保守党与英国现代社会保障制度建立的关系，本文主要内容关键词为：保守党论文,英国论文,社会保障制度论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国现代社会保障制度的建立以1906年自由党上台后所建立的社会保险制度为起点，因此，学术界一般对自由党在现代社会保障制度建立过程中的作用予以充分的关注和较高的评价，对保守党在英国现代社会保障制度建立过程中的作用和地位则注意不够。事实上，在1870—1914年，保守党执政的时间远远多于自由党，在这样一个重大的社会改革时期，作为主要执政党的保守党不可能对日益加剧中的社会问题置之不理，也不可能不采取任何措施试图解决社会问题，即使在自由党代替保守党上台执政以后，作为在野党的保守党也没有停止社会改革的呼吁和行动。
一
从迪斯累里到劳·安德鲁·博纳的历任保守党领袖大多数都对社会问题十分重视，他们或者把社会问题的解决看做是国家和政府的一种责任，或者把它看作缓和社会矛盾，削弱工党力量，并与自由党进行竞争的一种手段。
迪斯累里出任保守党领袖后，为了改变保守党长期在野的局面，洗刷掉自由党对保守党的种种指责和批评，提出了类似自由党的“新自由主义”的所谓“新保守主义”。新保守主义把维护国家政治体制，巩固大英帝国，改善人民生活作为保守党的三大目标。为改变民众对保守党的看法，迪斯累里甚至发出这样的呼吁，大臣应该首先考虑的问题是人民的健康，并且指出，“如果英国人民把政治进步而不是把社会进步的实现作为自己追求的目标，那他们就是一群白痴”。迪斯累里如此宣扬社会改革与进步，除了上述原因外，还有与自由党进行竞争的一面，呼吁进行社会改革，改善人民的生活环境，不仅可以得到广大民众的拥护，而且可以起到分裂自由党的作用。[1]（P117—123）迪斯累里的这一招果然奏效，1874年的选举中，保守党以绝对多数获胜，自由党人愤而称迪斯累里的做法为“污水政策”，借呼吁社会改革之牌，扬保守党之名，毁自由党之誉。
19世纪80年代后，因为爱尔兰自治问题而与自由党决裂的约瑟夫·张伯伦加入保守党，很快成为保守党的著名政治领袖和激进的社会改革家。早在1885年，仍是一名自由党人的张伯伦在选举中就已指出，“我相信全体人民的参加政府工作，将会迫使人们在更大程度上注意到一些社会问题，这些社会问题由于涉及最大多数人的最大幸福，是应该作为自由党政策的首要目标的。”[2]（P50）在其竞选纲领中，他要求实行初等教育免费，进行财政改革，增加税收，为社会改革、消除贫困、建造贫民住宅提供财政支持。1886年张伯伦加入保守党，同年，为解决失业问题，他向政府官员散发了一份函件，要求授权自治市当局兴办市政工程以救济失业者，在这份文件中，张伯伦认为失业不是个人造成的，由此而导致的贫困应该由国家予以救济，对贫民的歧视与不公不应该与因失业而造成贫困的人联系在一起，并要求扩大济贫院外救济，缓和失业者的贫困。[3]（P140—141）进入90年代，面对工人运动与工党的兴起，张伯伦更加积极地呼吁社会改革，1892年，他对贝尔福说，“社会立法运动即将发生，我们的任务是对此加以引导”。1894年他又指出，选民现在对社会问题的兴趣远远超过对上院或其他任何宪法问题的兴趣。[4]（P72）张伯伦还提出一些具体的主张，如颁布工厂法，实行交费养老金制度，减少劳动时间，实施最低工资制度，促进工人阶级住房条件的改善等。张伯伦如此竭力主张社会改革的目的是，通过社会改革，实现财富和福利的再分配，以巩固资产阶级的统治，他认为“当穷人对富人不再感到真正的嫉恨与不满时，财产的基础就会更加安全”。[5]
