论民事诉讼中具体行政行为的合法性审查，本文主要内容关键词为：民事诉讼论文,合法性论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民法院审理民事案件时，可否审查所涉及的具体行政行为的合法性？这是当前民事审判工作中一个事关严肃执法与公正裁判而亟需解决的疑难问题。对此，立法上尚无明确规定，理论界意见不一，实践中做法各异。本文不揣浅陋，略陈己见，以期抛砖引玉。
问题由来
房屋、土地、相邻关系、婚姻等类纠纷引起的民事案件审理过程中，当事人往往举出一些行政机关制发的证照、决定等文书来支持自己的主张。这里有两种情况，一种情况是作为抗辩理由提出。例如，有一起相邻权纠纷案件，原告起诉被告建房侵犯其通风权、采光权，被告则辩称其建房经当地土管、城建部门批准，手续齐全，不属侵权行为。再如，有一起排除妨碍案件，原告要求被告不得妨碍其挖田取土，被告声称其阻止原告非法挖田取土并无不当，原告则出示乡政府批准其挖田取土用于砖厂生产的文件，认为原告属无理阻挠。另外一种情况不是作为抗辩理由，而是仅作为一般证据提出。例如，有一起婚姻纠纷案件，原告起诉要求“与被告离婚”，同时按照人民法院的举证规定，提供了民政部门登记发放的结婚证。
在这些民事案件中，行政机关制发证照、决定等具体行政行为的合法与否，直接影响到案件定性和裁判结果的正确与否。仍举上述三例予以说明：第一例中，被告建房如系违法批准，且实际妨碍原告通风、采光，则应负侵权责任；第二例中，原告挖田取土如系违法批准，则应驳回其诉讼请求；第三例中，当事人结婚证如系违法登记，则双方婚姻关系无效，此案应作解除非法同居关系处理，而不应作离婚处理。
可见，在民事诉讼中，人民法院出于公正裁判目的，确实需要审查相关具体行政行为的合法性。但是，传统诉讼法学理论认为，只有在行政诉讼中，人民法院才可以对具体行政行为的合法性进行审查。这样，就产生了人民法院在民事诉讼中可否审查具体行政行为合法性的问题。
意见分歧
这个难以回答的问题长期困扰着民事审判人员，使他们经常面临作肯定性回答而难寻依据、作否定性回答又易办错案的尴尬境地。一些同志对此进行了理论探讨和实践探索，先后提出了多种意见，概括起来，主要有以下四种：
第一意见，民事诉讼中不可审查具体行政行为的合法性。其理由是，具体行政行为具有确定力、拘束力及执行力三种效力，非经行政诉讼程序，人民法院不可审查其合法性，否则，即构成审判权（主要指民事审判权）对行政权的不当干预。第二种意见，民事诉讼中无论是可以审查还是不可以审查具体行政行为合法性的观点，均无充分依据。审理涉及具体行政行为的民事案件时，应先裁定中止民事诉讼，建议当事人通过行政诉讼、行政复议、行政申诉等程序要求审查，或建议行政机关自行复查，来解决具体行政行为的合法性问题。其理由是，这样可以较好地理顺民事审判权、行政审判权与行政权三者之间的复杂关系。第三种意见，回避民事诉讼中具体行政行为的合法性审查问题，径行运用民事法律规范裁判案件。其理由是，既可避免民事审判权不当干预行政权的嫌疑与负面效应，又可防止错案的发生。第四种意见，民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性。其理由是，具体行政行为在民事诉讼中处于证据地位，人民法院对于诉讼证据就应当审查其合法性。
这四种意见既有各自的合理性，又有各自的缺陷：第一种意见如付诸实践，当具体行政行为不合法时，即产生裁判错误；第二种意见必然降低审判效率，增加当事人讼累；第三种意见实际上并没有解决矛盾，也不足取；第四种意见合理程度较高，但其所表述的理由过于牵强，说服力不强。这四种意见各有优缺，长期未能统一，在一定程度上制约了民事审判工作的深入发展。
审查理由
