关键词：地方政府 PPP项目 建设期 问题及对策
1.PPP项目当前态势
为刺激地方经济快速增长，树立政绩和形象工程，地方政府一直存在较强投资冲动。近年来，借助PPP浪潮，一些地方政府上马大量PPP项目。由于地方政府融资能力普遍不足，一些地方政府存在向银行贷款设立各类投资基金、违规举债担保、承担兜底责任、政府回购、明股实债、固定回报等变相融资和异化PPP现象，建设过程中也存在只注重速度不注重效益和经济发展质量的问题。因此2017年后国家密集出台一系列政策对PPP项目进行调控。如2017年4月26日六部门发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》；2017年11月10日财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）；2017年11月17日国资委下发的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）；2019年7月1日起施行的《政府投资条例》（国务院令第712号）等。
2.PPP项目建设期、运营期缺少政策性指引文件
国务院及相关部委虽出台了一系列政策性文件，但主要对PPP项目识别期、准备期和采购期的操作行为进行指引和规范，对项目建设期、运营期的细则性规范较少。对在PPP项目实操过程中与PPP相关方接触最多的地方政府来说，目前的政策性指引和规范文件尚不足以或无法及时应对PPP项目建设期、运营期出现的问题。
3.PPP项目建设期存在的问题及对策
目前，在PPP项目全面整顿、融资收紧的大环境下，地方政府除自查自纠外，还应对已建好或正运营的PPP项目总结经验和教训，以指导在建、新建或待建项目，规范PPP项目建设行为，提高PPP项目投资效益。
自PPP项目推广以来，项目在各阶段均出现过一些问题。本文将从地方政府视角，分析PPP项目建设期的相关问题并提出建议或对策。
3.1未提交建设期履约保函或分期保函到期后未延展
建设期履约保函分为两种：一种是一次性提交建设期内均有效的履约保函；另一种是分期提交履约保函，到期后再延展。
3.1.1 PPP项目合同约定一次性提交建设期内均有效的履约保函
项目实施机构应检查、核实项目公司是否已按照合同约定要求及时足额提交了合规的建设期履约保函，若项目公司未按期提交履约保函，则PPP项目实施机构可催促其在规定时间内提交,到期后仍未提交的，则应终止项目合同。
3.1.2 PPP项目合同约定可提交分期履约保函的
分期提交不能保证项目公司在保函到期后及时提交替换保函或进行保函展期，一定程度上会加大项目的履约风险。因此项目实施机构应在保函到期前一至两周，提前向保函申请人发出书面催告。当分期履约保函到期后项目公司仍未提交替换保函或效期展延时，建议：（1）在项目公司明确因自身资金状况出现问题，短期内不能及时提交替换保函或进行展期时，项目实施机构可考虑其是否有继续履约意愿。如果项目公司仅是需要一定时间周转，尚有合作意愿，项目实施机构可在保函到期前向金融机构提交索赔函，并在索赔函中明确“延期提取索赔款，在延期期间，如项目公司向我方提交了履约保函延期或新开立保函，我方将书面通知贵行撤回本索赔函”。这样即可确保保函不会因为到期而失效，又为项目公司争取了时间。保函项下的金额充当了“保证金”的性质，暂时寄存在银行里，只要项目公司在延期期间，完成了保函的递交或展期，便可继续履行合同。（2）在保函申请人明确不再提交替换保函或进行展期时，项目实施机构应终止合同，并有权提取保函项下的全部金额。
3.2项目资本金不到位或不合规
部分社会资方由于财力、实力较弱，往往较难落实资本金，这样的社会资本方会加大项目履约风险。
建议：（1）地方政府在采购社会资本方时，应择优选择有实力的社会资本方。（2）在PPP项目合同中，应将项目资本金是否按约定足额投入作为项目公司是否履约的重要内容。通过审查项目公司财务报表中“银行存款”、“实收资本”、“资本公积”、“应付款”等科目变化情况，结合《出资协议》与《公司章程》等，确认项目资本金是否按合同约定投入。（3）项目实施机构要按照国家资本金制度及合同对资本金的约定，检查项目资本金到位率和资本金的合规性。
3.3项目公司未按照合同约定完成融资
