政策工具选择与应用的逻辑研究--以四川省Z镇农村公共品供给为例_公共产品论文

政策工具选择与运用的逻辑研究——以四川Z乡农村公共产品供给为例，本文主要内容关键词为：为例论文,逻辑论文,农村论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2014)03－0014－10

       1 引言

       政策工具是被决策者以及实践者所采用，或者在潜在意义上可能用来实现一个或者更多政策目标的手段[1]。它是政府将政策意图转变为政策执行的中介环节，是政府可资利用资源的一种转换形式。政策工具研究的核心是如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实[2]。其研究难点在于如何促使其创新和优化组合来改善公共管理的实践。政策工具研究不仅能够促使政策科学、公共管理学等学科的深化发展，还能推动公共服务和社会管理的市场化、社会化，使公共事务的合作治理成为一种新的政府治理范式。

       当前，学界的研究主要集中在政策工具的概念、性质、类型划分以及政策工具的选择与评价上。本文在梳理相关研究的基础上，对政策工具的类型进行了重新划分，并重点关注政策工具选择与运用的研究成果，从而结合公共产品理论和政策环境理论构建了政策工具选择的模型，最后通过对川东Z乡农村公共产品供给的个案来验证模型的合理性。Z乡位于四川东部某县，距离县城6公里，面积22.9平方公里，人口3.8万，国道、省道、县道交汇，交通便利。因为距离县城较近，且有丰富的矿产、煤炭资源和水泥、苎麻、油橄榄等产业，所以相对于县内其他乡镇，经济发展水平相对较好。笔者于2013年8月进行了前期实地调研，根据研究需要，又于2014年3月通过电话访谈形式进行了后续调研。调研的对象有相关政府干部、村主任、自来水公司负责人、民办养老院院长、农民用水户协会负责人和若干村民。调研的问题是农村公共产品供给。在主要运用访谈法、观察法的同时也辅以文献分析法，以确保经验材料的完整性。另外，基于研究需要，本文对被调研的地名和人名都进行了化名处理。虽然政府决策对于外界来说是一个黑箱系统，研究者难以对高层官员进行深度访谈和直接观察，但是从外在的供给治理模式仍然能够反推政府内部的决策动机，从而提炼出政策工具选择与运用的逻辑。故此，本文以农村公共产品的供给为个例来验证政策工具选择模型的合理与否，并探寻政策工具的选择与应用的逻辑有哪些。

       2 政策工具类型划分与模型建构

       在政策工具的类型上，不同的学者依据不同的标准进行了不同的划分。澳大利亚学者欧文·E.休斯将政府工具分为政府供应、生产、补贴和管制四种类型[3]。其优点是梳理了政府为实现其职能所采用的主要工具手段，但是忽视了合同承包、公私伙伴、志愿组织等市场化和社会化工具的重要性。美国学者萨瓦斯依据服务的安排者、生产者和消费者的动态关系总结出了10种政策工具或模式，且按照政府干预程度的强弱，将其具体划分为政府服务到自我服务的连续光谱[4]。此种划分在政府和社会之间架起了桥梁，且科学细致，但是没有对10种工具进行归类。加拿大政策学者迈克尔·豪利特与萨瓦斯一样，也按照国家干预程度强弱将政府工具划分成1到10的连续光谱，不同之处是前者将10种工具划分成自愿性工具、混合型工具和强制性工具三类[5]。此种划分应用较广，但混合型工具将信息和劝诫这类信息传导类工具与补贴、产权拍卖、用者付费等市场类工具混合在一起，未能凸显信息和劝诫作为一种政府约束力较弱，同时又带有引导性工具的特殊性，故仍然显得笼统。

       国内陈振明教授将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类[6]。这种划分方法的优点是借鉴了新公共管理的理论与方法，凸显了政策工具的市场化和社会化发展趋势，其缺点是将政府管制作为市场化工具的一种，忽视了管制作为政府基本职能和保障性工具的重要性。顾建光教授从使用方式的不同将其划分成管制类工具、激励类工具和信息传递类工具[7]。此种分类凸显了信息类工具的重要性，但是对于家庭和社区、自愿性组织、自我服务等自愿性工具的重视不够。国内对政策工具的分类研究进行系统梳理的是朱春奎教授，他在豪利特的分类基础上，进一步细分了次级政策工具，增加了命令性和权威性工具、契约和诱因型工具[8]。此种分类虽然充实了政策工具的分类，但是次级工具过于庞杂，有些相互矛盾且难以执行。

