论县域教育均衡发展的机制模式，本文主要内容关键词为：县域论文,机制论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521文献标识码：A文章编号：1004-633X(2006)03-0032-04
我国县域教育主要是基础教育，义务教育又占基础教育的主体地位，以农业为主是我国县级经济普遍存在的现象，经济发展缓慢、基础教育的公益性显著以及对基础教育地位认识不足，致使教育投资长期短缺，优质教育成为一种稀缺性资源，城乡教育发展不均衡、教育公平性缺失、择校现象狂热和乱收费等教育“综合症”并发。针对上述问题，如何创设县域基础教育均衡发展机制，有效协调和拉动教育投资，通过资源整合引导学校内涵式均衡发展，是目前我国基础教育亟待解决的现实问题。本文结合济南市历城区、章丘市和济阳县均衡发展基础教育的机制模式进行剖析，以期为县级基础教育的均衡发展提供有益的借鉴。
一、县域基础教育均衡发展的价值突现
机制是在一定体制下形成的机体内构成要素之间相互联系、互为作用和互为因果的制约关系和功能实现的机理体现。在体制既定条件下机制成为制约效率的关键因素，因为机制是体制功能具体实现的反馈和手段。农村税费改革确立“以县为主”的教育投资体制，这种体制能否产生巨大作用取决于相应机制效率的发挥。由于全国各地经济发展不平衡，地方政府财政收入增长缓慢，完全依靠政府投资教育来缓解中小学资金短缺问题是不现实的选择，城乡基础教育因资源配置不合理，加大了城乡和校际之间已有的差距，并由硬件上的差距进化为质量上的差距。良好的教学硬件和教学环境是吸引人才、提高质量的重要条件，是加大或平衡教育发展差别的基础。基础教育是社会公共产品，是社会成员应当享受的、均等的教育机会和权利，这种特性决定了基础教育的共享性、公平性和公益性。由于我国近几年人口增长过快，普及教育的程度、层级不断提高，经济发展速度跟不上教育需求，基础教育资源渐成一种稀缺性资源，就业压力的加大导致升学竞争异常激烈，择校行为越来越多，教育的“马太效应”异常明显，本应均衡、公平发展的基础教育却产生了非均衡发展的态势，家长和社会对此反响强烈，如何改观这种非均衡发展的局面是摆在政府面前的难题。
基础教育的外在性依托——教育硬件是发展基础，内在性保障——教育软件是实现均衡发展的核心，目的性要求——教育质量是追求的结果，本质性彰显——实现公民教育的公正、公平。因此，教育硬件——教育软件——教育质量几乎构成了我国基础教育发展的内在链条，也就形成了改革现有不均衡状况的思维和行动的突破口。解决教育硬件需要大量教育投资，在政府为主的投资体制下大幅度增长基础教育投入已不现实，因为全国许多地方政府财政收入主要依靠农业经济，财政收入增长极为缓慢，提高教育投资唯一的出路是机制变革，通过机制创新拉动教育投入和资源整合，全面提升中小学教育的硬件建设，进而推进内涵式发展即软件(师资素质、管理队伍水平)提升，最终实现教育教学质量的全面提高。教育均衡发展机制价值的体现是，一为政府决策和实施均衡发展提供可行性手段和运作方式，机制是在一定体制下功能实现的具体操作，有效的机制设计是政府部门不可缺少的支撑；二为政府和教育实现均衡发展寻求财政计划外资金注入。在政府教育投资相对稳定情况下，如何寻找其他渠道的投资需要一定机制的拉动；三是推进教育质量提高和教育公平的实现。教育公平除了受教育机会权力的平等外，表现最为强烈的是接受高质量教育的机会问题，通过教育均衡发展机制的创设，有利于更好解决教育质量的均衡发展，让更多的学生享受良好教育。在我国建构和谐社会的今天，教育均衡发展是实现教育机会均等和教育公平重要路径。
二、县域基础教育均衡发展的三种机制模式
(一)城乡结合部发展机制模式
