煤矿安全：转型期中国政府监管面临的挑战，本文主要内容关键词为：中国政府论文,转型期论文,煤矿安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—114X（2007 ）01—0188—05
改革开放以来，在向社会主义市场经济转型和实现现代化的过程中，中国政府所取得的经济业绩令世人瞩目，但在安全生产领域却还或多或少存在一些不尽如人意的地方，特别是煤矿安全事故频发（尤其是重特大事故），煤矿安全已成为转型期中国经济社会发展的一个顽疾，成为建设和谐社会过程中令人不能容忍的不和谐因素之一。中国为什么在很长的时间里煤矿安全事故一直居高不下，重特大事故频繁发生？为什么在党中央、国务院高度重视，全社会普遍关注的背景下，煤矿安全状况未能实现根本性好转？本文首先考察了建国后特别是改革开放以来中国煤矿安全状况的情形，刻画了中国煤矿安全所面临的屡治不果的严峻现实。其次，本文分析了煤矿安全监管中不同利益群体之间复杂的互动关系，以及它对煤矿安全监管质量的影响。最后，本文提出了提高中国煤矿安全监管质量，完善煤矿安全监管框架体系的政策建议。
一、中国煤矿安全状况考察
安全事故统计是对安全形势的综合评价，是对安全监管工作的客观反映，是安全监管工作决策的依据。中国目前正处于转轨过程中，各有关部门事故统计工作进展不一，统计标准差别较大，特别是目前由于企业制度改革，用工制度不规范，部门职能交叉，劳动保险制度不健全，安全监督管理不到位，造成事故统计失真①。基于中国事故统计的实情以及进行国际比较的可操作性，本文分别选取两个绝对指标（死亡人数、事故起数）、一个相对指标（千人死亡率），并通过与世界其他主要产煤国家进行比较，来分析中国建国以来的煤矿安全状况。
1.死亡人数。从死亡人数来看，建国后中国经历了五次煤矿安全事故频发的高峰，近十年每年因煤矿安全事故死亡5000～7000人，远远超过世界其他产煤国家煤矿事故死亡总数。从国有重点煤矿到地方国有煤矿、乡镇煤矿，安全事故越来越多。其中，小煤矿办矿标准低，事故多发，每年死亡人数大约4000～5000人，占全国煤矿死亡人数的70％以上（见图1）。2003年全世界产煤约50亿吨， 煤矿安全事故死亡人数约8000人；中国产煤占全世界总量的35％，而死亡人数占了全世界总量的近80％。美国近年来每年的煤矿事故死亡人数都没有超过60人，2002年后的近三年来则未超过40人。澳大利亚2003年甚至实现了煤矿开采零死亡的目标②。
图1 中国不同类型煤矿死亡人数（1953～2005）（人）
注：2001～2004年统计煤炭工业死亡人数，1949～2000年仅统计煤炭生产死亡人数，前者包括国有重点基本建设、机械制造、地质勘探、火工等所造成的死亡人数。
数据来源：（1）1949～1990年的数据来自《中国煤炭志·综合卷》，1999年，第406～407页；（2）1991 ～2000 年的数据来自《中国煤炭工业统计年鉴》（1996～2004年）；（3）2001～2005 年的数据来自国家安全生产监管管理（总）局（2001～2006年）。
2.事故起数。总体看来，全国煤矿自2001年开始进入了一个新的事故高发期，特别是2002～2003年全国各类煤矿死亡事故都在4000起以上（其中2004年3639起），事故发生起数总量较大，而在此期间美、英、德、澳等主要产煤国家已基本消灭了重大死亡事故③。其中，国有重点、国有地方和乡镇煤矿每年发生事故起数分别约占全国煤矿事故总起数的10％、15～20％和60～75％。从事故严重程度来看，自20世纪90年代以来，中国煤矿一次死亡3人以上的重大事故、10 人以上的特大事故以及30人以上的特别重大事故频繁发生。统计表明，全国工矿企业一次死亡10人以上特大事故的80％发生在煤矿，特别是乡镇煤矿重大事故和特大事故的发生起数和死亡人数均占全国总数的70％以上，成为全国煤矿安全的重灾区。
