所有成员国间的绝对平等。东盟秘书处的设立时间晚于东盟国家秘书处，设立东盟秘书处的初衷是建立一个中枢性的秘书处，以协调东盟各国国家秘书处的工作。但是由于各国对东盟秘书处的职能、权限问题意见不一致，虽然秘书长一职由各国轮流派代表担任，但还是有不少国家担心常驻印度尼西亚的东盟秘书处，会或多或少地受到印度尼西亚的操纵。因此，东盟秘书处最终成为一个没有多少实际权力的机构。为了保证东盟所有成员国地位的绝对平等，东盟保留了东盟国家秘书处，只是将东盟国家秘书处秘书长更名为“总监”，以便和东盟秘书处秘书长相区别。东盟国家秘书处仍然发挥着对各个成员国与东盟有关的事务的管理和协调作用。东盟在处理东盟秘书处与东盟国家秘书处的关系时的一系列策略和做法，表明东盟不但在决策机构的设置方面努力追求一种无核心的机制，而且在执行机构的设置方面同样也深思熟虑，避免出现可能会受到某国影响的核心执行机构。
从以上分析中可以看出，东盟的执行机构是相当松散的、庞杂的，有些机构的设置可以看作是东盟刻意追求绝对平等的结果。东盟所以设立这样一整套松散而庞杂的执行机构，完全取决于东盟多样而灵活的决策方式。东盟的决策机构和执行机构是相互联系在一起的，决策的贯彻执行要靠执行机构，而执行机构的权限和职能又是由决策机构决定的。这样，决策机构和执行机构必须相互协调、相互适应。东盟执行机构的设置，正是按照这一原则来进行的。
三、东盟决策方式的意义
东盟的决策方式，是经过近30年的发展，不断摸索、总结出来的，它基本符合东盟自己发展的特点和需要。因而，其意义也是十分明显的。
首先，东盟多样、灵活的决策方式使东盟形成世所罕见的“三合一”现象：国家利益（National Interest ）、 寻求一致（ Search forConsensus）和政经合作（Politic-Economic Cooperation）三位一体。通过这样的三位一体，东盟不仅实现了政治、经济等方面的成功合作，而且在国家主义和区域主义之间，即在尊重各国的国家利益和寻求东盟的整体利益之间找到了一个比较好的结合点。东盟的决策方式总体上都是围绕着如何保证各国利益的平等、寻求国家利益的共同点，并以此作为东盟的整体利益，从而开展政治、经济合作。东盟不管采取何种决策方式，其目的都是为了在东盟国家中寻求共同利益，这是东盟各项合作得以比较顺利地开展下去的主要原因。
其次，东盟灵活多样的决策方式保证了东盟近30年的团结和发展。由于东盟各成员国的文化背景，历史发展不尽相同，各成员国之间存在着政治、经济等方面的分歧和矛盾。在一定时候，这种分歧和矛盾甚至会激化，从而危及东盟的团结。多样、灵活的决策方式有利于东盟协调国家利益和区域整体利益的复杂关系，从而避免了某些成员国采取过激行动、退出东盟现象的出现。同时，东盟重视维护成员国的平等权利的决策方式对东南亚地区其他国家也很有吸引力，每个国家都可以通过加入东盟确保自身的独立自主，并在东盟的合作中获得好处。
第三，东盟多样、灵活的决策方式对东盟组织本身也产生了深刻的影响。东盟组织在外人看来是一个整体，但在成员国看来，却是“7 个东盟”。“一个东盟”是东盟所有成员国希望给世人留下的印象，他们希望东盟在发展对外关系方面发挥强有力的作用，增强东盟在国际事务中的影响力。而“7 个东盟”则是所有成员国在处理内部关系时希望保持自身的独立性，不受其他成员国的支配和影响。“7 个东盟”还反映出所有成员国对东盟发展的期望：能够更多地体现自己的意志，按照自己的意愿发展下去。从外部看，东盟是一个团结的整体；从内部看，东盟则是一个松散的组织，这恰好与东盟多样、灵活的决策方式相吻合。
注释：
〔1〕〔5〕参见赵晨：《东南亚国家联盟一成立发展同主要大国的关系》，中国物资出版社，1994年版，第121页，第189页。
〔2〕彼尔森·库鲁斯《东盟三合一：国家利益、 寻求一致和经济合作》，《当代东南亚》，1995年第4期，总第16期，1995年3月出版。Bilson Kurus,"The ASEAN Triad:National Interest,Consensus-Sccking and Economic Operation",Contemporary Southeast Asia,Number 4,Voluml16,March1995.
〔3〕Far Eastern Economic Review,5 March 1976.P11.
〔4〕Far Eastern Economic Review,15 March 1984.