经过通盘考虑，权衡利弊，本文作者赞成上述第四种意见，但不同意其理由表述。因为具体行政行为在民事诉讼中主要属于证据内容的范畴，而民事诉讼法规定人民法院按照法定程序“全面地、客观地审查核实证据”，按照现行证据学观点理解，主要是审查证据内容上的客观性、关联性和证据来源上、形式上的合法性，基本不审查证据内容上的合法性。所以，关于诉讼证据的法律规定和一般理论，并不足以说明人民法院在民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性。
本文主要观点是，人民法院在民事诉讼中不仅可以审查，而且应当审查具体行政行为的合法性。主要理由有以下六点：
一、符合严肃执法的要求。民事审判实践中，经常发现民事案件涉及到的一些具体行政行为因为其主体、程序、内容三者之一不合法而导致行为整体不合法。对于这类具体行政行为，如果不审查其合法性，而直接据其处理案件，人民法院就会陷入以法律保护基于违法具体行政行为成立的违法民事权利的误区。因此，审查其合法性是人民法院切实坚持严肃执法、努力保证公正裁判的必然要求，也是社会主义法制建设的必然要求。
二、符合司法解释的规定。现行法律虽无明文规定，但若干司法解释已经明确指出，民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性，并否定违法具体行政行为的有效性。举例说明：例一，最高人民法院1988年1 月《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》中第49条规定，个人合伙或者个体工商户经工商部门错误地登记为集体所有制企业的，仍应按个人合伙或者个体工商户对待。此条规定说明，人民法院审理涉及个人合伙、个体工商户的民事案件时，可以审查工商部门登记行为的合法性，并否定违法登记的有效性。例二，最高人民法院1990 年3月给吉林省高级人民法院《关于以一方名义申请，双方投工投料，建成后共同住用的房产可认定为共有的复函》中指出，虽然讼争房屋的批件和房照是一方的，但基于双方投工投料的共建事实，房屋应为双方共有。例三，最高人民法院1991年3 月给福建省高级人民法院《关于非产权人擅自出卖他人房屋，其买卖协议应属无效的复函》中附带指出，当事人在讼争宅基地上建筑且由政府部门违法批准的房屋，以不予保护为宜。例二、例三两个复函说明，人民法院审理房屋确权及房屋买卖纠纷案件时，可以审查行政机关批准建房、颁发证照行为的合法性，并否定违法批准、违法发证的有效性。例四，最高人民法院1991年8 月给海南省高级人民法院《关于购房人之一在购房时不完全具备条件，但购房后长期共同居住管理使用，纠纷时已具备完全购房条件的应认定产权共有的复函》中指出，讼争房屋的产权证登记在一方名下，但属双方合资购买，产权应当共有。此复函说明，人民法院审理房屋所有权纠纷案件时，可以审查房管部门产权登记行为的合法性，并否定违法登记的有效性。例五，最高人民法院1987年1 月给安徽省高级人民法院《关于三代以内旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》中指出，当事人隐瞒近亲关系骗取结婚登记，其婚姻关系依法不应保护。此批复说明，人民法院审理婚姻纠纷案件时，可以审查民政部门办理结婚登记、颁发结婚证行为的合法性，并否定违法登记发证的有效性。
三、符合司法便民的原则。司法便民原则是我国司法制度的基本原则之一，内容包括司法活动便民和司法程序便民等方面。它贯彻到审判工作中，即是要求人民法院的审判活动和审判程序尽量方便人民群众进行诉讼。民事诉讼中审查具体行政行为的合法性，就是司法便民原则在民事审判工作中的一种要求和体现，它明显具有便利群众诉讼、减轻当事人讼累的功效。
