试论我国政策金融机构与财政宏观调控职能的良性衔接，本文主要内容关键词为：金融机构论文,宏观调控论文,试论论文,职能论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策性银行，是由政府设立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府的宏观调控意图而在某些领域从事政策性投资活动，以支持政府干预经济、实现宏观调控的特殊金融机构。我国从1994年起建立政策性银行，其目的是通过政策性银行对国民经济某些行业和部门进行政策性投资扶持，从而调整不合理的国民经济结构，促进资源的合理配置，实现国家的宏观调控目标。这要求作为政策金融机构的政策性银行，既要利用金融业务方式开展活动，又要保证为财政实施政策性投资战略服务，与财政的宏观调控职能实现良性衔接。
一、目前我国存在政策性银行与财政宏观调控职能良性衔接的有利契机
（一）政策性银行能够提高财政的宏观调控能力。
政策性银行的建立，在一定程度上强化了财政的宏观调控能力。一方面，政策性银行是政策金融机构，除接受一部分财政预算资金以外，可以利用金融方式筹集部分资金，如发行金融债券等。通过政策性银行特有的政府、市场兼得的筹资方式，缓解财政在某些政策性投资领域资金不足的矛盾，保证这些国民经济中重要行业和重点项目的顺利发展。另一方面，政策性银行虽为金融机构，但不以盈利为目的，它按政府的宏观调控意图进行活动，它的资金投向、数量、期限都受政府宏观经济政策的指导和限制，以实现政府的政治、经济目标为己任。有了政策性银行，财政对某些政策性投资领域的调控就有了得力的传导机构，可以按自己的调控意图，把资金通过政策性银行投向那些需要的部门或行业。
（二）政策性银行能够加速实现财政宏观调控的目标。
政策性银行的建立，可加速实现经济结构的调整。因为每家政策性银行分别服务于各自的政策性投资领域，不仅可以保证各领域的政策性投资有切实、合理、规范化的资金来源，而且能及时监督这部分资金按时到位，用到实处。目前我国分别设立了三家政策性银行，即承担国家重点建设和基础设施的投资贷款任务的国家开发银行，承担国家粮棉油储备、农副产品合同收购及农业开发等投资贷款任务的中国农业发展银行，以及促进进出口贸易发展的中国进出口信贷银行。这三家政策性银行正是按照我国国民经济发展过程中协调产业结构的宏观调控需要而设立的，它们将按照宏观调控的要求，在各自的领域开展政策性投资活动，为加速国民经济结构调整这一目标的实现发挥其不可低估的作用。
综上可见，我国政策性银行与财政的宏观调控职能应该、也可以做到良性衔接，这种衔接将大大有利于我国建立社会主义市场经济体制过程中国民经济的协调发展。
二、不能忽视实践中政策性银行偏离财政宏观调控职能的可能性
（一）从政策性银行的资金来源分析。
一般来说，政策性银行的资金应主要来源于财政预算拨款（包括财政信用资金）、社会保障体系中的各种基金、邮政储蓄金等。因为这些资金无成本或低成本，费用小，适合于政策性投资使用。
我国目前政策性银行的资金来源有其特殊性。首先，我国的社会保障体系尚未完全建立，邮政储蓄一直由中央银行使用，这两项低成本、低费用的资金来源目前政策性银行尚且没有；其次，从财政资金来看，因财政困难，财政拨款占政策性银行资金来源的比重不大。以国家开发银行为例，国家财政拨付的注册资金为500亿元，还要从1994 年至1997年分4年逐步到位。财政信用资金目前与政策性银行脱离， 政策性银行“游离”于财政信用体系以外。鉴于上述情况，我国政策性银行目前只能以面向金融市场筹资为主要资金来源。以开发银行为例，1994年向商业银行发行3—5年中长期金融债券750亿元，1995年计划为800亿元。这种做法只可作为短期内的缓兵之计，如今后不加以改善，持续运用现有的筹资方法，将可能带来两个后果：一是政策性资金的总量不可能有较快、较大幅度的增长，要利用政策性银行的成立和发展去带动经济结构调整的初衷也无法实现，财政的宏观调控目标也不能得以尽快实现。二是政策性资金的来源结构不合理，大量的金融市场筹资虽在近期内缓解了财政政策性资金不足的困难，但当债务扩张到一定规模程度，特别是到了还本付息的高峰期，政策性银行将可能陷入巨额债务困境之中；再加上政策性银行的贷款利率低、资金回收率低、回收期长，靠自身的资金回收来偿还商业银行的债务几乎是不可能的。这种筹资机制会使政策性银行偏离原有的发展轨道，既不能保证政策性资金的需要，又可能向财政转嫁债务，与财政的宏观调控背道而驰。