       本文在豪利特和朱春奎等学者分类的基础上，依据政府强制程度高低和功能差异性归纳出强制类、市场类、引导类和自愿类共四种类型的政策工具。其中强制类与自愿类工具与豪利特和朱春奎的分类相同，但是将“混合工具”再划分为“引导类工具”和“市场类工具”。其原因一方面是因为混合型工具太笼统，不能明确把握其特征；另一方面是因为划分出引导类工具，不仅能使其与强制类工具相对应，还能更好地考察其具体效用。具体如表1所示。

      

       在政策工具的选择与运用上，也有一些学者进行了初步的阐释。豪利特根据国家能力强弱和政策子系统的复杂性程度高低构建了政策工具选择的综合模型[9]。陈恒钧等学者根据政策问题是否是经济问题，环境系络的复杂程度这两个变量构建了政策工具选择的模型(转引自文献[10])。曾军容认为政策工具选择取决于政府能力强弱与社会能力强弱、社会异质性程度之间的匹配情况[11]。丁煌、杨代福认为理性地评估政策工具的内在特征、适用条件和绩效，分析政策工具使用的政策网络是政策工具选择的前提条件[12]。姚莉构建了政策工具选择的分析模型，她认为公共服务的类型、行动者、制度安排共同影响了政策工具的选择，并运用该模型分析了中心乡镇的公共服务供给问题[13]。

       以上学者分析了政策工具选择的影响因素，具有一定的借鉴价值。归结起来，他们认为影响政策工具选择的因素包括政策问题的性质(公共服务类型、是否是经济问题等)、政策环境的性质(社会异质性程度、行动者、制度安排等)以及政府的能力等。基于此，本文在综合既有研究成果的基础上，认为政策工具所取得的政策效果并非仅由工具属性所决定，还受政策项目类型、政策工具相关联的利益相关者、实施组织和政策资源等政策环境所影响。政策项目作为政府对社会资源和价值进行权威性分配的标的，其本质是政府向社会提供的公共产品。引入公共产品理论来对政策项目进行分析，将政策项目的类型转化为公共产品类型具有较强的操作性和可行性，因为学界对公共产品的研究已具有较丰厚的成果。

       萨缪尔森认为公共产品(Public Goods)的基本特征是任何人消费这种产品不会导致其他人对这种产品消费的减少[14]。简而言之，公共产品具有使用上的非排他性和消费上的非竞争性。故此，公共产品要求政府采取直接提供或公共事业等政策工具。公共选择学派经济学家布坎南将消费上具有非竞争性，但在使用上具有排他性的社会产品，如收费公路、电影院、图书馆等公共产品称为俱乐部产品(Club Goods)，此类物品能够运用市场工具进行提供。埃莉诺·奥斯特罗姆将使用上具有非排他性，而消费上具有竞争性的物品称为公池资源(Public－Poll Resource)或共享物品，她通过实证研究指出基于信任而建立的自组织能够对公池资源进行科学有效的治理。国内学者张昕认为正如不同类型的物品和服务依赖于物品和服务的不同特许一样，不同类型的物品服务对应于不同类型的制度和组织[15]。

       故此，本文提出了政策工具的选择模型，假设政策项目的公共产品类型和政策环境共同决定了政策工具的选择，如图1所示。

      

       图1 政策工具选择模型图

       一般来讲，政府拥有的资源越多，能力越强，政府采取直接提供、兴办公共事业等强制性的政策工具的可能性也就越大。如果目标群体对政策的认可度越高，主动参与供给的可能性也就越高，家庭和社区等自愿政策工具被运用的可能性就越高。市场发育程度越高，企业在经济社会发展中的作用越重要，也意味着合同承包、政府补贴、凭单制等市场类政策工具被采用的可能性就越高。当社会组织类型和数量较多，社会发育程度和异质性程度较高时，民众对公共物品与服务的需求在质和量上会存在很大的差异，这就要求政府改变提供公共物品与服务的传统模式，逐步抛弃直接提供、公共事业等管制类工具，而采取自愿性工具和市场工具，借助志愿组织、家庭和社区以及公私伙伴关系来实现政策目标[16]。