四、符合能动执法的需要。在新情况、新问题不断涌现，而立法相对滞后的新形势下，为了切实履行自身职能，有效保障和促进两个文明建设的协调发展，人民法院的审判工作迫切需要确立一定的超前意识，积极地、能动地、富有创造性地执行法律，力求以执法上的完善性来弥补立法上的缺陷性。《最高人民法院公报》1994年第1 期登载的最高人民法院党组副书记、常务副院长高昌礼同志《充分发挥审判职能作用，为加快建立社会主义市场经济体制服务》一文中指出：“在没有法律和政策具体依据的情况下，应根据法律的基本原则和政策精神，从‘三个有利于’出发，积极受理和妥善处理新类型案件，为市场经济体制的建立提供高效、优质的服务。”这是国家最高审判机关对新形势下审判工作开展能动执法的充分肯定和明确要求。民事诉讼中审查具体行政行为的合法性，即属于人民法院在当前民事立法与行政立法不够规范、不够协调的情况下，为了实现民事诉讼法的任务，不因内部民事审判权与行政审判权的划分而影响实现诉讼公正的价值目标，根据有关立法宗旨、司法原则和司法解释精神进行能动执法的一项必要措施。
五、符合司法效益的追求。审判工作讲求司法效益，要努力实现法律、政治、经济、社会等多方面效果的统一。民事诉讼中审查具体行政行为的合法性，可以预防不予审查容易出现的问题，减少人民法院和当事人以及相关行政机关在时间、人力、财力、物力等方面的耗费，降低诉讼的社会成本，从而提高审判工作的司法效益。
六、符合证据理论的趋向。民事诉讼证据有三个基本特征，合法性就是其中之一。传统理论认为此合法性是指作为证据的事实材料必须符合实体法的要求并依法定程序而取得，简言之，仅是指证据形式上和来源上的合法性。这种观点在新形势下已显得不合时宜，因为它无法用来指导解决证据审查实践中出现的问题。随着民事诉讼法学理论和证据学理论的不断深化，证据的合法性内涵必然扩展，必将包括证据内容上的合法性。甚至可以说，只有证据内容上的合法性，才是证据整体合法性的实质要件。民事诉讼中审查具体行政行为的合法性，理论上属于审查诉讼证据的内容上的合法性，可以审查的观点是符合证据学理论发展趋势的。
审查原则
民事诉讼中对具体行政行为合法性的审查，应当区别于行政诉讼中对具体行政行为合法性的审查，具体操作时要注重把握几个原则：
一、适度审查原则。有两个方面含义：一是审查的范围要适度。并非对民事案件涉及到的所有具体行政行为都要进行合法性审查，只是对其中一部分经人民法院认为确有审查必要的具体行政行为进行合法性审查。对于人民法院认为确无审查必要的一些具体行政行为，例如合法性显而易见、无可置疑的具体行政行为，以及合法性与案件处理关系不大、影响较小的具体行政行为，无论当事人对其合法性有无争议，都不予审查。二是审查的内容要适度。只审查具体行政行为的合法性，不宜审查其合理性、适当性。适度审查原则在目前有关法律规定不够明确、具体的情况下，既有利于人民法院严肃执法、公正裁判，又有利于减少民事审判权对行政权的干预，以避免两权之间不必要的摩擦和冲突。
二、证据审查原则。这是民事诉讼中审查具体行政行为合法性所应遵循的一条最基本的原则，也有两方面含义：一是审查的角度要选准。这种审查应从审查核实诉讼证据的角度进行，以证据学发展理论为指导，以民事诉讼法和司法解释关于审查核实诉讼证据的规定精神为依据。二是审查的重点要突出。审查具体行政行为的合法性，除了例行审查其来源和形式的合法性，重点是审查其内容的合法性。
三、慎重审查原则。这种审查的态度一定要严肃、认真、慎重，若无充足依据，不可否定具体行政行为的合法性。民事审判人员对于某项具体行政行为合法性一时难以认定的，可委托行政审判庭协助审查，或请求上级法院的酌定，或建议行为机关及其上级行政机关进行复查。如拟否定某项具体行政行为的合法性，则应事先书面征询行为机关及其上级机关的意见，最后提请审判委员会讨论决定。慎重审查原则可以有效地防止民事诉讼中对具体行政行为合法性的错误判断，从而避免这种错误判断导致的消极后果。