项目实施机构应加强对项目公司的融资监管工作，核查项目公司融资到位情况。一旦发现项目公司未按照合同约定完成融资，项目实施机构应采取相应措施止损，如发出警告、终止合同、动用履约保函等。当遇到系统性金融风险或不可抗力时，政府、社会资本方或项目公司可根据项目合同约定协商修订相关融资条款。建议：（1）地方政府在选择社会资本方时，应公开、择优选择有类似项目经验和专业能力、信誉、财务状况良好、有融资实力的社会资本方作为项目合作人。（2）地方政府在辖区统筹规划、整体布局时，可将PPP项目与城镇化、工业化的布局要求相结合，通过综合、整体开发模式平衡不同项目的成本和收益。并鼓励社会资本方和金融机构结合政府补贴、项目周边土地开发、生态补偿收益和其他经营性资产收益等渠道构建项目还款来源，创新项目融资方式。
3.4“重建设、轻运营”的倾向严重
由于PPP项目2014年以后才大势兴起，因此无论地方政府还是社会投资人对PPP项目长达20-30年的运营环节都缺乏深思熟虑，也无相关经验。有些地方政府为了政绩工程只是将PPP项目当成继土地财政和平台融资之后的又一融资渠道；而对于参与PPP项目的多数社会资本方，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，其投资重心仍在建设，社会资本的诉求主要还是施工利润，因此政企双方“一拍即合”，导致PPP项目中“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。在今后的PPP项目建设中，无论是BOT、BOO、TOT还是BOOT模式，其中的“O”（运营环节）必然将逐渐成为政企双方关注的合作焦点。
建议项目实施机构在项目识别、准备、采购阶段和建设阶段要对项目运营环节给予更多设计，在采购社会资本时也应将运营环节的政策贯彻清楚。
3.5工程监理、质量检测和项目审计工作受项目公司制约
在PPP项目建设中，工程监理、质量检测和项目审计单位可由地方政府委托，也可由项目公司委托，具体视前期工作如何开展或社会资本方采购之前PPP项目进展到何种地步。不管由谁委托，监理、检测和审计费用均来自项目。如果工程监理、质量检测和审计单位向项目公司申请支付费用的话，那么工程监理、质量检测和项目审计工作将较大程度上受到项目公司制约且不能真正独立开展工作，因为项目公司可以通过支付费用环节“卡脖子”。
建议地方政府在PPP合同中约定工程监理、质量检测和项目审计单位均由项目实施机构公开招标选择，费用包含在PPP项目投资内，工程监理、质量检测和项目审计单位直接向项目实施机构负责，向项目实施机构申请支付费用。在项目实施机构地监督下，项目公司将相应费用拨付给工程监理、质量检测和项目审计单位。只有保持经济上的独立，工程监理、质量检测和项目审计工作才能独立开展，才能真正发挥第三方监督作用。
3.6投资超概问题
投资超概会引起连锁反应：引起绩效考核指标体系、政府付费额度、定价调价机制及运营成本测算等相应变化；也会对地方政府财政承受能力、项目物有所值评价等产生影响。由于超概后果相对严重，超概后的处理流程也比较复杂，所以地方政府应认真对待，要提前防患。
3.4.1超概原因
（1）PPP项目前期识别、准备阶段工作仓促；（2）一些项目前期难以准确界定项目功能、建设范围、内容和标准；（3）PPP项目入库时，由于缺少详细的初步设计资料，项目投资估算往往根据经验数据进行预估或测算；（4）为了财政承受能力论证和物有所值评价需要，人为调减投资估算；（5）采购社会资本方时，项目实施机构为控制项目投资，要求社会资本方在批复概算基础上下浮一定比例；（6）建设过程中，由于项目实施机构需求发生变化，如扩大项目范围或规模、增加项目内容、提高质量标准、增加设备所致；（7）设计周期较短，勘察设计深度不够致使初步设计存在错漏或地质条件与实际不符等；（8）建设过程中由于物价上涨、不可抗力等原因致使建设总投资增加。
3.4.2预防超概对策
（1）对PPP项目进行详细调研
项目建议书阶段应全面搜集与PPP项目相关、有效、可靠的基础数据和资料，如国家宏观政策、地区经济和社会发展规划、行业规范、财税政策、客户需求、建设条件、近年类似项目造价指标及项目对社会和环境的影响等，不能仅凭现有类似项目资料主观推断。此外项目实施机构还应组织专业人员和外聘专家深入现场开展调研工作，深入了解当地现实基础、发展现状、优势条件、存在问题、限制瓶颈等，尽量将调研工作做细致、做充分。