3.千人死亡率。千／万人死亡率、百万工时死亡率是国际上通用的核算方式，表示报告期内平均每千名职工因工发生事故造成的死亡率④。统计分析表明，改革开放以来，中国国有统配煤矿千人死亡率长期在0.5以上， 而国有地方和乡镇煤矿的千人死亡率则高出这一水平。从世界主要产煤国家20世纪以来煤矿安全状况的发展变化来看，煤矿事故的千人死亡率均呈不断下降的趋势，目前一般都控制在0.5以下。例如，波兰2001～2003年每年硬煤煤矿的千人死亡率在0.2左右，所有矿山的千人死亡率则低于0.2⑤。美国煤炭工业发展史虽经历过千人死亡率非常严重的年代，但目前每年的煤矿千人死亡率为0.3左右，已经低于金属、制造、建筑、 农业等20个行业，成为比较安全的一个行业。
二、煤矿安全监管中的利益关系分析
改革开放以来，经过一系列的变动，中国最终确定了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全监管格局⑥。这个基本格局主要涉及中央政府、地方政府、矿主、矿工等主体，以及媒体、非政府组织等群体。这些相互独立的不同利益群体，具有不同的目标函数、行动边界和策略选择，相互之间呈现出复杂的互动关系。由于国家、资本方和劳工三者之间的关系失衡，各个利益群体无法在国家主导下通过协商和相互妥协从而实现利益平衡，结果导致煤矿安全事故频发的局面。
1.地方的治理选择。在目前的煤矿安全监管制度中，县乡两级政府是主要的监管者。改革开放以来以“权力下放”为号召的行政分权，直接导致了“发展型地方主义”在中国的兴起⑦。对地方一级政府官员来说，要通过增加财政收入、保证低失业率和保持地方稳定来巩固自己的位置，因此它们的头号目标是经济发展⑧。而中国不少地区经济的高增长是依靠消耗大量能源和原材料来支撑的，特别是改革开放以来中国的地方小煤矿蓬勃发展，成为很多地方经济发展的重要推动力。在不少地方，采矿业是支柱产业，很多乡镇乃至市县政府70％以上的收入来自小煤矿及其相关产业。由于劳动力价格和死亡工人补偿价格低廉，劳动密集型的众多乡镇煤矿迅猛发展，成为很多贫困农村的主要收入来源，这种情形导致煤矿超能力生产、超强度开采，其直接后果就是矿山贫化率加快，资源利用率低，安全漏洞频频出现。
2.中央的监督能力。在中国煤矿安全监管过程中，上级部门对地方虚假治理的鉴别力度是影响地方行为选择的首要因素。随着分权改革的实行和地方政府权力的扩张，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”⑨。多年来，中国对煤矿安全监察一直采取垂直管理的模式，人、财、物三权归中央，各级共有煤矿监察人员3000多人。目前，中国很多地市缺乏完整的安全监管机构，国家安全生产监管只能到省一级，使得这一部门实际上只起到“灭火队”的作用，即重事后处理轻事故预防。在绩效考核体系上，中国政府长期以来建立的基于政府自身高度层级节制的组织结构和组织体系，各级政府之间自上而下的命令指挥体系与沟通方式，以及自下而上的请示服从体系与沟通方式，使得指标化的考核与信息的不对称分布、政府人员具有官僚主义作风的倾向，导致中央对地方很难进行实时实效地监督，且现实中地方虚假治理伪装被识别的几率很小。上述因素严重制约了政府对社会问题的回应能力，导致中央的惩罚威慑作用受到限制⑩。
3.矿工的维权情况。西方国家煤矿安全监管实践表明，煤矿工人的组织化程度与煤矿安全生产的水平密切相关(11)。随着中国走向市场经济，职工与企业的关系也在发生着变化，他们对集体谈判的需求逐渐增加，企业也必须更多地考虑职工的利益。然而，中国工会在为工人提供较多福利和再就业方面帮助的同时，对劳工的组织与保护却相对较弱。煤炭工业是全国使用劳动力最多的行业之一，矿下工作风险高、劳动强度大、待遇低等特点，致使矿工流动性很强。同时，由于缺乏有效的组织建设和制度平台，中国煤炭工业职工在与煤矿业主进行谈判的过程中，其基本权益可能得不到有效保障；工人流动性强、缺乏经验和安全生产知识导致的煤矿事故频繁，更加剧了工人的流动性，使安全生产培训更为困难(12)。煤矿事故频发的背后，是中国广大农村地区劳动力严重过剩的事实，而随着大量农村劳力成为煤矿轮换工，以及劳动大军和廉价劳动力的源源不断，矿工的组织与保护状况将变得更为复杂(13)。