（二）从政策性银行的资金运用分析。
目前我国的政策性银行自成体系，不仅资金来源未以财政预算、财政信用资金为主体，在资金运用上也缺乏财政性职能的约束，使我国原有的银行信用和财政信用二分天下的局面有可能演化为商业银行信用、政策性银行信用、财政信用三足鼎立的局面，这种局面的后果是造成政策性资金严重分散，从而使政策性资金不仅在总量上更加难以规划和掌握，而且在资金的投向和结构上也更难以兼顾政策性投资的整体需要，加剧某些领域中政策性资金短缺的矛盾，不仅不能发挥出政策性银行提高财政宏观调控能力的作用，反而会制约财政宏观调控的力度。
另外，由于政策性银行的债务性资金来源所占比重较大，容易导致政策性银行在资金运用上出现“趋利”动机，由此可能抛弃一些应有的政策性投资项目或进行一些非政策性融资活动。一旦如此，政策性银行的政策性将被大大削弱，无法更好地贯彻国家财政的宏观调控意图，就会与财政的宏观调控职能脱轨。
综上所述，我们可以预料，如果在政策性银行的发展过程中上述分析的可能性变为现实，那么政策性银行则失去了其政策金融机构的特色，也就失去了存在的意义。
三、关于实现政策性银行与财政宏观调控职能良性衔接的几点建议
（一）资金来源应与财政信用资金汇合。
我国长期以来，政策性金融业务中大部分由专业银行代办，另一部分由财政信用方式完成。政策性银行成立后，已经把原专业银行承担的政策性金融业务划到了政策性银行，但不应自成体系，尤其在我国目前财政预算较为困难的情况下，应与财政信用资金汇合，这不仅缓解了政策性银行筹资困难的矛盾，更重要的是可以统一安排使用政策性资金，使其真正用于急需发展的行业和部门，保证财政宏观调控的顺利进行。
（二）资金运用应与财政建设性预算接轨。
如果在政策性银行与财政信用汇合的基础上，政策性银行的贷款活动则可由国家财政统筹安排，与国家建设性预算互相衔接。这样一是可以确保国家稳定地掌握更多的建设资金，根据政策需要和经济形势的变化，灵活地对国民经济中的“瓶颈”产业和部门实现合理配置资源，调整经济结构；二是可以避免出现商业银行信用、财政信用、政策性银行信用三足鼎立的局面，有利于财政集中资金，提高宏观调控的能力，加强宏观调控的力度。
（三）投资方向应由财政部门决策、参与。
为了使政策性银行真正贯彻财政宏观调控的意图，始终保持其政策性，财政部门应对政策性银行的投资贷款项目逐一参与决策，属于国家重点项目的，应由财政部门决策并监督实施，对其它一般性政策性投资项目财政部门可参与决策，如参与项目的可行性分析、对项目进行必要的审查、把关等。只有财政部门参与政策性银行的投资项目决策，把握政策性银行的投资方向，才能使财政的宏观调控措施得以贯彻实施。
（四）机构体系应逐步完善，使政策性银行真正成为财政宏观调控的传导机构。
政策性银行的业务基本实行委托商业银行代办的方式。如果没有健全的组织机构对政策性银行所发放的政策性投资贷款加以监督和管理，就可能会出现其贷款偏离宏观调控的政策性需要的现象，或者因缺乏必要的调查、统计、监督而使政策性贷款不能实现宏观调控所要求的社会效益。因此，为确保政策性银行的每项贷款能够落到实处，真正体现国家财政宏观调控的意图和效果，政策性银行必须设置相应的监管机构，形成比较健全、完善的机构体系。首先，在其内部组织机构设置中，应有得力的监督和审查部门；其次更应在一些业务集中、重点发展的地区设立派出性分支机构，负责对每笔贷款业务进行调查、统计、监督以及向商业银行办理委托业务。另外，对于一些业务对象点多面广、业务繁杂的部门，如农业部门中所设的政策性银行，应适时适地设立分支行和营业网点。我国设立的三家政策性银行，根据其目前的业务状况，除中国农业发展银行外，其余两家暂未设派出性分支机构。今后，应随着其业务发展情况，适时考虑建立分支行或派出机构。只有政策性银行组织机构体系健全、完善，才能实现层层监督和管理，使政策性银行的贷款活动按照财政宏观调控的意图自上而下、自点而面地贯彻落实，保证其政策性“不走样”，使政策性银行真正成为财政宏观调控的传导机构。