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香港将于1997年回归祖国成为中华人民共和国的特别行政区。根据中英两国政府的联合声明和香港特别行政区基本法，中国政府在香港实行“一国两制”，保持资本主义制度50年不变。因此“九七”后香港的财政和税务在政策和实际上既有继承传统的一面，也有适应新形势的一面。
一、本课题的研究基础
笔者对本课题的研究以下述条件作为基础：
（一）转折期的香港经济将经过观望、适应和重新发展三个阶段：(1)观望阶段——由于对新形势不了解或疑虑，未走的人和资金是否要走和已走的人和资金是否要回来，均处于观望状态。当中央认真执行“一国两制”和“港人治港”后，观望阶段便告结束；(2)适应阶段——港人要适应新的形势，中央对香港的管治也有一个实践和适应的过程。一旦双方互相了解并作出相应的调整后，本阶段便告结束；(3)重新发展阶段——经过观望和适应两个阶段，将随着世界经济发展的轨迹和内地改革开放的进度不断前进①。
（二）大国之间和平共处、某些局部地区冲突不断的国际局面。在这种对立和缓和并存的国际形势下，香港得以发挥其独特的中介作用。
（三）海峡两岸仍以香港为贸易、投资、旅游及其他经济活动和非经济往来的中介。
（四）内地在发挥中央和地方两个积极性中保持经济增长和社会稳定。
（五）香港的经济和产业结构基本不变。
二、香港财政税务的回顾
自1841自英军占领香港并宣布为自由港区后的一个相当长的时期内中，香港的财政不是独立的。凡重大的财政政策和措施，必须经过伦敦政府有关部门的批准。
在英国占领香港的最初阶段，由于建设费用较大，以税收为主的香港财政总是入不敷出，其不足部分均由英国政府以财政津贴形式加以补足。后来收入增加，香港的财政收支渐趋平衡，英国政府渐渐取消了对香港的财政津贴。
香港从开埠至第二次大战前的漫长岁月里，尽管地处远东海空运输的要冲，具有免税港的特点，但在贸易和金融活动上远远落后于上海。
战后的50年里，由于世界经济环境的变化和其他因素，香港经济的发展速度十分惊人。1961年香港人均生产总值为1910港元。1988年增加到85600港元，1993年增加到144300港元。1970年以来香港当地生产总值实质增长达三倍以上②。(2)1947年对外贸易总值为12.2亿港元，1961年为39.3亿港元，1988年增加到9942亿港元，分别是1947年的815倍和1961年的253倍。随着经济的大发展，香港财政的规模也在不断扩大。就财政支出而言，1946年-1947年财政年度为0.86亿港元，1961年-1962年财政年度为9.53亿港元，1988年-1989年财政年度为577.8亿港元，分别比1946年-1947年财政年度和1961年-1962年财政年度扩大了将近670倍和60倍。到了■年——1993年财政年度，财政支出已升达1234.9亿港元③
三、香港财政政策的制订和执行
香港政府中负责制订及执行财政政策的是财政司。财政司除了负责财政政策以外，还统筹金融、经济、工业及贸易等政策，并且通过财政收支对教育、医疗、房屋、社会福利等方面的发展施加影响。总之，财政司掌握了相当大的权力，足以影响其他行政部门的决策和工作。
根据香港政府行政机构的设置，负责财政政策的决策部门是财政科、财政下面有库务署，还有税务局、政府物料供应处，差饷物业估价处、政府车辆管理处、政府产业署、资讯科技署、政府印务局。有关部门则有金融科、银行监理处，注册总署等。这些财政及经济的决策部门均向财政司负责。
每一财政年度的预算案是关系到全年财政收支和政府行为的重要决策。预算案的制订程序如下：财政司提出的财政预算案必须在立法局内辩论，立法局的官守议员通常会支持预算案，非官守议员一般在辩论中反映民意，批评意见较多。当表决通过预算案后，如果有与财政拨款有关的事项，必须先在立法局财政委员会内受质询并获通过。立法局财政委员会可以通过，削减或拒绝政府部门提出的开支计划，但不能增加各计划的支出数目或提出新的开支计划，也不能提出加税事项。
四、香港的预算政策
香港政府为了尽量维持收支平衡，遵循下列原则来制订财政预算。
第一，以综合帐目表示的总开支，其增长以实质计算不应超过香港当地生产总值的增长。即公营部门开支的增长率不应高出当地的经济增长率，不致使政府占用那些私营部门可能占用的资源。
