论党内确认型选举和竞争性选举的对接与兼容，本文主要内容关键词为：竞争性论文,党内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1000—8691(2014)04—0010—05 从选举的属性规定以及是否存在“竞争性”来分析，党内选举一般可分为确认型选举和竞争性选举两大类型。本文通过对这两类选举的内涵及其在具体实际运作过程中表现出的特征进行学理分析，并紧密结合党内民主发展历史背景与现实状况，探讨和研究党内选举存在的一些问题，以此作为研究重点，力争系统、科学地推动党内选举民主的发展与完善。 一、党内确认型选举与竞争性选举的状况分析 党内选举主要分为确认型选举与竞争性选举两大类别。确认型选举也叫指定型选举，一般指各级党委、组织部门利用手中的提名权，主要采取间接选举的方式，对已获取提名权的党内干部采取等额选举或差额选举的形式让选举人进行选举。确认型选举与传统上党内采取确定候选人，用等额选举形式进行选拔干部相比，有了一定的进步，但是由于提名和决定权并没有真正掌握在选举人手中，而且在选举过程中采取的差额比例相对较小，尤其是对党内各级主要负责人基本上仍然采用等额选举的方式进行，这种选举形式实质上并没有把党内民主选举的民主性、平等性与公开性展示出来。竞争性选举主要指对党内各级领导干部、党员代表等采取公推直选、直接推选或差额选举等方式进行的一种选举方式。竞争性选举方式主要始于20世纪90年代末基层民主自治的“海选”。在“海选”过程中，一些基层党组织(村、乡镇)对基层党内选举进行了创新与改造，采取了民主推荐、公开选拔、竞争上岗、直接选举和差额选举等票决制方式选举基层党组织领导班子。这种党内竞争性选举在实践过程中逐渐由低级层次向高级层次拓展，进一步丰富了党内选举的内容与形式。 党的十三大首次提出“要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法”[1](P53)之后，全国各地基层党委与党组织加强了在党内选举方面的探索，重点是加强了党内候选人提名权的规范和党内候选人的差额比例等方面的探索。在党中央颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(1990)和《中国共产党地方组织选举工作条例》(1994)两个条例中，明确规定了从基层到高级别的地方党代表、委员会委员、常务委员会委员的提名程序和差额比例。党的十六大报告中又提出以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，扩大市、县党代会常任制的改革试点[2](P39)。随后党的十七大再到十七届四中全会，中国共产党又进一步提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”、“改进候选人介绍办法”和“坚持以党内民主带动人民民主”等系列政治理念，为党内进一步开展竞争性选举提供了一定的政策与法理依据。 不断推动和发展竞争性民主是中国共产党加强党内选举制度建设的路径与目标。近年来，中国共产党切实采取了一些科学有效的举措，加强党内竞争性选举，以改变党内确认型选举存在的一些不足与缺陷。 一是提名制度有待完善。党的十七届四中全会曾提出“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”，为完善透明制度提供了制度支持。中共中央办公厅印发的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中，特别把“规范干部选拔任用提名制度”作为加强党内选举的主要突破点，特别明确了在提名主体、提名形式、提名程序和提名环节等方面加大工作力度。