美国政府现金管理改革借鉴与启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,现金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
从20世纪70年代开始，美国经济经历了一段比较艰难的时期。由于美国联邦政府财政赤字规模的不断扩大，地方政府收入与支出之间负差额的不断增长，公众对美国政府的批判态度和不满情绪也不断扩大。为了摆脱行政合法性危机，降低政府借贷成本，提高资金使用效率，美国政府引入了现金管理理论，并逐步建立起政府现金管理系统，目前政府现金管理已经成为美国各级政府公共管理“工具篮”中的重要内容之一。本文从理论和实践层面论述了美国政府现金管理形成的背景、主要内容、现金管理理论和美国的实践经验以及对我国目前的财政体制和国库改革产生的影响。
2 从现金控制到现金管理
20世纪70年代以前，美国政府在预算执行阶段并不关注现金管理问题。也就是说，预算部门在该阶段的任务主要有两个，一是保证公共资金流向相应的支出部门，二是控制预算拨款的速度。一般来说，预算部门按照一季度或者一个月安排一次的方式，将预算资金拨付相应支出部门，这种资金发放制度被称为“时间切割”制度。[1]这种制度容易导致这样一种现象，即预算部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上，支出部门将重点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续“要钱”的问题上，而资金使用效率问题，即资金是否得到有效利用、预算目标是否得到有效执行的问题却被搁置一边。长期以来，现金管理没有得到充分重视的原因主要有四点。
(1)政府传统的角色定位导致机会成本增加。长期以来，政府部门或支出部门的责任传统地被限定在储存公共资金和满足纳税人需求方面，现金管理的好坏并不会给他们带来收益或者造成损失，所以他们并不关心公共资金的使用效率。[2]资金使用的无效率导致机会成本增加，这里的机会成本主要是指，政府将一定的资金用于某种用途时，就失去了将其用于其他用途可能得到的最大价值。主要表现在两个方面：一是资金收支过程无效率，即普遍存在收入延迟，支出过早的情况，从而减少了政府可支配资金的数量，缩短了政府掌握和使用资金的时间，无形中增加了政府的机会成本；二是库存现金管理无效率，即传统政府部门或支出部门缺乏利用库存现金进行小风险投资的意识，也就是说它们主动放弃了“用钱生钱”的机会，最终导致这样的尴尬局面：除去合理库存余额数，政府部门拥有的闲置库存余额越多，机会成本就越大。
(2)预算部门过分强调对资金流向的控制，容易导致政府债务规模的扩大。传统的政府会计系统强调对资金本身的管理，而忽视对资金使用效率的管理。也就是说，预算部门只关注资金是否按照预算安排拨付到相关支出机构，却并不关心支出机构是怎样运作资金实现预算目标的。然而，预算资金毕竟是稀缺资源，各支出部门无效率地使用最终会导致部门资金出现缺口。由于预算部门对资金流向的严格控制，支出部门发现从预算部门连续“要钱”的困难越来越大。为了弥补资金缺口，完成预算目标，它们往往会通过借款的方式来解决这一矛盾，这样就在无形中扩大了政府的借债规模，增加了政府的债务负担。
(3)缺乏有效的监督系统，忽视支出部门权力和责任匹配的重要性。由于预算的重点被放在预算资金的分配方面，注重控制公共资金的流向和资金的使用方向，所以支出部门如何花钱的问题并未得到应有的关注。没有科学的考核制度和完善的监督机制，公共部门在预算执行过程中缺乏责任心，往往造成资金的花费并不能很好地符合预算拨款目标的情况。
(4)现金控制被认为是控制支出的有效手段。在传统预算模式下，现金控制确实使政府支出得到了一定程度的限制，毕竟有效地控制支出部门的资金来源，在一定程度上能够约束资金滥用、误用等行为。70年代中期，现金控制逐渐成为美国政府抑制通货膨胀影响的有效的短期工具。
然而，从20世纪70年代开始，美国政府逐渐对传统预算模式下的现金控制产生不满情绪。首先，现金控制不利于行政效率的提高。现金控制虽然能够约束预算领域内的腐败、资金滥用和误用行为，但因其过分限制支出部门的自主性和积极性，同时又忽视对其使用资金效率的审查，所以必然造成行政低效率。其次，现金控制不能实现收入和支出之间更大程度的平衡，以减少政府借款和支付利息的负担，因此也不能满足政府迫切需要减少财政压力的要求。前面已经论述过，由于现金控制忽视收支之间的匹配，因此容易导致支出部门为弥补资金缺口不经济地举借外债，从而加重政府财政负担。再次，私营部门现金管理理念及成功经验的影响。从20世纪60年代末开始，现金管理的重要性逐渐被私有部门所认识，其理念得到广泛应用，为政府现金管理提供了可以借鉴的成功经验。尤其是20世纪70年代末，“新绩效预算”或“企业型预算”对美国现金管理系统的建立产生了重大影响。