       3 Z乡农村公共产品供给中的政策工具选择

       农村公共产品是指为农村生产生活提供产品和服务，保证农村社会扩大再生产和社会发展的各种物质技术条件和制度保障总和，体现为农村赖以生存发展的一般物质条件和社会条件。农村公共产品具有公共性、自然垄断性，以及投资量大、建设周期长等特征，但是最主要的属性仍然是公共性。根据社会物品的性质划分，可将农村社会物品分为私人产品、纯公共产品和准公共产品(俱乐部产品和公池资源产品)，具体如表2所示。根据研究需要，本文将Z乡农村义务教育和不收费公路作为纯公共物品的代表，将农村自来水供应和农村民办养老作为俱乐部物品、将农田灌溉系统作为公池资源的代表来分析。

      

       3.1 农村纯公共产品供给中的政策工具

       纯公共产品由于具有完全的非排他性和非竞争性，再加上对于整个社会成员共同消费需要的重要性，故它的投融资以及生产供给一般由具有公共服务职能的政府来主导完成。理论上认为中央政府以及各级地方政府是纯公共产品的主要提供主体。

       Z乡乡长说：“我们乡38000多人，有5000多名(初)中小学生。现在学生是不收学费的，那么学校怎么维持运转呢？就由政府来补贴，现在省政府对农村小学每位学生补贴190元、农村初中每位学生补贴240元。”

       根据访谈资料分析，政府供给农村纯公共产品所采取的是管制类的政策工具，具体来说是直接提供和兴办公共事业两种模式。在农村社会治安和消防上，政府所选择的政策工具是直接提供；在农村义务教育提供上，政府选择的政策工具是兴办公共事业。

       如果根据纯公共产品经典理论的完全非竞争性和非排他性来构建政策工具模式，那么对纯公共产品进行供给的主体只能是政府。然而，这仅仅是一种理论模型。它的成立还依赖于两个假设条件：一是政府具有良善的供给动机和有效的外部激励；二是政府具备充足的供给能力，尤其是公共财政能力[17]。但是公共选择理论认为，政府也是自利的“经济人”，它并不完全是具有良善意愿的“政治人”。而且，因为自身的腐败、机构臃肿和财政压力，还可能导致政府失灵。因此，现实中的农村纯公共产品并非完全由政府单独提供，例如不收费的农村公路便是典型例证。虽然它具有完全的非竞争性和非排他性，和对农民出行、货物通行的重要性，应当由政府全额财政拨款，但现实情况是农村公路的建设除政府的财政投入之外，还有承包公司的施工建设。以及农民集资、社会捐款和部分农民的自愿修路行为。为了缓解农村公路、桥梁等基础设施供给总量不足、供给失衡和财政压力等问题，政府目前推行了“一事一议”政策，即政府根据农民的集资款进行1∶1的配套拨款以奖励农民修路的积极性。

       关于这个问题，我们访谈了Z乡的一位村主任和若干村民。

       村主任说：“农民愿意筹资筹劳的原因是修路的政策符合农民的利益需要，‘一事一议’政策让农民得到不少实惠，所以很多农民愿意集资。如果仅仅靠政府和村上怕还是不行的。”

       村民甲说：“要不是政府拨款一半，我们也不太愿意集资另一半，因为现在的土路也可以通行啊！”

       因此，对于纯公共产品性质的农村基础设施(如农村公路)，虽然政府对其有义不容辞的责任，可以采取拨款和直接提供等管制类工具。但是如果该项目能够给予相关群体受益，政策认可度高，那么政府也可以动员家庭、社区等自愿类的政策工具参与其中，正如村民乙所言。

       村民乙说：“上世纪90年代。我们那里的路还是靠我们自己修起来的，那时政府只修一些主干道。对于这种只有几户人家的公路，政府和村委会都是不怎么管的……我们几户人家商量了下，每户都出钱出力，最后就把路修好了。虽然只是土路，但是出行方便了不少。现在的水泥路就是在之前土路的基础上修建的。”