例如，给予低层次的各级党组织、党员代表和党员充分的提名权资格；可以采取全体党员海推或个人自荐，群众、组织团体以及不同层级的干部联合(名)推荐候选人；或采取“自下而上”与“上与下”相结合的方式，坚持反复酝酿和逐级遴选的办法，进行好中选优；二是介绍候选人方式有待完善。改进介绍候选人的方式，是完善党内选举制度的一项重要环节。因为选举人要做到真正行使选举权，在很大程度上取决于对候选人各方面的了解程度。因此，要改变过去组织单一介绍候选人的做法为组织、群众与个人等多重介绍的方式；加强组织介绍、公告介绍、会议介绍、走访介绍和现场介绍等方式，开展候选人与党员群众面对面的交流活动；加强选举委员会对候选人的一些书面介绍；改进候选人介绍形式，特别是适当引入竞争，建立选举人与候选人直接交流的机制，以落实选举人的知情权为目标，完善对候选人的考察报告、公示和选举人之间的见面与交流活动，以增加选举的透明度，使投票人对候选人有广泛深入的了解。三是党内选举的范围与层级有待扩大。党内直接选举最初是从对村支部书记选举中开始的，在探索过程中上升到对乡镇级党委班子的公推直选，以及后来逐步在市县级层面上开展的党代会常任制的直接选举；但是总的说来，当前党内直接选举的范围还是比较窄，涉及的层次仍然比较低，既不利于发展党内民主，也跟不上发展社会主义民主政治的要求。今后需要有计划、有步骤地大力探索在更大范围和更高级别上的党内公推直选，尤其是更高层面和党内关键岗位上的委员会、书记、副书记以及党代会的代表等关键岗位都需要由广大党员进行直接选举产生。四是差额选举比例有待提高。差额选举是党内民主发展的主要标志之一。扩大差额选举主要从扩大差额推荐和差额选举的范围和比例两方面体现。要适度加大差额推荐、差额考察、差额提名和差额选举的比例，有序推进书记、副书记的差额选举；书记、副书记差额比例要适度扩大；各级党代会代表候选人的差额比例和党委委员、常委候选人的差额人数都要适当提高，既要保持一定的竞争性，同时又能够控制在可操作的范畴之内，为选举人提供比较充分的自主选择空间。 二、党内确认型选举的缺陷与不足 确认型选举在本质上是属于一种非竞争性政治。该选举方式通常以“预选”、“做工作”、“酝酿”、“戴帽”和“陪选”等形式呈现。即使按照选举的游戏规则实行的时候，又往往遭遇人为地设定“软差”、“逆差”和“名誉差”等形式的干扰，这些确认型选举的缺陷与不足主要表现在以下几个方面： 一是表现为“预选”形式。中共七大通过的《选举法》第一条曾规定：要提两次候选人名单，第一次是预选名单，第二次才是正式选举名单[3](P177)。这种选举形式就是典型的“预选”。这种“预选”所起的主要作用是为选举委员会或相关组织机关提供影响选举人意愿的便利，同时又能够保证对候选人有足够了解与掌握。“预选的主要目的是产生与应选名额相等的候选人，以使正式选举易于成功”[4](P12)。预选制度主要起着一种“过滤”功能，按照这样的程序走过一遭，选举人的真正意愿与意图可能无法真正实现或遭受歪曲。此外，党内选举期间还存在一种“酝酿”制度，其实也是一种变相的“预选”。为了充分保障组织提名的权威性，通过对被提名的候选人的介绍、熟悉、讨论和协商等一套程序的实施，在选举人中达成比较一致的看法与认同，即哪些可上哪些要下，采取一些非程序化手段将不合适的候选人给“酝酿”下去或中意的给“酝酿”上去。 二是表现为“戴帽”形式。“戴帽”式选举也是在过去的党内选举中常用的一种选举方式。“戴帽”一般是按照代表结构比例制进行的，即按照性别、行业与民族等划分认定候选人。候选人的某些特定资格并不是从法律层面认定的资格。最初，“戴帽”选举对候选对象的要求还比较笼统。随着时代的发展变迁，民族、性别、年龄甚至是受教育程度等都可能成为“戴帽”设定的候选资格。“戴帽”主要是为特定候选人设计的一些资格，要求的“帽子”被有意地裁剪到只有很少人甚至个别人才能够有资格戴上，其他人就无法享受这种资格，这也使“戴帽”功能发挥到了极致。