美国政府20多年的实践表明，现金管理的优势可以从两方面看：一方面，现金管理有利于支出部门将借款维持在一个合理的水平。良好的现金管理可以使公共资金得以充分利用，从而降低公共部门的机会成本，减少其借款的数量或者次数，也就能够使其尽可能少地支付利息，降低了借款成本。另一个方面，从部门领导者的角度来看，良好的现金管理可以使其赚取足够多的可支配资金。[2]美国政府现金管理系统中，预算部门或政策制定者和支出部门之间往往通过签订合同的方式确定彼此的权力和义务。支出部门管理者使用拨款资金的自由度增大，只要不违背法律法规，他们可以选择自认为经济的“花钱”方式来完成预算目标；并且还可以将节余资金实现账面留存，作为本部门的资金留作下年度使用，或进行投资使其增值。因此，在权力、责任明确化的前提下，部门可支配资金的良性增长必然会提高支出部门有效利用资金完成预算目标的积极性和主动性。
3 美国政府现金管理理论
现金管理的优越性被逐渐认知的过程中，为了更好地推动美国公共预算和财政管理改革，经过许多公共预算和财政管理专家研究，形成了较为系统的现金管理理论，并为其他国家政府预算改革提供了重要的理论依据。该理论的主要内容如下。
(1)现金管理作为公共财政管理的一个因素，是政府在预算执行阶段所能运用的一项重要技术性工具，它主要是通过对现金流入、流出量的调控维持合理库存余额，从而优化财务状况。[3]良好的现金管理是政府有效投资管理和债务管理的基础，能够提高政府使用公共资金的效率，从而提升公众对政府行政能力的信任度。
(2)现金管理涵盖公共资金的整个流动过程，内容丰富。[4]从纳税人缴纳税款（或其他形式款项）开始，一直到公共部门为提供服务或商品的供应者付费为止，都属于政府现金管理的范围。因此，政府现金管理的过程中包括预测和控制现金流、管理国库单一账户、集中管理现金余额以及引入市场原则等内容。
(3)管理国库单一账户。国库单一账户制度将政府预算内、外收入集中在一个账户系统中，有利于规范收入收缴程序和支出拨付程序，可以有效避免预算外资金的不断膨胀，遏制腐败的滋生蔓延。管理国库单一账户是管理现金余额、预测和控制现金流的前提条件。
(4)集中管理现金余额，维护合理库存现金。现金余额是指在某个时点上政府的收支差额，它代表政府在该时点能够支配的资金总量。维持合理的库存现金余额，既能为政府日常事务提供必要的资金，又有利于降低政府机会成本。由于现金流的上下波动，对库存现金的管理又依赖于对现金流的预测和控制。
(5)预测和控制现金流。现金流主要指政府收入流、支出流以及某个时点上政府所持有的收支余额。收支余额又称库存现金，主要指政府在任何时点上能够用于付款或投资的所有金额，包括现金和短期投资。[3]由于政府每天的收入和支出并不完全相同，现金流必然出现波动，甚至经常出现规则或者不规则的高峰和低谷期。一般来说，现金管理就是要运用各种手段消除某个时点出现的巨额收入或巨额支出。因为大规模的收支变动会直接造成该国中央银行存款额的增加和社会上货币供应量的减少，进而会影响价格水平和国民经济稳定发展。为了尽量避免这类情况，现金管理者就需要提前做出预测。然而，预测需要往日现金流量的详细记录，这正是现金管理的另一内容。良好的现金管理可以为现金管理者提供较详细的现金流量表，现金管理者依据往年的现金流量表对当前和今后现金进行管理和预测。
(6)现金管理基于对货币时间价值的考虑。这一点与引入市场原则密切相关，并主要体现在现金管理和投资管理的关系上。从财务管理的角度来讲，货币具有时间价值，由于各种因素的影响（如通货膨胀的影响），现金若不能在今日花出而等待以后花出，就不能充分体现其价值，甚至会造成损失。而投资管理的主要目的就是为了“用钱生钱”，[3]现金管理中对库存余额的管理就是为投资管理做准备，当政府库存余额超出合理标准时，未将这些闲置资金投资便会造成政府失去增加收入的机会，增加机会成本。
4 美国政府现金管理实践