索尔兹伯里首相同样关注社会问题，赞成改善民众生活的社会保障措施。他说：“我自己对任何形式的对工人的施舍深表厌恶，但是，好像没有什么理由去反对利用国家机器来提供它所能做到的任何帮助。”[6]他提醒保守党人注意， 工人将利用自己的选举权来争取改善他们的社会福利，“贫民将会把国家当作争取他们利益的工具，那些受救济的人无疑将会利用他们的选票在下次选举中争得工资的提高。”[4 ]（P79）
贝尔福首相在1895年也指出了推行社会立法、改善民众生活条件的重要性，他说，“在我看来，社会立法不仅不同于社会主义立法，而且恰恰是其对立物与解毒剂，掌权者如果能表现出解决每一种社会问题的热情，并把社会置于一种更加合理更加坚实的基础上，工人阶级就无法得到公共舆论的支持。”[3]（P139）
此外，还有许多保守党人也不同程度地注意到社会问题的重要性，呼吁和提倡社会改革。伦道夫·丘吉尔1884年在议会中明确指出，“除非托利党显示出准备解决重要的社会问题，否则，在很长时期内它不可能再次执政”。另一个保守党人罗利也在1889年指出，“国家正面临一些严重的社会问题，这些问题的解决已经刻不容缓，否则，将会把所有对此迟缓不动的人扫出政治舞台，政治家的责任就是通过自己的力量使那些可能变成社会革命的运动和平地进行”。1898年他又指出，“一个社会中贫富之间极端差异的存在无论从政治上或是从社会上来说都是十分危险的”。[4]（P69—73）
二
保守党执政时期，对一些重大社会问题进行了广泛深入的讨论，并针对一些社会问题采取了具体的措施。
保守党在执政时期组织过各种各样的委员会对各类社会问题进行调查。这些调查委员会中重要的有：1876年的皇家工厂法委员会，1882年的关于工匠和工人的住房问题的委员会，1885年的皇家工人阶级住房委员会，1887年的关于国民救济保险委员会，同年的济贫法委员会，1895年皇家老年委员会，同年的关于因失业导致的贫困问题的委员会，1899年的关于值得救济的老年贫民委员会，1904年的关于国民身体素质下降的委员会，1905年的关于公立学校儿童医疗检查和营养问题的委员会以及同年开始的皇家济贫法委员会。这些委员会几乎涉及到社会问题的各个方面，委员会的调查对于客观认识英国社会问题的严重性，对于帮助保守党政府乃至以后的自由党政府制定有效的社会政策提供了极具价值的资料。
在养老金问题上，布莱克利、约瑟夫·张伯伦以及查理斯·布斯三人的养老金计划提出后，保守党政府多次组织委员会讨论这一问题。1885年成立的国民保险委员会对布莱克利强制性交费养老金计划提出反对，认为这种强制性意味着国家权力将会明显扩大，这在原则上是有害的，尤其是对英国人口中普遍存在的自我节俭及自助传统更加有害。
1895年的皇家委员会报告中，多数人认为，老年贫民的数量正在减少，因此，不必要采取什么新的措施，不过现行济贫法应该更加宽容地对待老年问题，委员会认为，实施国家养老金制度的时机尚未成熟。
1896年，罗斯柴尔德先生受命组织一个新的委员会，旨在“讨论任何可能提交他们的意在鼓励那些勤劳的人们通过国家帮助或其他途径对老年人提供福利的计划，并报告他们是否可以推荐采用某种方案，其中要特别注意这一方案对国家财政及地方税收可能带来的影响，对友谊会等组织可能带来的影响，以及这一方案在实际运作过程中是否可能得到各种社会组织的合作”[7]。 该委员会本欲考虑实施一种由国家补贴的交费养老金计划，但由于分歧太大，最终未能提出任何可行的方案，无果而终。