因此在作计划时，总开支的增长将处于比当地生产总值略低的水平。这样，万一发生不可预料的情况，香港的财政仍有回旋的余地。
第二，一般收入帐目大体上应达到收支平衡。但为确保财政储备不断累积，以保持其实际价值，在作计划的时候，香港政府着重的是如何达到盈余，所以情愿低估收入，避免出现赤字。
第三，直接税与间接税之间，以及直接税间接税合计与其他经常收入之间，应保持某种平衡，例如直接税与间接税之间保持六比四的比率，直接税间接税合计与其他经常收入之间保持七比三的比率。
第四，各类预算收入与开支之间应符合一定的比例关系，以保持香港财政收支的稳定和确保支付非经常帐目用款的能力。例如至少50%的非经常开支应当从经常帐目盈余（经常收入减去经常开支）项下拨付。
第五，公务员人数的增长每年不得超过一定的比率，例如2%至2.5%。由于公务员薪俸支出在财政支出中占有相当的比重，所以公务员人数也是决定政府开支趋势的一个重要因素。
坚持这些原则并随时采取措施适应内外经济形势的变化，香港政府在二战后到今天约半个世纪内历年的财政预算，只有一次为平衡预算，其他半为盈余半为赤字。但是由于各部门习惯于估高开支和低估收入，经常发生赤字预算的实际结算数字变为盈余的情况。
五、香港的财政收入和税收变化
香港政府的财政收入分为经常收入和非经常收入两大部分。经常收入包括直接税如薪俸税、利得税及物业税，间接税如关税、差饷、车辆税、专利及特权税、娱乐税等。非经常收入中，直接税包括遗产税、间接税包括出租汽车牌照费、卖地收入等其他收入。
就财政收入的来源而言，可分为税收收入和非税收收入两大部分。前者为主要的财政收入，50年代以来，税收收入一直占香港财政收入的60%至65%。税收中直接税的比重在不断增加，以烟酒税与差饷为主的间接税比重则相应下降。50年代初直接税收入仅为间接税收入的30%左右，至80年代末，直接税收入已达间接税的160%。
香港自1966年开始编制当地生产总值以来，至1993年已有27年连续取得GDP的实质增长。众所周知，香港长期实行低税多收政策，即税率低但绝对税收却不少，所依赖的条件便是经济的不断增长。反之，如果香港经济由于种种原因而不景气，则香港政府必须通过提高税率或开辟新的收入来源以平衡财政收支。较多的情况是，连年经济繁荣下税收和总的财政收入也相应增加。这时往往以提高社会福利和公共设施，降低税率，减少收费为对策。
以1994至1995财政年度的港府收支预算案为例，预测1994年GDP实质增长率可达5.5%，人均GDP将达20600美元，贸易总额增幅约17%，通胀率维持在8.5%左右。
这样，1994至1995年度经常开支中，社会福利比上年增加8.4%，卫生增加6.9%，教育增加6.5%，开支总额将达1460亿港元。但在税收和规费方面则是降低和减少，如预算案对个人课税提出了一些重大的宽减，基本免税额由56000港元提高到72000港元，已婚者的免税额由112000港元提高到144000港元，免税额增幅约为28%。公司利得税由现行的17.5%减至16.5%，遗产税的免税额提高至550万港元等等。
1994至1995年度财政预算案的支出增加和税费减少是显著的变化，它既有港英政府临去秋波的一面，也有为今后当局理财树立范例的作用。这对香港长期以来实行的低税率多收入财政政策是否能继续贯彻提出了挑战。
六、最近香港经济表现的评议
如前所述，根据1994至1995财政年度香港收支预算案，过渡时期财政收入和税收变化是积极和良性的。因为新机场等大量的工程费用和社会福利支出的税率的降低显然有助于完善投资环境和吸引内外资金。
但是影响香港经济表现的因素很多，诸如欧美发达国家的经济演绩，港产品的竞争能力，国际资金市场的动向、中英谈判的进展、美国对华最惠国待遇的延长和中国加入关贸总协定的问题等。
自1992年彭定康继任香港总督以来，国际大气候和发达国家的经济情况都还不错，可是中英关系未见融和，香港举措得咎殊多。在这种形势下，出现了资金外流和大企业的迁册，垣生指数曾升达一万二千点，却又下降至八千点左右。物业价格猛涨不利于外商在港设立远东总部或分支机构，当局与银行虽一再设法平抑楼价却殊少成效。学者颇为香港经济担忧，怕比较利益下降资金不来，生意难做。