在美国，各级政府现金管理的侧重点并不相同，比如联邦政府现金管理主要目的是为了解决财政赤字危机，促进宏观经济稳定发展；而州或地方政府现金管理则主要为了缓解地方日益紧张的财政状况，实现增收节支的目的。但是，依据现金管理理论，在具体操作上却存在诸多相似的地方。
4.1 建立“国库单一账户”制度，为政府现金管理提供制度保障
美国国库实行“国库单一账户”制度，其中一个重要的目的就是通过对账户信息的分析，预测国库资金的变化，进而按照经济原则安排收支搭配，以求把库存余额保持在低水平。[5]主要特点是：①“国库单一账户”制度将政府预算内收入和预算外收入纳入同一个账户系统，便于政府对公共资金收入情况的分析和掌握，提高收入预测的准确度；②该制度规定支出机构的账户是零余额账户，只有支出项目得到批准之后，相应的资金才能划入这一账户，这有利于政府对预算支出的控制，从而避免了公共资金的挪用、滥用；③支出机构账户的余额在每天结束时将被自动划走（银行机构能进行每日清算），美联储在每天结束时合并政府的银行头寸，包括政府所有账户中的余额，这样政府就能够及时掌握实际现金余额，有利于做出正确的投资决策或者放债决策。具体来讲，美国联邦政府在联邦储备银行设立专门账户，集中反映国库资金的运营情况。与美联储账户相匹配的还有税收和公债账户(Tax and Loan Note)，分设在美联储体系中其他13000多家商业银行、储蓄信贷协会及信用社中，联邦政府绝大多数财政收支业务都通过美联储账户进行，其他部分则由美联储体系中的商业银行代理完成，但最后仍需反映在美联储账户中。[6]美国国库每天公布“国库现金日报表”，每月按时公布“国库现金月报表”，接受公众或者相关信息使用者的监督。
4.2 对现金流入、流出过程进行管理
在现金流入过程中，美国国库可以运用三种方式缩短财政收入到达国库统一账户的时间：①提前开出账单或付款通知单；②奖励提早付款行为，同时惩罚延期付款行为；③通过即期承兑汇票和电子转账方式接手付款。在现金流出过程中，国库通过避免提前付款或者利用卖方的折扣优惠提前付款来提高资金的利用效率。[3]
一般来说，可以采用四种方法。
(1)通过监督偿还款支付、按计划分配和禁止不合季节的采购控制不必要的提早支付；
(2)将可选择付款期的付款时间向后推移，或者在充分考虑政治影响的情况下，改变补助项目付款期限或从总体上调整补助接受者的资格条件以降低支付率；
(3)采用规定付款日期；
(4)利用在途支票。
4.3 对库存现金进行管理
对库存现金进行管理的主要目的是为了保持合理库存现金余额，该余额能维持政府正常开支或应付小规模突发事件，却不至于造成政府机会成本的增加。合理库存余额的形成需要通过对现金流量和宏观经济运行状况的长期观察分析，并借助回归分析方法计算得出。由于篇幅限制，这项内容将在以后的研究中详细论述，这里主要论述如何维持合理库存余额。
一般来说，由于收入增加或者支出减少，就会形成高于合理库存量的余额水平；反之亦然。对于联邦政府来说，国库现金流量会经常出现规则或者不规则的波动，由于国库存款余额是联邦储备银行所掌握的基础货币的重要组成部分，所以国库资金的收支状况会对整个社会的资金流量产生影响。为了维持社会货币供应量的平衡，同时满足政府支出的需要，减少持有国库现金余额的净成本，美联储经财政部同意，往往通过货币政策操作来管理库存现金。通常情况下，当国库账户出现入不敷出时，为满足政府日常支出的需要，联邦储备银行为政府账户发行债券筹集资金，或通过公开市场操作出售债券筹集资金；当国库资金出现赢余时，及时利用剩余资金向商业银行发放贷款或通过公开市场操作购买债券，使国库资金余额持有成本最小化。[5]事实胜于雄辩，20世纪50年代，美国联邦政府在现金和经常性账户上的现金余额占总财政资金的40%，这意味着政府失去了数亿美元的利息收入；经过现金管理改革，在20世纪70年代到80年代这10年间，联邦政府国库现金余额在总财政资金中所占的比重由15%下降到5%，[7]使联邦政府轻易得到了数亿美元的利息收入。对于州或地方政府来说，如若库存余额高于合理库存水平，可以通过小风险投资的方式使其增值。比如，一方面可以存入商业银行收取利息，另一方面可以作为短期市场工具(short-term marketable instruments)获得投资收益。当然，无论进行何种形式的投资，现金管理机构都要注意规避风险。如若有库存余额低于标准或者令政府难以支付合理开支的情况出现，就通过调整项目（减少短期投资、压缩支出或举借短期债务）的方式设法使余额保持稳定。
4.4 建立国库管理信息系统，及时反映现金流情况