1899年，以亨利·查普林为主席的又一个委员会成立，目的是研究如何改善老年人及值得救济的贫民的生活条件，并从已提交下院的7 个养老金议案中选择一种，委员会全然否定这些议案，自己提出一种类似于丹麦和新西兰养老金制度的方案：对那些每周收入在10先令以下的人，其65岁以后，每周提供5—7先令的养老金，不过在发放养老金以前，首先要对其进行财产及品行调查，品行不好的适用范围限于20年间曾被拘禁、申领济贫补贴、没有努力养活自己及其家人等三个方面。查普林委员会提出的方案具有一定的可行性，它既是非缴费性的，又包含了一定的提倡自助的倾向，做到了两者间较为恰当的调和，这正是以往该种方案难以解决的问题，但是，这一方案同样没有得到实施。
养老金问题在保守党议员中存在两种明显对立的观点，W.朗在1899年对这种对立倾向作了如下记述：“对于养老金问题，我认为是应该实施的。如果我们能以一种正确而又令人满意的方式予以推行，那么，不管是从政策上还是费用上来说，都是能很好地解决老年问题的。议会中的许多成员赞同我的观点并已投身于这样一种政策之中。……不过，他们的困难处境是显而易见的，尤其是那些代表纯粹农业选民的议员，在那里，把养老金制度这类问题作为目标是会受到攻击的。”这样，虽然有许多保守党议员要求实施养老金制度，例如，1898年，100 名保守党统一派议员向政府递交陈情书要求通过一部有效的养老金法，但反对养老金制度的也不是少数。希克斯·比奇就指出：“我们不会接受对那些无疑处于贫困之中但能养活自己的人予以救济的新的危险的思想，农业工人会坚决反对我们提出这样的计划，否则，我们就会失去而不是得到更多的朋友。”[4]（P81）
保守党内阁中同样存在严重的分歧。约瑟夫·张伯伦、贝尔福和亨利·查普林积极呼吁建立一种有效的养老金制度，这种养老金制度应该是一种有限的免费的养老金。相反，首相索尔兹伯里和财政大臣希克斯·比奇则对社会改革兴趣不大，他们认为，任何社会改革都有可能带来财政支出的巨额增长。
养老金问题在保守党执政时期始终是一个处于争论中的问题。但是，这种争论也不是毫无结果，到19世纪90年代中期，强制性缴费的养老金制度逐渐不再为人们所提倡，免费养老金制度越来越成为人们追求的目标。
失业问题是保守党政府所关注的又一重要社会问题。19世纪70—80年代，保守党政府一方面对济贫法制度进行改革，扩大对失业者的济贫院外救济；另一方面采纳查理斯·布斯、威廉·布斯以及韦伯夫妇的建议，在失业严重的地方建立各种类型的劳动移居地，对失业者提供劳动救济。1886年3月15日， 地方政府事务部大臣约瑟夫·张伯伦向所有地方济贫监督官发出一份通函，提出一项对失业者提供劳动机会的“市政公共工程计划”。计划指出，在对贫困和失业者进行救济时，应该通过市政工程的扩大给失业者提供就业机会。张伯伦在信中指出，在失业现象特别突出的地方，济贫监督官应当和地方当局进行协商，努力采取措施为非熟练工人安排工作以便使他们尽快就业。[8]（P402—405）
1895—1896年下院成立一个由保守党、自由党及工党议员联合组成的关于失业问题的调查委员会。委员会成员在许多方面存在意见分歧，但是在重要方面仍然取得一致意见。委员会认为，对于那些在极其特殊的情况下申请救济的人应该保留其选举权，地方政府事务部应该制定一些条例以便使济贫监督官能够行使其已废置不用的为失业者购买土地并提供计酬劳动的权力。但是，关于向失业者提供救济性工作的开支，委员们未能就全国各地的情况达成相同的意见，但在伦敦地区仍然取得一致的意见，委员会认为，伦敦地区为救济失业者而提供工作的支出的一半应由整个首都区负担。委员会还提出把失业者定居在土地上的建议。