事实却不然，这几年香港的情况并不坏。1990年至1993年的失业率分别为0.9%，1.6%，2.1%和1.6%；港产品出口增长率为0.79%，2.29%，1.33%，-4.74%；转口增长率为19.51%，29.19%，29.17%，19.16%；存款余额从1990年的1155119百万港元增至1993年的1675944百万港元④。在此期间，甲类消费物价指数1990年为10.6%，1991年为12.0%，1992年为9.4%，1993年为8.5%⑤，人均本地生产总值1990年为97968百万港元，1991年为111721百万港元，1992年为128264百万港元，1993年为143236百万港元⑥。
此外，近年来内地与香港的经贸和人际关系倍加密切，内地的改革开放突飞猛进，两地的业务范围越来越广，公司利润俱增，各方皆大欢喜，对比之下，英商之迁册，港资之外流实属微不足道，何况日美跨国大企业通过香港投资中国投厂开店之势头方兴未艾。
现今，1994年新机场、九号集装箱码头等问题中英意见又趋接近，垣生指数复告回升。于是香港若干企业界人士公开表示“九七”前景看好，不仅立足香港，而且大力发展内地业务，其中批地发展物业尤为首选。在这种条件下，港府推出了以降低税率和提高个人所得税基本免税额以及显著增加社会福利、卫生、教育等项目的支出为特点的1994至1995财政年度政府收支预算案。尽管方方面面提出了一些意见，却是有条件实行的预算。
七、影响未来香港经济地位的若干问题
历史显示，香港的低税率多收入政策所以能实现的主要条件是经济繁荣。今后十年的香港能否保持这种优势自将直接影响其财政和税务实践。现在看来，下列问题值得研究和分析。
（一）国际贸易环境的演变。首先是全球各地纷纷建立区域性经济组织成为贸易保护主义的新形式。这对以出口和转口为业的香港是不利的，因为不论目前的香港或1997年以后的香港特别行政区以及中国内地，甚至亚洲新兴工业国家和地区都没有本地区的区域性经济组织，因而没有足以抗衡欧洲统一市场、美加墨自由贸易协定、加勒比共同体等集团的手段。1994年年初欧盟对中国玩具和成衣等的配额限制，迄今订单减少了20%⑦。1994年6月29日《信报》又载墨西哥对外贸易及投资部副部长表示，将公布对中国大部份轻工制品征收惩罚性关税的最终修改决定。鉴于中国产品是香港转口货的主要来源以及港商在中国内地设厂生产的情况较为普遍，上述情况对香港外向型经济的影响相当严重。
其次是欧洲实行ISO9000系列标准对香港的出口和转口产品及其生产企业也提出了新的要求。
至于世界经济特别是作为香港外销市场的欧美发达国家的景气情况的变化此处不拟评述，因为二战后香港一直在研究和灵活适应这种变化并取得良好的结果。
（二）内地的政经演变。香港与内地的经济关系越来越密切已是不争之事实。回归后，内地的政经演变自会更加影响当地的经济活动。但可以肯定的是改革开放这一有利于香港经济发展的政策不但将保持不变，并且如我们所看到的那样，改革还会日益深化，开放范围还会不断扩大。近年蓬勃发展的内外双向投资、鼓励进口和中外合作开发房地产便是例证。不过随着时间的推移，地方的积极性和决策权必将提高。这对香港和外国对华投资或进行其他经济活动可能更为便利。
在香港有人认为在内地再造几个香港的号召，如积极发展上海使之成为区域性国际经济、金融和贸易中心的努力会使它取代香港。为此表示忧虑。这种忧虑实际上是不必要的，因为世界上的金融贸易中心都是具备一定条件后适应区域需要而形成的，并非主观上挂牌而成立的。在可予见的未来，香港非但不会被取代的，而且将发挥更重要的作用。
（三）香港中介地位的变化。二战后香港利用其中介地位和作用成为亚太地区的国际经济、金融和贸易中心。时至今日，香港在海峡两岸人员、资金和商品往来中的中介收益是巨大的。
按照基本法“一国两制”和五十年不变的原则，香港仍能保持其中介地位。但是认为一切事物都将一成不变也是不现实的。实际情况可能是某些方面照章延续，某些问题恳而不决。例如1994年6月中英联合联络小组第29次会议确认九项涉及商船的多边国际公约在1997年后继续适用于香港⑧，又如俄罗斯最近在港设立领事馆表示这里仍有中介地位和作用。可是一些财团申请在港发射卫星广播信号的上行牌照(UP-linking Licence)却迟迟没有取得同意⑨。
海峡两岸开始间接贸易和投资以来，台湾当局渐渐重视香港的中介作用。企业方面除在港成立合资企业协会外，台湾第一商业银行、台湾彰化银行和中国信托商业银行等均将次第在港设立分行⑩。
总之，事在人为，香港在各方面的努力下当能长期保持其中介地位和作用，从而保证了它的经济繁荣和低税收的财政政策。