历城区是济南市最大的城乡结合区，区位特点形成了鲜明的二元经济结构，在当地政府提出加快郊区发展城市化的战略背景下，如何实现“农村基础教育城市化发展战略”，区教育局结合济南市教育优化升级工程精神，积极参与工程申报活动，以“五个一教育优化升级工程”创新机制催生农村基础教育城市化发展之路，制定出适合本地特点的基础教育均衡发展战略：以让农村孩子接受更好的教育为理念，分阶段、有重点地推进全区教育改革与全面推进区域基础教育均衡发展。以教育教学改革为切入点，确定教育战略实施阶段性目标：第一阶段：2003—2005年，以“双高普九”和普及高中阶段教育为重点，基本确立现代区域国民教育体系；第二阶段：2006—2008年，以发展学前教育，社区成人教育和丰富基础教育内涵为重点，以培养高级工为中心强化职业教育。建立各类教育协调发展的框架；第三阶段：2008—2010年，普及12年义务教育，基本形成历城区现代国民教育体系，完成农村教育城市化进程，初步实现教育现代化。
1.坚持和发展“县级为主”教育投资机制。面对“税费改革”后农村教育办学和发展经费投入面临的暂时性“真空”局面，历城区按照“分级管理、分级负责”的精神，探索新形势下的区域基础教育均衡发展管理机制，保证了全区基础教育的健康、协调、均衡发展，基本实现了第一步战略目标。具体措施是：乡、村负责基础教育建设，确保“税费改革”后农村教育投入“不滑坡”。税费改革是进一步减轻农民负担的国策性税费制度建设，受到农民包括教育界的欢迎与支持。但税改后农村教育事业费附加随之取消，这是当时农村教育唯一合法、可靠的投资依托，是农村办学经费甚至教师工资的唯一来源。由于政策衔接需要磨合过程，许多地方出现“政策真空”，办学经费来源突然“断绝”以至直接影响农村教育生存与发展。针对改革过程中凸现的新问题，历城区框定新形势下区、乡、村不同的责任义务：区负责统筹农村教育的规划与组织实施：乡镇政府承担农村学校基本建设和危房改造；无偿划拨新、扩建校舍所必需的土地；提供公用经费等6项责任；村委会负责村办和联办学校新、扩建校舍所需用地及基础设施建设；负责危房改造资金并实施危改工作；为村办、联办小学提供必要的办公经费等5项责任。由于适时调整教育制度和实施机制，全区农村教育不但没有受到税改影响且经费投入逐年增长。在许多县区农村教育受到“税改”冲击投资锐减情况下，该区“机制创新”为新形势下创建农村教育经费投资机制提供有益经验。
2.实施“置换循环”发展机制。利用全市提升大批优质教育资源的历史机遇，用足、用活和创设教育发展新机制，遴选历城二中、历城一中先后争创市级教育优化升级项目，并成功置换、改造和升格为省级规范化学校。两所学校均达到4000人在校生规模，争取市级投资3000余万元。两所区属高中进入全市第一批次招生学校行列，16所学校成功实现市级“优质学校升级”，30所中小学达到区级优化，优质教育资源迅速扩大，学校教育发展差距在递缩，基础教育均衡发展的机制与框架急速显现，迅速提升周边教育均衡发展程度。
3.创设乡镇“捆绑式”帮扶机制。同时建立教育资源置换循环发展机制，区教育局制定统一经营置换改造规划，推进薄弱资源整合和优质资源扩大化进程。腾空原破旧和落后校舍并及时把大批学生迁入优质校区，把置换、提升学校过程中统筹的经费(约1000万元)合并使用，每年统筹2-3千万元作为另一批次学校提升或支持乡镇争创义务教育示范乡镇的专项投资。实施乡镇“结对”——落实帮扶新机制。落实发达乡镇升级、薄弱乡镇提高的教育均衡发展机制，三年来仅结对帮扶投资就超过千万元，极大促进了农村基础教育的均衡发展。
4.凸显基础教育内涵式均衡发展机制的本质。基础教育均衡发展不仅仅是缩小硬件和规模的差别，本质问题是让每个学生都能享受均等、优质的教育，办学特色和办学质量是人们追求的目标，因此学校内涵式均衡发展才是关键因素。实现学校内涵式均衡发展的主要问题是学校管理者和教师的素质。为此，历城区强化干训和师训机制，采取“外挂换脑”培训方式提升理念和执政能力；在加强常规师训模式和机制的基础上，实施城乡师资流动机制，配置市区优秀教师深入农村学校，在优化师资结构的框架下实施传、帮、带提升机制。农村学校教师“上挂”城区学校，营造淡化城乡二元结构的“教育生态均衡环境”。