管理信息系统是为计划、管理、控制职能提供帮助的信息处理系统。美国国库管理信息系统主要是为联邦政府实施预算计划、预算执行和预算监督等职能，为议会、公众和其他信息使用者实行监督管理职能，而提供有关国库资金收支、使用情况的信息处理系统。该系统中，美国财政部的财政事务管理处(The Financial Management Service,FMS)与联邦储备银行、各地方国库、美国国内税务局、国债管理局以及其他各种提供电子数据的组织合作，负责对政府每天的现金流情况进行确认，并做出报表，及时向公众公布。FMS通过该系统定期向社会公布国库现金日流量情况表(The Daily Treasury Statement,DTS)、美国政府收入与支出的国库现金月流量情况表(The Monthly Treasury Statement of Receipts and Outlays of the United States Government,MTS)和公债月情况表(The Monthly Statement of the Public Debt,MSPD)。美国国库现金管理系统有利于财政事务办公室掌握有关现金和债务管理的第一手资料，从而提高管理效率；有利于预算办公室根据相关信息编制预算，并监督预算执行；同时，相关监督机构也能够通过该系统的开放式平台获取资料进行相关的绩效审计和项目评估，从而提高政府行政的透明度。
5 借鉴与启示
良好的政府现金管理不仅能确保预算得以有效实施，而且能与国库管理系统相联，通过妥善管理政府资金，适时进行资本运作，提高公共资金的使用效率，进而促进宏观经济健康、公平和稳定的发展。对预算执行过程进行监督和妥善管理政府资金是现代国库管理系统的核心任务，然而长期以来在我国国库改革的理论和实践当中却忽视了对国库管理系统第二个任务的研究，即忽视了政府现金管理与国库管理改革的联系。借鉴美国政府现金管理的成功经验，促进我国国库管理的改革，进一步完善我国的公共财政体制。
5.1 我国国库管理系统存在的主要问题
(1)国库缺乏明确定位。1985年7月27日国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例（总则）》第三条明确规定，“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”。长期以来，中央银行对国库的管理超出了代理的范围，国库资金的及时入库和依令支付在很大程度上取决于中国人民银行的工作配合。然而由于中央银行毕竟不是国家行政机构，往往造成中央银行和国库之间关系的不明晰，不利于财政资金的有效管理。
(2)国库运作机制不利于现金管理。我国国库一直没有实行单一账户制度，而是采用重复和分散设置账户的管理制度，也就是说各个政府部门都自己选择商业银行来运营自己的账户。这样的机制，容易导致财政收支透明度不高，大量预算外资金游离于国库管理体制之外；收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失现象严重；支出执行中资金分散拨付，容易造成一些部门的资金滞留，而另一些部门却因资金不够而要求借款的现象，这不仅降低了资金的使用效率，而且使得截留、挤占、挪用财政资金的问题时有发生，更容易诱发腐败；财政信息不透明、反应迟钝，使得预算决策机构难以及时、准确地做出预算决策，更难以对预算执行过程实施有效的监督。
(3)国库依然是传统意义上的金库。根据《中华人民共和国国家金库条例（总则）》，“国家金库（以下简称国库）负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用。”由此可见，国库主要负责办理国家预算资金的收纳、划分、报解、支拨、结算，并向上级国库管理机构和同级财政机关反映预算收支的执行情况。因此我国国库依然是传统意义上的国库，仅仅是对政府预算资金的收入和支出进行会计记录和核算的机构，就像是政府财产的保管者和出纳者。我国国库这样的传统定位，使它丧失了现金管理的能力，并且不能有效地控制政府预算内和预算外资金；不能及时、准确地反映政府现金流情况；更不能代理政府制定融资政策，有效负责国债的发行和管理。
5.2 建立国库现金管理系统
20世纪最后20年间，财政部为解决国库存在的主要问题，积极推动了国库改革，如逐步建立国库单一账户制度、实行部门预算、改革政府会计制度等。然而，目前的改革只是为了实现国库管理系统的第一个目标，即加强对预算执行过程的监督，确保预算得以有效实施，却还未涉及国库管理系统的第二个目标，即建立良好的国库现金管理系统。因此，我国国库改革还需进一步努力。