例如，在延安时期召开的中共七大中央委员选举中，以毛泽东为首的选举组织机关就提出过“要照顾山头”，“在组织成分上反映各个方面的革命力量”[3](P161)。在进行候补中央委员的选举中，为了顾全大局，毛泽东亲自游说参加选举的党代表们多考虑东北的同志，提出“要有东北地区的同志当选才好”[3](P222～223)。随着时间发展与历史变迁，“戴帽”的做法变得相当细致和复杂，逐渐演进成了现在党内选举中的“比例代表制”。 三是表现为“陪衬”形式。选举方式在党内差额选举制度中，还存在一种常见的“陪衬”选举方式。“陪衬”的目的就是确保上级组织意图推荐的候选人能够选举成功。例如，选举制度存在的“软差”、“逆差”、“名誉差”等选举方式实质上都属于“陪衬”。对于候选人名额和应选人名额，选举法中规定了一定比例。但当候选人的名单一公布，谁是上级的“意中人”，谁是“陪选人”，往往一目了然。因为“陪选人”与“意中人”相比在各方面都存在差距，无法真正与对手展开竞争。这样一来，选举权人给“意中人”投选票的可能性就远远大于“陪选人”。“陪选”被操纵的结果使民主选举落为“空选”，差额选举等同于等额选举，民主选举变成任命制。如果这类“陪选”成为党内选举中的普遍潜规则，党内选举法中的差额选举制度很可能就名存实亡。 四是表现为“做工作”形式。在中国共产党党内选举中，长期存在着一种特殊的变通方式叫“做工作”。所谓“做工作”主要是通过多种变通方式向选举人施加影响，试图改变选举人的本来意愿而另选他人的做法。党的组织机关曾把这种影响选举方式称为“做工作”。当年，毛泽东在中共七大召开期间就把“做工作”看作是由组织选举的机关确定的“选举方针”或“选举路线”[3](P159、179)。“做工作”可以通过有关组织系统进行会前、会后活动，包括说服个别选举人，要求其按选举组织机关的意愿投票而放弃个人原来的投票意愿等[3](P229-233)。“做工作”的主要目的在于由选举组织机关出面，利用特殊的权威性组织资源，帮助某些特定的候选人争取选票，从而直接或间接地排斥某些特定的候选人，以保障组织意图顺利实现。 五是表现为“等额选举”形式。“等额选举”是与“差额选举”相对应的一种选举方式。这种选举实质上是一种变相的直接任命制。因为在“等额选举”中候选人与应选人比例是1︰1，没有任何差额的比例，候选人仅仅经过表面的选举流程，在没有任何竞争对手的情况下，就能够成为应选人。选举权人在“等额选举”面前完全丧失了择优的机会。这种选举方式完全违背了选举的真正意义，无法展现选举本身所蕴含的丰富民主内涵。 上述提到种种选举表现形式，其背后依然是“指令性授权”①选举模式在起作用。问题在于这些“预选”和“陪衬”等形式是现代民主选举的本来属性，还是因特殊历史时期所附加的外在因素，这急需要我们给予明确回答；如果这类选举形式成为党内选举中的普遍潜规则的话，不仅会导致党内选举中的差额选举规则名存实亡，而且还会导致选举类别与选拔类别的划界不明；选举的组织意图与代表权利存在冲突；竞争性选举与党内民主认识上的模糊，必将损害党内民主的竞争性的政治生态。 三、党内竞争性选举的可行性与突破性 什么样的选举才是真正的民主？美国政治学者珍妮·柯可帕特里克认为：“民主选举不仅是象征性的，它还是竞争性的、定期的、广泛的和决定性的选举。”[5](P16)选举是否民主，关键在于它是否具有自由、公正和广泛的竞争性与定期制。具有竞争性的选举才能算真正意义上的民主。国内学者王长江提出：“政党政治既然定义为一种民主政治，那就应当是有竞争的政治。历史也证明，这条基本原则是不容超越的。越过了这一点，民主便失去了前提。”[6]这位学者只是表达出一个客观事实与常识：那就是政党政治是一种竞争性的民主政治；但是，遗憾的是关于党内是否能够推行竞争性选举这一常识性问题却一直饱受争议，近年来随着国际环境的变化和网络民主的发展，给中国共产党推动党内民主带来一定的压力与挑战，使这个本已经成为常识性的问题，又再次面临着诸多风险性非议。