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（2）加强PPP项目可行性研究报告评审
项目实施机构要加强PPP项目可行性研究报告评审工作，聘请专家采用多目标加权综合评审的方法对可行性研究报告进行评审。主要从三个方面进行评审: ①投资机会把握的准确性；②多项目比选论证的全面性和准确性；③项目投资方案的可行性和经济性。
（3）加强勘察、设计单位监管工作
项目勘察、设计工作深度和质量对工程质量和项目投资起决定性作用。勘察、项目实施机构要组织协调勘察与设计单位之间、设计单位与外部单位之间的工作关系，为设计单位创造良好工作条件，此外还应加强对勘察、设计单位的监管工作，确保勘察、设计单位优质、高效完成勘察、设计任务。
由于项目实施机构人数和专业知识限制，项目实施机构对勘察、设计单位的监管工作会力不从心，对其约束力有限，不能很好地指导、监督其工作。因此建议：①采用公开招标方式择优选择资信优、素质高、能力强、投入力量足的勘察设计单位；②引进地勘监理单位。特别针对地质勘察具有隐蔽性、复杂性和风险性的项目，确保地勘工作规范，成果文件真实、准确、有效；③在项目前期引进资信良好、经验丰富的设计咨询单位。对项目设计及设计变更工作进行全过程动态咨询。在勘察设计招标阶段，协助项目实施机构在招标文件中对项目功能、设计标准等方面设置相关条款，制定设计质量和风险控制点；在勘察设计过程中重点加强结构安全、耐久、环保、土地节约方面的审查力度，运用价值工程进行限额设计、优化设计、多方案比选及结构类型、材料参数等方面的审查工作，并提出合理建议。为提高第三方设计咨询单位工作积极性和创造性，要将设计咨询成效与奖罚挂钩，并根据咨询成效对原勘察设计单位进行相应处罚；④对勘察设计单位建立绩效考核和追责问责机制。将项目实施过程中产生的设计错漏项数、变更设计频次、增减投资额与勘察设计单位的考评结果关联，根据考评结果对其付费额、信用评级等进行相应调整，以改变勘察设计单位只顾前期勘察设计不管后期变更与否、缺少绩效考核和追责问责机制的弊端。
（4）控制投资估算和设计概算误差
项目实施机构要加大对投资估算和设计概算编制工作的监管力度，引进第三方咨询中介对投资估算和设计概算成果文件进行审查，并制定相应奖罚措施。
（5）加强设计变更监管工作
在项目实施过程中，对于各方提出的设计变更，项目实施机构要充分利用原勘察设计单位和第三方设计咨询单位进行严格论证，确保设计变更的必要性、技术可行性和经济合理性，杜绝出于单方面利益而提出的设计变更。
（6）强化投资概算约束力
对项目公司、工程总承包单位，项目实施机构要强调投资概算的严肃性和约束力。在项目实施过程中，要阶段性地进行概算执行情况分析，及时掌握概算执行情况和总投资控制水平。对于超概的项目，项目实施机构要分析超概原因并对责任单位和人员追究责任。
3.7对“施工图优化设计”和变更设计监管松懈
在不降低建造标准、不带来质量隐患、并能减少投资的前提下，项目公司或工程总承包单位对施工图进行优化设计的行为肯定值得大力提倡和鼓励，正因如此，项目实施机构一般对于项目公司或工程总承包单位提出的“施工图优化设计”都一路“绿路”，在监管方面也较松懈。但对于“施工图优化设计”是否能真正达到提高质量或降低造价或加快进度的目的，项目实施机构缺少论证，导致被项目公司或工程总承包单位误导的情况常有发生。
3.7.1大部分“施工图优化设计”和设计变更均可绕开项目实施机构的监管
如某高速公路PPP项目合同约定：“设计变更增加或减少金额在200万元以上的才需报省交通厅同意或由设计文件批准机关批准；200万元以下、10万元以上的变更设计需征得设计单位及监理工程师同意后，由项目建设单位或由设计文件审批单位批准，并报省交通厅核备” 。10-200万元的“施工图优化设计”和设计变更征得施工图设计单位及监理工程师同意后，由项目建设单位即项目公司批准后便可实施。由于工程总承包人负责施工图设计，工程总承包人与项目公司又往往为同一单位或联合体，所以这些“施工图优化设计”和设计变更审批过程基本无障碍。并且在实操中可将200万元以上的设计变更分解成几份200万元以下的设计变更，因此绝大部分“施工图优化设计”和设计变更均不会报省交通厅或设计文件批准机关审批，从而绕开了地方政府或其实施机构的监管。
3.7.2部分“施工图优化设计”存在质量、安全隐患或降低建造标准