(1)明确财政部、国库和银行之间的委托—代理关系。明确三者之间的关系将有利于整个财政管理系统的良好运作，有利于政府现金管理系统的建立。我国国库作为财政部的主要行政机构，受纳税人和财政部的委托管理政府资金。为了使国库能有效地管理现金流，同时实现对预算执行的监督，就必须改变原来中央银行全权执行国库职能的状况，设立专门的国库机构，具体从事资金支付、会计核算、监督检查等项业务。根据国际经验，经财政部同意，中国人民银行代理国库办理政府收支的资金清算业务，承担为国库存款支付利息的责任，同时通过运用货币政策操作来管理国库资金，因此国库和中央银行之间也需要建立明确的委托—代理关系。中央银行受财政部的委托，通过信息系统向财政部和国库管理者及时提供准确的资金使用信息，有利于加强对预算执行过程的监督；中央银行通过市场运作，管理国库库存现金，有利于提高公共资金的使用效率；中央银行为财政部管理“国库单一账户”系统，从而有效地避免在一个财政年度内，有的部门出现了大量闲置的资金，而另外一些部门却存在着资金匮乏的情况。
(2)实现国库现金余额的集中管理。国库现金余额管理是指中央银行通过管理国库单一账户系统，在每天结束时将支出机构账户的余额全部划走，进行每日清算，同时合并政府的银行头寸，包括政府所有账户中的余额。这样做的好处有三点：①通过对国库余额的集中管理，可以使现金管理者清楚地掌握在某个时点上政府所拥有的资金数量，从而为下一步实施正确的投资战略或融资战略提供依据；②通过对各支出部门当天余额的集中管理，可以避免支出部门利用收支时间差获取利息，从而可以有效避免预算外资金的膨胀；③集中管理国库现金余额有利于国库现金管理者对短期收不抵支的状况做出正确判断，从而有利于政府减少不必要的债务负担。可见，高效率、低成本地管理现金是国库管理系统的精华所在，而实现国库现金余额的集中管理又是现金管理的基础，所以加快实现国库现金余额的集中管理是当务之急。
(3)加强对现金流的预测与管理。根据现金管理理论，现金管理者在管理国库现金的时候同样需要考虑货币的时间价值问题，因此我国国库现金管理应该尽量提前实现收款，努力避免不必要的提前付款，同时尽量避免资金闲置。良好的现金流管理又为现金预测奠定了基础，现金管理者通过对往年同期现金流状况的把握，可以对常规的现金收入和支出的高峰期和低谷期做出预测，该预测将有利于现金管理者为调整国库现金流提前做准备，使现金余额能较准确地维持在合理水平。
(4)在国库现金管理中引入市场原则。国库现金管理系统中“国库单一账户系统”使国库与银行系统之间建立了联系。改革后，我国财政部门将在商业银行开设财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户以及特设过渡性专户。因此，财政部和国库现金管理者在与商业银行打交道的过程中，可以将商业精神引入管理当中，比如通过招标的形式选择服务质量高、条件好的银行，从而使存入商业银行的国库资金也能成为生息的存款。另外，引入市场原则还体现在将节余的库存现金用于小风险的投资。随着我国资本市场的不断完善，国库现金管理者可以通过短期投资的方式令库存现金增值。
6 结论
从美国政府近20年的改革实践来看，政府现金管理理论被接受和实践的速度之快正反映了现金管理在公共管理中的重要性和可行性，现金管理几乎渗透于政府财政管理的方方面面。比如，它与会计系统联系，能及时反映可靠的财务信息；与银行系统联系，不仅能降低服务性成本，而且能使政府获得让公共资金有效增值的机会；与国库管理系统联系，不仅有利于对预算执行实施有效监督，而且能妥善管理政府资金，减少不必要的支出，提高公共资金的使用效率。然而，我们在借鉴国外先进经验和成果的同时，一定要结合我国政治、经济、文化等实际情况，循序渐进地展开。目前，如果在我国财政管理体制改革中全面引入现金管理还为时过早，因为现金管理的有效运作还需要一些较成熟的外部条件，而这些条件我们却不能一蹴而就，比如债务市场的形成、高效率的电子政务系统等。因此，在目前阶段，我国政府需要树立现金管理的理念，接受现金管理的理论，在尽快建立良好债务市场的同时，从建立国库现金管理系统着手，逐步建立起较完善的政府现金管理系统。
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