例如，有的学者指出民主化中不必要包含选举这一环节，或者不必加强选举的竞争性建设，“如果在这个时候中国实行竞争性选举，那么正好给金钱与权力结合提供合法形式，很有可能形成大规模的金钱对政治的介入”[7]。有的学者从西方民主选举实质上是“拼钱”的现状出发，间接否定了当前党内竞争性选举的可行性[8]；还有人断定民主不能治理腐败，甚至是腐败的源泉之一[9](P61～77)；更有学者提出，先党内后党外引入竞选制在逻辑上是站不住脚的。因为，党内党外之间并没有严格的不可逾越的明确界限。如果在党内搞竞争性选举，必然促使各级干部从党外寻找资源，党内竞争就会变成党外竞争[7]；有的学者还从西方民主发展经验中得出这样的结论：“与党员的选举权利相比，在一定意义上，民主讨论问题氛围的形成对于党内民主建设更加具有重要性。”[10] 针对上述论争，有的学者感叹道：“一些人反对选举，你一肯定选举，他说你是‘选主’派，这是极不负责任的说法。”[11]有的学者坚定地认为：“发展党内民主的核心是实行党内民主选举制度，引入竞争机制。”[12]因为这种机制可以“通过改变权力授受关系而致党内权力结构发生根本性改变，通过竞争性选举的录用、监督、淘汰功能达到‘良币驱逐劣币’的效果”[13]，从而推动党内民主优化，保持活力。党内不断扩大民主选举，尝试一种竞争的选举制度，是在现存体制框架内缓解这种张力的更为有效的途径。竞争性选举并不必然需要多党制，也不必然会造成动乱，还没有尝试就给予先验性的判断，这是一种极不负责任的说辞，否则改革的“渐进”就逐渐退化为“不进”，“积极稳妥”往往变成了“稳妥”有余而“积极”不足[14]。 党内民主改革决不能只停留于政治作风建设，任何想绕过选举这一关键环节来推动党内民主的尝试都是不切实际的。民众有权利对掌权者进行判断与择优挑选，这是任何民主政治都必须遵循的原则。有人提出搞竞争性选举，就会给金钱与权力结合提供合法形式，发展党内民主还是坚持以党内辩论为主，如果扩大公众的民主参与，可能会出现混乱，以社会转型等阶段不具备竞争性选举的条件等诸多理由来反对推进党内竞争性选举；稍微具备政治学常识的人都会觉得这些观点与论断确实缺乏缜密的思考与理性分析。只要一个政党是现代政党，一个靠民众的认同获得合法性支持的政党，没有理由不推进竞争性选举制度，而且选举仅仅是发展党内民主的一个主要环节而已，并不能从根本上决定民主的性质与内容。美国学者萨托利就指出：“选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。”[15](P122～123)“如果人民连选择谁来替他们掌权的权利都没有，还有何民主可言？任何想绕过选举(选择)来搞民主的尝试都是徒劳的。公众对掌权者的选择，是任何民主政治都必须遵循的原则”[6]。作为代表人民群众根本利益的中国共产党，其主要职责之一就是为社会民主的发展提供范式与指导，把社会民主发展引导到有序上来。党内存在一定程度上的竞争性选举无论是从丰富党内选举的内容与形式，还是从保障广大党员各项权益来看，都是不可缺少的重要内容。 近年来，不仅基层组织的竞争性选举已成为党内民主发展的趋势，而且有实际行动显示党内民主的发展趋势，已逐步从基层民主走向地方民主甚至更高层次民主。党内直接选举的范围与层次、党内差额选举的范围与比例都有显著提高。基层党内的“两票制”(包括“公推直选”、“两推一选”等衍生形式)，以及县乡两级“党代会常任制”等诸多尝试已引起广泛的关注，成为党内基层民主实践创新的典型代表。这种竞争性民主始于基层自治民主的探索，而后逐步向更高层次和更大范围方面寻求突破，这一趋势值得期待。 党内差额选举近些年也获得一定的推进。党的十三大后，修改的党章明确规定：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”[16](P62)随着环境与条件的逐渐成熟以及各地发展基层党内民主的经验不断丰富，这种竞争性民主必将打开纾解中国政党制度改革的关键之结，这是大势所趋。