1905年保守党政府开始采取措施，承担起解决失业问题的责任，其标志就是1905年颁布的失业工人法。规定：在伦敦地区每一个区议会中依照地方事务部的安排建立一个贫困委员会，贫困委员会的职责是熟悉他们所在区的劳工状况，在中心委员会的要求下进行调查并对申请者进行区分。如果贫困委员会确认申请人的确渴望获得工作，但由于他们无法控制的特殊原因而暂时得不到工作，并认为申请人的情况依该法处理较之济贫法更为合适，它们就可以尽力为申请人寻找工作。贫困委员会的任何开支应来自于一笔由自愿捐款以及在中心委员会要求下每区议会按其税值比例批拨的款项组成的中心基金，但这笔批拨款项的总数每年不得超过该区总税值中每镑一便士的标准。关于伦敦以外地区，法令规定：在每一个最近一次人口普查中拥有5 万以上人口的自治区或市都应依照地方政府事务部的安排建立起成员及职责如同伦敦一样的贫困委员会。如果区议会向地方政府事务部提出申请并得到批准，这一规定也可以扩大到在最近一次人口调查中人口少于5万但超过1万的各自治区及市区。[9]（P580—582）
西方研究英国社会保障制度的学者经常给予1905年失业工人法极高的评价，他们或者认为“这是对失业者的一种全新的责任”[10 ]（P179—180），或者认为“这是一项承认国家对其失业的居民应承担责任的立法，从这一意义上讲，它又是那些最终缔造了英国福利国家的一系列立法中的第一部”[11]。
保守党执政期间，还实施了一系列的工厂法对劳动时间、劳动保护以及工伤赔偿等方面作出法律规定，特别是1876年和1878年的工厂法，1878、1880、1897、1900年的工伤赔偿法在英国基本上建立起工伤赔偿制度，并使得英国的工厂法进一步完善起来。1902年保守党政府的教育法对英国的教育体制进行了重大改革，基本上奠定了近代英国的教育体制。此外，保守党政府还实施一些住房法，但是，这些法令的主要目的在于改善居住区的卫生环境而不是改善居住拥挤状况。
三
1906年保守党在选举中失败后，一些年轻党员通过创办刊物，发表文章继续进行社会改革的鼓动工作。1908年他们出版《新秩序》杂志，要求保守党把自己的主要力量投入到社会改革之中去，其中包括济贫法的改革以及与之相关的其他方面。1911年，他们又在《观察家》杂志发表文章，呼吁保守党统一派把自己的兴趣放在社会问题方面。《晨邮报》发表保守党人格温的文章，要求保守党领袖博纳拿出一项社会改革的明确纲领，以重塑保守党的形象。加文提出警告说：“没有一项社会改革的重要计划或措施，保守党就休想再次执政。”[6]（P880）
保守党中的激进分子在自由党上台后，深感其各项社会立法可能对保守党带来灾难性的后果，于是，他们在1911年这一自由党社会改革的关键一年建立了“保守党统一派社会改革委员会”。这是一个非官方的机构，但在保守党总部拥有自己的办事处，并雇有长期工作人员，可见其在当时保守党中的重要影响。委员会的60多名成员中，约35人是下院议员，这些议员多为1865—1885年出生的年轻议员。
在一份题目为《国家托利主义与社会改革》的文件中，委员会主席史密斯阐述了该委员会的基本原则。他说，人们对保守党统一派社会政策的指责主要是认为，它是自由党政策与原则的翻版，恰恰相反，托利党的社会改革一方面不同于劳合·乔治的“激进社会主义”，另一方面也不同于“辉格党的个人主义”，而是“第三条道路”。他认为，从激进社会主义与辉格党个人主义这两种对立的原则下，导致了阶级之间的仇恨。托利主义则相反，它是实用主义，只关心“生活本身的事实”，它不仅不会带来阶级之间的冲突，而且强调在一种高度的民族和帝国的统一体下阶级利益的调和。在政策上，该委员会旨在通过提倡远远超过自由党所能理解的那些更加集体主义的社会改革来取得优势。为宣传自己的各项社会改革主张，保守党统一派社会改革委员会组织各种小组委员会，对各类社会问题进行调查，提出报告和建议。这些小组委员会所关注的社会问题主要集中在济贫法、住房、农业、教育、劳工争端和健康等方面。