4.社会的参与程度。市场增进论认为，政府政策职能在于促进或补充民间部门的协调功能，政府政策的目标定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力(14)。随着公民社会意识的逐渐深入，善治的实现将要求中央政府的分权以及向社会的回归(15)。近些年社会力量和新闻舆论在参与中国煤矿安全监管，特别是揭露和监督地方瞒报等虚假治理行为方面所发挥的积极作用，显示了社会参与对遏制地方虚假治理行为，推动治理结构完善的重要意义。特别是随着安全问题日益成为国内外关注的热点问题之一，媒体舆论宣传的作用显得更为突出。然而，在当前转型期的体制背景下，中国煤矿安全监管中社会组织的参与仍非常有限，尤其是在庞杂的小煤矿规范化领域，尚未形成真正的非政府组织。因此，在不完善的公共治理机构中，由于各级政府拥有着绝对主导权，民间和社会力量的参与又极其有限，一定程度上降低了地方因忽视煤矿安全造成损失而付出的成本。
5.矿主的同化能力。在当前的制度背景下，部分负有监管责任的官员存在被监管者收买成为“管制者俘虏”的可能，甚至于在煤矿安全事故发生后与矿主“合作”隐瞒煤矿安全事故伤亡状况。在一些重要的产煤区，煤炭成为当地经济发展的命脉，采矿业成为当地的支柱产业，矿上的税收在地方财政税收中占据相当大的比重。由此形成了作为煤矿安全监管者的地方官员与煤矿经营者的地方企业家之间的密切关系，同时也存在有的地方官员与矿主之间相互勾结，形成所谓的“权力经济”。这种非正常的官商社会关系网络，在承担社会资源分配上，让社会付出的成本是社会资源的巨大耗费和政府机能的侵蚀和涣散。面对矿难，地方官员与矿主就可能相互勾结，相互庇护，运用权力、财力、武力等多种力量和手段，实行“攻守同盟”，隐瞒事故真相(16)。
三、结语
中国始于20世纪70年代末期的改革，是一个巨大而深刻的制度变迁和社会转型过程。这场深刻的社会变革引发了中国治理模式的变革，从国家社会主义（state socialism）转轨而来的中国政府，由此开始向监管型政府（regulatory state）转变(17)。煤矿安全是考察中国政府监管制度改革和调整状况的一个绝佳的案例。
通过分析中国煤矿安全监管的发展轨迹，可以清晰地看到不同利益群体之间复杂的互动过程，并为进一步完善中国政府煤矿安全监管体系提供诸多启示。第一，建立第三方的煤矿安全监管体系。未来的煤矿安全监管框架必须从无所不包的干预走向选择性的监管，从以前的自我监管，转向独立的第三方监管。第二，推进政府管理体制变革。进一步切实转变经济增长方式，改革政绩评价体系，转变政府职能，落实科学发展观，使安全监管工作稳定地朝国家所制定的目标前进。第三，拓宽矿工参与的制度空间。通过改善劳资关系、发展弱势群体的维权组织、大幅提高对死伤矿工的赔偿标准、加大煤矿安全教育培训的力度等措施，为矿工创造参与煤矿安全监管的制度空间。第四，完善公共治理结构。设立第三方的独立调查制度，公正甄别事件诱因；保持适当的新闻自由度，扩大社会参与监管的渠道，建立有效的煤矿安全事故信息机制；加大产学研合作力度，推动煤矿安全监管研究与实践；加强国际合作与交流，大力借鉴国际先进的煤矿安全监管经验。
注释：
① 吕海燕：《生产安全事故统计分析及预测理论方法研究》，北京林业大学博士论文，2004年。
② 本文有关各国煤矿安全状况的资料，其来源为：（1）中国的数据来自《中国煤炭工业年鉴》（1982～2004年）；国家安全生产监督管理总局（2001～2006年）、《煤炭事故统计分析》，http://www.chinasafety.gov.cn/meikuangjiancha/node_4193.htm；《2005年全国煤矿安全生产状况综合分析》，http://www.chinasafety.gov.cn/zhuantipindao/2006-02/15/content_154082.htm；吕海燕（2004年）；（2）美国的数据来自美国劳动部http://www.msha.gov/stats/charts/chartshome.htm；其他国家的数据来自《世界煤炭工业发展报告》（1998年）、《中国煤炭工业年鉴》（1982～2004年）。