2011年11月中共中央在印发的《关于党的十八大代表选举工作的通知》中对党的十八大代表选举的说明中就明确指出：“选举产生出席党的十八大代表，差额选举的比例应多于15%。”和十七大规定的“不少于15%的差额比例”相比较，具有明显的变化，而在实际操作中也做到了这一点。从“不少于”到“应多于”的渐进式变化，显示了中国共产党加大推进高层差额选举的决心。加强差额选举能够真正体现民主、公开、竞争、择优的原则，必将促进中国政党政治生态发生历史性变化。 四、确认型选举与竞争型选举的衔接与融合 与西方民主制度的合法性与政党制度的合法性通常是分离的状况不同，中国政治制度的合法性与中国执政党执政的合法性是紧密联系成为一体的，因为中国政治体制的核心是中国共产党，如果中国共产党丧失政治认同与合法性，那么中国政治制度必将陷入严重的政治危机之中。对于中国共产党来说能否长期执政，能否保持长久活力，在很大程度上依赖于自我更新与发展。那么建立和完善由党内选举制度以及与此系列相关的任期制、责任制、罢免制、信息公开制度和党内监督制度等构成的自我更新机制是当务之急；在当前，尤其需要在以下几个方面加强党的自我更新与完善机制： 一是正确处理好选举制与任命制间的关系。选拔任用干部的方式与形式很多，但主要分为选举制与任命制两大类。选举制与任命制是现代政治体系中两种主要的权力授予方式。任命制(也可理解为委任制)采取权力自上而下赋予，而选举制采取的是权力自下而上的授予方式。党管干部原则关键就是要正确处理好两者的关系，尤其是对选举中的候选人资格界定、选举人的提名、选举各个程序与环节以及干部的日常教育和监督等方面进行有效管理，把竞争机制引入到干部选拔中，促进党管干部与时俱进，使任命制在充分尊重选举制的基础上再进行授权，保证民主选拔任用干部机制合理化和科学化。 二是促进直接选举与差额选举的对接。间接选举的范围要适当收缩，更多地采取直接选举，进一步扩大直接选举的范围与级次，尤其在基层党内民主选举中，为党员选民提供充分的民主竞技场；要逐步缩小党内等额选举的范围，扩大差额选举比例，把差额选举的优越性发挥出来，重点在于要适当地扩大差额选举的层级与范围，合理制定差额选举的数额与比例的配置，逐渐实现直接选举与差额选举的衔接与融合，以推进党内选举制度的整体性与协调性发展。 三是要适当把握选举的功效与边界性问题。正确把握选举的功效与边界性问题，关键要注意两个方面问题：一方面要确保通过民主、公正、自由与竞争的选举，使选举权人的真正意图得以实现，这样既能保证一定的民主效率，又不会使民主走样、失真，确保权利的主体性得以发挥；尤其是通过选举整合与满足各方正当利益需求，以确保选举的功效得以正面发挥；另一方面要弄清选举的适用范围，并不是所有的岗位都可以通过选举来确定。通常情况下，代表大会代表、委员会委员和政务类干部最好要经过严格的民主选举程序产生，而专业性技术性干部的选拔，可以考虑采用其他适当方式产生。 四是加强党内选举中协商与共识机制建设。党的十六届四中全会、十七大、十八大都提出营造党内不同意见进行平等讨论的环境，但这一环境需要有充分民主的氛围和健全的沟通机制才能营造出来，广大党员知情权、参与权、表达权、选举权和监督权才能得以充分发挥，党内良好的政治生态才能呈现。加强党内选举中的协商与沟通，通过党内协商对话、上下沟通，允许社会参与、发表见解；再者，通过协商对话，既反映党内关注的问题，同时也反映社会公众关注的问题，希望通过对话协商机制可以在不同利益群体之间、党与群众之间、党内上下级之间建立密切联系，做到相互沟通、知情与了解，达成共识，以推进党内民主健康有序地发展。 ①指令性授权，是指选民按照指令一词的严格意义来选择代表，没有为选举人提供充分的自由裁量权，使选举人几乎完全丧失了“选择”的机会，它与直接任命制没有根本的区别。