关于济贫法的小组委员会1912年所提出的报告是保守党统一派社会改革委员会提出的第一个也是最重要的一个报告，报告名称为《济贫法改革》。报告的主要内容包括两个方面，第一，在现行的济贫法体制下，必须对各阶层进行绝对的区分，对不同的阶层采取不同的办法，有区别地给予适当的救济。第二，现行地方政府制度可以保持不变。报告在许多方面与1905—1909年的皇家济贫法调查委员会的少数派报告的主张一致，报告极力主张彻底废除济贫法制度，把生病的人移交地方政府中的健康部门，济贫法医疗机构应该停止存在，取而代之的应该是一个统一的公共健康服务体制，考虑到城镇与乡村的不同情况，这种医疗服务应该分为不同的等级，并根据病人的不同需要区别对待，贫困者免费就医，具有支付能力者缴费应医。儿童也从济贫法体制下脱离出来，移交地方教育机关。对失业者应该在全国范围内采取一致的解决措施。 [12]
健康问题的小组委员会成立于1913年8月，到当年的12 月已经召开了至少6次会议，并提出了一项正式的方案， 由于第一次世界大战的爆发，这项题目为《人民的健康》的方案被搁置。劳工争端的小组委员会成立于1912年，在广泛调查的基础上，该小组委员会得出这样的结论，贸易部应该被授予建立与劳工争端有关的仲裁制度的权利，认为，“为了国家与民族的利益而监督劳工的生活状况并干预劳工争端，以保护社会的利益尤其是那些弱者的利益，这是国家的职责。”[6]（P881）
教育的小组委员会的报告以《学校与社会改革》为题发表于1914年，报告建议，通过地方政府而实施的向学校儿童提供免费用餐以及医疗保健应该成为强制性的法令，呼吁学校医疗部门与其他医疗部门彼此合作，“学校中的医疗工作要想充分发挥它的作用，就必须与地方政府所组织的各种对付贫困及疾病的力量密切配合。学校医疗人员、卫生检查人员、市区巡视员以及济贫人员务必紧密配合，互相支持。”针对教学中的不利于学生就业的问题，报告指出，解决问题的办法是，实施更多的职业技术教育，这不能通过提高学生离校年龄的办法来实现，而应该通过建立一种强制的业余继续教育制度的办法来实现。
住房问题的小组委员会曾在1912年3月和1913年4月提出两个方案，要求建立一种隶属于地方政府事务部的住房委员会制度，并拨给住房委员会一定的住房资助款项，住房委员会拥有迫使地方政府行动的真正权力。这一方案包含一种新的原则，那就是通过使用住房资助款来确立国家对地方政府的住房政策的调节与控制，并迫使它们发挥作用。因此，住房小组委员会的方案被一名自由党议员誉为“托利民主的第一个成果”。[12]（P401—402）
综上所述，可以得出这样的结论：1870—1914年，保守党虽没有为英国民众建立一套以社会保险为核心的现代社会保障制度，但是，保守党对社会问题的关注决不亚于其后上台的自由党。保守党执政时期所组织的多次有关社会问题的委员会及其对各种社会问题所进行的广泛调查和讨论，其所采取的各项社会措施不仅在英国社会福利制度发展史上具有重要影响，而且在一定程度上为1906年自由党上台后所采取的重大措施提供了条件、奠定了基础。保守党执政时期爱尔兰问题的加剧、英国社会根深蒂固的个人主义和自助传统、错综复杂的政党斗争以及对济贫法所进行的一些改革等使得保守党没有能够在社会领域采取重大改革措施，因而没有在英国建立起现代社会保障制度，但是，它却为英国现代社会保障制度的建立奠定了基础。