八、今后十年香港财政税务实践的前瞻
今后十年香港财税实践的前瞻拟分两个阶段来预测，即从现在起至1997年6月30日的和1997年7月至2003年7月这两个阶段。
第一阶段中还有1995年至1996年财政年度和1996年于1997年财政年度两个年度收支预算，港府均已作出预测。预测的先决因素及估计的1994年香港生产总值实质增长率、贸易总额实质增幅及通胀率是可以达到的。因此本阶段香港的财政税务实践已可预见，除非出现特大的经济波动，当能顺利实现。
第二个阶段包括1997年至2003年七个年头。根据基本法关于经济和财政的规定，特别行政区政府开始几年的实践很可能是萧规曹随，尽量保持不变。但是在这个阶段中，影响香港经济发展的内外因素较多，如国际经济环境和内地市场经济的变化，当地人才和资金的流向等。
香港在这几个年中，投资者可能会经历观望和适应阶段，从而对当地经济活动产生一定的影响。当然也可欣逢盛世，内外业务兴旺，继续繁荣。因此到2000年时必须再作修订。
按照常规推测，在未来的财政收支预测中将考虑人口增长和通货膨胀等因素，而不是仅按现在的情况加以推算。
就香港今后几年的财政支出而言，硬件方面有新机场，公共房屋、公共建筑的维修、扩建和新建等的费用。软件方面则有社会福利、卫生、教育等项目的拔款增加。在这正常的经济增长率下，税款及其他收入是能够应付这些支出的。
只要香港能继续它的促使社会稳定、市场繁荣、经济增长的两大特点：接近充分就让和最低工作尚能维持温饱，则其财政收支可取得平衡或略有盈余。但是人口增长的趋势有二：一是严格限制外来人口，当地人口自然增长率为千分之7（1992年出生率千分之12，死亡率千分之5），则劳动力保持紧张；一是放宽入境就业手续，则劳动人口增加，最低工资下降。上述变数和届时中介业务的盛衰均将影响香港的经济和财政。
九、结论
二次大战以后，香港的经济和财政逐渐走向独立，于70年代已成来亚洲“四小”中之佼佼者。于是香港建立了一个喜于适应世界经济变化的积极的不干预体制、实行了力争收支平衡的财政政策和效率颇高的税收制度。
人们对每年的财政收支预算案都提出了宏观的和具体事项上的意见，指出某些部分的缺点和错误。但是回顾半个世纪的财政和税务实践，毕竟以收支平衡或略有盈余为多，赤字也有若干年，不过数额小，并无后遗症。
总的看来，香港的低税率政策是成功的，它吸引了内外资金前来交易投资，它顺利地依照客观需要调整了产业结构，从制造业走向服务性行业。我们认为，下列特点有助于其财政政策的实现。
（一）一贯实行小政府大社会政策使许多政府部门的工作由行业组织办理。这样不但节省政府开支，而且效果更好，如香港工业总会、香港总商会、香港中华总商会、香港中华厂商联合会等可根据授权签发产地来源证及其他工作。
此外，公用事业及某些基础设施采取专营公司建设和经营的方法以减少财政负担并获得较好的服务质量和工作效率。
（二）香港赛马会、六合彩以及慈善基金等经常资助教育（如科技大学）、公益（如香港公园）和社会福利事业，从而也减轻了财政在这方面的负担。
（三）税制简单，操作便利，尽管香港常有逃税、避税事情发生，但它的征税效率仍为本地区最高者，据秋征税成本曾从1.17%降至0.87%，这保证了预算税款不折不扣地入库。
（四）联系汇率和港元独特的发行机制使港元具有7.8港元兑1美元的稳定汇率，也有利于制订和执行各年度的财政预算。在现行的港元发行机制下，用印钞票来应付财政赤字是不可能的。
因此，继续保持上述特点对今后香港财政税务的健康发展十分重要。
注释：
①杨小佛：《展望200年前后的香港经济》刊《港澳经济》1990年第12期（总第99期）
②香港财政司：《一九九四至九五财政年度政府收支预算案》1994年3月发表。
③香港政府：《香港1994》第404页附录9。
④香港政府统计处：《香港统计月刊》1994年3月第2、19、63页。
⑤香港布政司署财经事务科：《一九九四年第一季经济报告》1994年5月印行。
⑥香港政府统计处：《香港统计月刊》1994年3月第112页。
⑦《香港经济日报》1994年7月11日A15版。
⑧香港《信报》1994年7月1日5版。
⑨香港《信报》1994年5月7日9版。
⑩香港《信报》1994年6月23日3版。
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