③ 由于中国近几年才有关于煤矿事故起数的统计数据，因此很难对事故发生频率进行长时段的跟踪分析。
④ 中国在20世纪80年代曾用千人死亡率评价安全生产状况，并用千人死亡率考核各省市和行业的安全生产情况。1992年开始统计乡镇企业和个体私营企业伤亡事故后，由于乡镇企业和个体私营企业职工人数无法统计而流产。尤其是1993年增加乡镇企业事故统计后，由于乡镇煤矿很多，同煤矿有关的事故数量大幅度上升。
⑤ 孙庆刚：《波兰矿山救护组织》，《现代职业安全》，2004年第8期。
⑥ 李纬娜：《中国煤炭安全监管体制格局》，《财经》，2004年12月28日。
⑦ 郑永年、吴国光：《论中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》，《当代中国研究》，1994年第6期。
⑧ ［美］吉尔伯特·罗兹曼（Rozman,G.）主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，沈宗美校，江苏人民出版社，1988年。
⑨ Ma,Jun.Modeling Central-Local Fiscal Relations in China,China Economic Review,1995,Vol.6,No.1,p105～136.
⑩ 制度与结构变迁研究课题组：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》， 《中国社会科学（季刊）》，1997年第21期，第45～68页。
(11) Thaler,Richard,and Sherwin Rosen.The Value of Saving a Life:Evidence from the Labor Market,in Nestor E.Terleckyj (ed.),Household Production and Consumption.New York:NBER Studies in Income and Wealth,1976,p265～298.Boal,William M.and John Pencavel,The Effects of Labor Unions on Employment,Wages and Days of Operation:Coal Mining in West Virginia,The Quarterly Journal of Economics,Vol.109,No.1,1994,p267～198.
(12) 濮洪九等主编：《中国电力与煤炭》，煤炭工业出版社，2004年。
(13) Wright,Tim.The Political Economy of Coal Mine Disasters in China:“Your Rice Bowl or Your Life”,The China Quarterly,No.179,2004,p629～646.
(14) ［日］青木昌彦、奥野正宽、凯文·穆尔多克：《东亚经济发展中政府作用的新诠释：市场增进论》，《经济社会体制比较》，1996年第5～6期。
(15) 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年。
(16) 钟开斌：《事故瞒报的运作逻辑——河北邯郸“6·3特大矿难”个案研究》，《公共管理学报》，2005年第1期，第62～66页。
(17) 王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》，2004年第13辑，第79～110。