5.教育机制改革成效。全区基本普及高中阶段教育，农村孩子85％以上接受中等教育；全区17个承担义务教育发展责任的乡镇、办事处，目前已有15个达到市级“教育工作示范乡镇”标准。城乡教育质量和办学特色等诸多反映教育水平的指标正在逐步缩小差距，农村与城市教育均衡发展的第一步战略目标已基本实现。
(二)城乡一体化发展机制模式
章丘市位列全国经济百强县(市)，结合当地经济实力实施“均衡推进”和“螺旋式推进”市域基础教育均衡发展机制。
1.“均衡推进”机制。章丘四中、三职专成功申报市教育优化升级项目，借机启动“培基”工程，先后实施章丘中学(高中)、实验中学(初中)和实验小学异地新建项目，目的是以培植优质教育资源为支点，撬动全市城乡基础教育均衡发展机制。其中，章丘中学占地800亩，规模96个班，可容纳学生5000余名。实验小学占地200亩，规模72个班，可容纳学生3000余名。同时以“经营教育”理念转换基础教育运作机制，与企业合作投资3000万元新建新龙幼儿园。目前“培基’工程投资逾越5亿多元，新增建筑面积近30多万平方米，实现增容13000多人。优质教育资源总量增大，有效遏制因城乡教育发展差距过大而出现的择校现象，为全面推进城乡基础教育一体化、均衡化发展奠定了基础，努力扩大优质份额。
2.“螺旋式”推进机制。统筹整合市域教育资源，实施教育产权无偿转移或经营置换，“螺旋式”推进城乡教育均衡发展。新建章丘中学将地处三个乡镇的原章丘二中、三中、六中整体并入，原高中校址改办成初中，原初中校址改办成小学，小学改办成幼儿园，在螺旋式提升过程中撤并、整合一批“薄弱校”，把剩余闲置的资源通过拍卖、置换，所得资金全部用于乡镇教育事业发展，使乡镇的办学水平得到了整体提升。此举促使全市5处普通高中、5处初中达到省级规范化学校标准，形成了5处优质初中对应5所优质高中的办学格局。通过教育投资机制转换，以一所学校建设为龙头带动全市多处中小学的优化升级，逐级提升乡镇办学水平。三年来全市学校优化升级项目15个，升级与调整结合，撤并薄弱学校176处。目前，全市有省级规范化学校11所，济南市级8所，章丘市级85所。同时，章丘市加强争创济南市教育工作示范乡镇的力度，通过建立市级领导承包乡镇的责任机制，已有9个乡镇成功创办市级教育工作示范乡镇。加快发展现代网络教育技术，正式开通“章丘卫星网络多媒体远程教育系统”，开设语文、数学、英语、教师培训、学校管理文化等课程，实现共享全国先进地区的教育资源。通过参加济南市“双百工程”等师训活动，培养中青年骨干、学科带头人等教师1200多名。
3.教育机制转换成效。基础教育发展与三年前比较，主要取得了以下成绩。高中阶段入学率由62.99％提高到89.67％，其中普通高中入学率由35.32％提高到60.55％。三年间3所普通高中通过规范化学校验收，规范化学校占全县高中的100％，高考本科升学率由28％提高到52.9％。薄弱初中调整撤并10处，13所提升后通过省(县、市)规范化学校验收；在薄弱初中就读的学生占初中在校生的比例由10.3％下降为0％，优质初中在校生达到60％。教学设备配置标准大面积提升，全市微机达到11910台，平均13.5人一台微机，基本普及了信息技术教育。“校校通”率达到40％。全市实现“普实”达标、演示实验分组开出率可达100％。优质教育基本满足了广大人民群众的需求，群众对基础教育均衡发展的满意度普遍提高。由此说来，基础教育机制转换市政府实现教育均衡发展的关键要素，如何抓住机制的切入点，在政府教育投资相对增长缓慢的状况下，卓有成效地调动乡镇和村级办学积极性，如何最大限度地整合现有教育资源并使其转化为优质教育资源，促进城乡教育均衡发展，这是教育机制创新的本质和价值所在。
(三)贫困县发展机制模式