在项目建设过程中，项目公司或工程总承包单位出于降低建造费用、施工方便和加快施工进度等方面考虑，会提出所谓“施工图优化设计”，如在公路项目中增加弃土场以减少弃运费用；将中小桥改成高填方路基以充分利用弃方、减少弃运费用和加快施工进度；边坡防护时将拱形格植草护坡改成植草护坡，将框格梁护坡改为拱形格护坡以施工方便和降低建造费用；减少交安设施等。这些“优化”确实能减少投资、加快施工进度，但换个角度深层次考虑这些“优化”还可能带来什么呢？增加弃土场使得征地面积增加（PPP项目中征地拆迁费用一般由地方政府总价包干使用，征地面积增加会增加地方政府征地费用但不影响项目公司建造成本），可能带来水保和环保问题，当新增弃土场在桥梁附近时，还可能给桥墩增加侧压力，带来结构安全隐患；桥改路会可能带来路基沉降或影响生态环境；改变边坡防护可能会引起边坡滑塌；减少交安设施可能带来行车安全隐患。这些潜在隐患可能会延误工期、增加维修成本、导致质量和安全事故等。此外降低边坡防护等级和减少交安设施有降低建造标准之嫌。上述种种，项目公司或工程总承包单位考虑相对较少且缺乏相应专业知识来验证，所以项目实施机构要组织原勘察设计单位和第三方设计咨询单位论证这类“施工图优化设计”的技术可行性和经济合理性，以防被项目公司或工程总承包单位诱导。
3.7.3优化减少的投资又会通过其他途径增补上去，最终总投资并未减少
由于PPP项目建设总投资会直接影响政府付费额度、使用者收费定价、回报机制调整等方面，所以对于通过“施工图优化设计”而节省的投资，项目公司不会让其真正沉淀下来，而是通过各种途径如隐蔽工程、带虚量的变更设计等将项目投资增补上去。如此一来，项目公司和工程总承包单位是实实在在地节省了施工成本，但政府付费或使用者付费或可行性缺口并没有减少，节省的投资变相落入社会投资人或项目公司的“口袋”，成为社会投资人或项目公司在项目建设期 “创造”的利润。
对于所谓的“施工图优化设计”，项目实施机构可采取如下对策：
（1）限制社会投资人在PPP项目准备阶段介入
有的PPP项目，社会投资人在PPP项目准备阶段就可早早介入，社会投资人通过各种公关手段，从项目建议书、可行性研究报告编制单位、设计单位和相关人员身上着手，通过对项目过度或超标准设计，从而推高项目投资估算和设计概算，然后再在施工阶段大力进行“施工图优化设计”，进而大幅降低建设投资，之后项目公司再通过各种途径如隐蔽工程或带虚量的变更设计将投资撑大到概算甚至突破概算金额。因为社会投资人最终会在政府授予的特许经营期内通过政府付费或使用者付费或可行性缺口这三种回报机制将投资和利润收回，所以PPP项目建设总投资的最终承担主体还是政府和公众。通过这种方式，社会投资人或项目公司在项目建设期便可“创造”大量利润。
（2）项目建议书、可研报告编制单位和初步设计单位均应由项目实施机构招标选取，并向项目实施机构负责。
在项目识别、准备阶段，项目实施机构要加强对项目建议书、可研报告编制单位和初步设计单位的监管，除了让其保质保量完成项目建议书、可研报告、既定设计任务目标和较准确的投资估算和概算外，还要监督其不受项目公司等外来力量影响，从而使这些单位能真正独立开展工作，确保项目建议书、可研报告和初步设计的真实性、准确性。为此，建议这些单位均应由项目实施机构招标选取，并向项目实施机构负责。
（3）对于项目公司或工程总承包单位提出的“施工图优化设计”和设计变更，项目实施机构要组织原勘察设计单位和第三方设计咨询单位进行论证
对于项目公司或工程总承包单位提出的所谓降低项目造价、节省项目用地、加快施工进度等方面的“施工图优化设计”和变更设计，项目实施机构应审慎对待并组织原勘察设计单位和第三方设计咨询单位进行论证，以防被项目公司或工程总承包单位误导。
结语
在国家对PPP项目调控的大背景下，各级政府均在自查自纠和总结PPP项目建设经验和教训。本文通过对PPP项目建设期中常出现的几个问题进行剖析，为地方政府和项目实施机构提出相应建议或对策，旨在帮助地方政府减少或规避这些问题带来的不利影响，规范PPP项目建设行为、提高PPP项目投资效益。
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论文作者:方伟
论文发表刊物:《城镇建设》2020年第3期
论文发表时间:2020/4/14
标签：项目论文; 单位论文; 项目实施论文; 机构论文; 地方政府论文; 公司论文; 施工图论文; 《城镇建设》2020年第3期论文;