1.“外力推进”机制。实施学校后勤社会化运作，借外力推进基础教育均衡发展。济阳县2000年人均财政收入443.3元，由于经济欠发达而导致教育投入不足，拖欠教师工资5546万元。自1996年“普九”后基础教育一直处于滞缓发展状态。伴随着时间推移“危房”欠款和“巨额教师工资拖欠”等问题致使县级财政不堪重负，基础教育供给与需求之间的矛盾尖锐，迫使济阳县基础教育寻求新的发展机制。
根据济阳县财政能力无法扩大教育投资比例，重新调配和创新运作机制是唯一的出路。只有在现有教育资源条件下整合分散的资源，实施合班并校，提高办学的规模效益。如此整合势必要解决学生的食宿问题，而县级财力却无法保证资金投入，“食宿”成为保证学生接受更好教育的“瓶颈”，只有依靠转变管理机制，借鉴高校后勤社会化的经验，探究借用外力投资的机制谋求解决之效。教育局将需要建设的22处学生宿舍和50个食堂餐厅向社会招标，谁投资谁经营。三年利用社会资金1.2亿元，完成建筑面积18万平方米，解决了3万名师生的食宿问题，机制创新创造了经济欠发达地区的教育发展奇迹。
2.“上拉下推”机制。利用市级优化机制，争取学校的市级教育优化升级项目工程，并积极争取当地政府财政支持，“拉推”基础教育均衡发展。济北中学占地面积大约300亩，距济南市只有20余公里，符合济南市教育周边发展的条件，可与市区教育发展形成优势互补。为此县教育局和学校制定了优化升级方案，以内涵式、均衡发展优质教育资源入手，同时带动教学设施等“硬件”的提升，成功申报市级“教育优化升级工程”项目，进入全市第一批次招生学校行列。既争取了市直投资1535万元，因办学质量提高每年吸引外地生源500余名，带来的直接经济效益达500余万元，三年累计市直投资和办学收益共计3000余万元。以此为契机济阳县还制定了本县配套工程，每个乡镇都有提升对象和升级目标，结合布局调整将“能生存，可发展”的学校实施机制提升，同时将生源不足、办学条件差、社会信誉低的学校合并或撤消，推进螺旋式提高的均衡发展机制。
3.机制改革成效。机制创新的成效与三年前相比，其变化是高中阶段入学率由46.7％提高到88.6％，其中普通高中达到34％。三年间全县两所普通高中通过省级规范化学校验收，占全县高中的100％，高考升学率由25％提高到90％。初中有两所学校通过省级规范化学校验收，三所薄弱学校撤消，两所合并，在优质学校就读的学生达到33.4％。整合撤并薄弱村小51个，改造优化升级20个，在优质小学就读的学生已达30％。通过机制创新发展教育，走出了一条适合经济欠发达县办教育的路子。
三、创设教育机制框架的理性分析
教育均衡发展机制设计的理论支点是以新制度经济学为基础，突出制度要素的价值。作为我国基础教育投资紧缺已是各地普遍面对的尴尬局面，而教育发展将是永恒的主题，如何开发多元化投资渠道是促进教育发展的关键。新制度经济学在肯定技术、投资和天然禀赋的生产要素价值后进一步指出制度的价值，换言之，在其他市场要素问题情况下，制度成为生产的关键要素，制度变迁和改革意味着生产发展。在我国政府投资基础教育财力不足条件下，提高基础教育投资的唯一希望在于机制改革，通过重点层面的创新拉动投资增长，制度变革是当前教育投资改革不可忽视的视域，在制度框架下的机制动力是极为重要的，进一步说，制度改革是前提和核心要素，制度执行力则是决定制度效度的本质问题。重视制度设计和关注制度执行同样重要，二者不可偏废。
机制设计要以现实为基础，任何机制都必须是一定环境情景下的机制，这里涉及文化背景和人们对教育的重视程度以及公民社会带给地方政府的压力，上级政府的要求和政策规定，以及现实由此产生的各种矛盾和危机，同时要看到具备的潜力和可能性。一种理想化的机制设计应是各种机体要素的支撑和社会各阶层的支持，调动一切积极因素共同发挥作用，这是机制设计的出发点和落脚点。上述三种基础教育投资机制模式都是基于本地实际而制定的，容纳了当地的现实条件和民情乃至官情。
需要指出的是，机制运用不能盲目照搬照办，各种机制互相交叉，但要避免抵触和矛盾。在一定理论和经验指导下并密切结合现实状况才是科学的态度抉择。