       正如村民乙所言，涉及自身利益的小规模公共产品，并不需要政府的过多干预，村民自身就能主动组织起来进行生产。认为纯公共产品应该由政府独立承担供给责任的理论假设，其不完备之处不仅在于难以满足上述两个条件，还忽视了农村公路具有的一定外溢性。当公共产品外溢性较小时，消费者也倾向于组织起来进行生产供给，并非完全依赖政府财政拨款供给。当政策项目涉及面较广，政府又有财政压力时，便倾向于用合同外包的政策工具让私人机构生产以满足公众需求。因此，对于以农村不收费公路为代表的纯公共产品，主要采用的是以政府财政拨款的管制类工具为主导，以自愿类工具和市场类工具为辅助的合作治理模式，具体如图2所示。

      

       图2 纯公共产品(农村不收费公路)供给中的政策工具

       3.2 农村俱乐部产品供给中的政策工具选择

       俱乐部产品是指消费上具有非竞争性或使用者增多后成本外溢性小和使用上可排他的产品，它是公共产品和私人产品的混合。如前文所述，俱乐部性质的农村公共产品有农村自来水、电力、天然气、农村电信、有线电视、互联网、农村公交车等。它们在物理特征上都表现为一定的管道流动性，因而在使用上能够做到轻易排他。因为属于居民生活必需品，由少数几家或一家公司来提供具有规模效应，更能节省生产成本，如Z乡的自来水供应由该县水务局许可Z乡自来水公司生产。

       与农村公路的供给模式相同，政府需要对自来水管道、天然气管道、电力运送，以及有线电视、电话等公共产品的需求进行调研并制定相关政策。然而与之不同的是此类公共产品的生产一般不需要农民的筹资和筹劳。政府只需委托具有相应资质的公司进行生产，即运用特许经营的方式为农民指定生产者，在此过程中政府相关部门享有对该类产品的定价权和监管权。同时，农民也像在市场上购买私人物品一样，应为购买服务向公司付费，而不是由政府向公司支付生产费用。然而由被许可的公司来生产供给水、电、气等物品时，政府的政策管制仍然不可或缺，正如村民丙所言：

       “我们这里的自来水是由乡自来水厂供应的，水价虽说便宜，但是水质不是很好，有味道，有杂质。有一次有人打电话‘告’(投诉)了这件事，后面政府来检查，听说罚款了，后来水质就好了一些。”

       针对村民丙所言，我们访谈了Z乡自来水厂负责人，他对政府罚款的原因作了如下解释：

       “老百姓不是很了解情况，我们这里有煤矿、有天然气，加上土壤松散，水质不是很好也是正常的。你说罚款那次，是因为长时间下雨，地表渗透的泥浆较多，水质才不好的。水务局是罚了款，但是我们是按照水务局的要求购买的自来水净化设施，提取、沉淀、消毒和配送等程序也都是合规定的。他们怕这些措施还不能保证水质，又要求我们使用了更高档的净化设施。现在(水质)应该好多了吧。”

       针对该自来水负责人提到的水务局调查问题，我们随后也调研了该县水务局给排水股股长，他是这样介绍其监督管理工作的：

       “你说的是Z乡自来水厂的处罚，我记的不是很清楚。但是化验抽查水质是经常性的工作，每半个月我们就要对每家自来水厂或供水站进行取样，一般对色度、浊度、含氧等项目进行化验。不迭标的水厂我们就有一些惩罚措施，一般是罚款，有的也令其更换设备，甚至是吊销许可证或营业证照。”

       通过对村民丙、自来水厂负责人和给排水股股长的先后访谈与交叉印证，可知政府一方面为了提高公共产品的供给效率，特许少数企业进行生产供给，以满足农民需要；另一方面也会对其运营进行监督管理、以保证产品质量和服务效果。在这里，市场类政策工具和管制类工具相互配套，共同发挥作用。

       对于农村民办教育、民办医疗、民办养老等具有组织性、民营性、公益性的社会服务，政府不仅许可有资质的单位能够合理收取一定的费用，还对此类民办非企业单位的运营进行适当的补贴以鼓励他们提供服务，满足农民需要。之所以要用补贴的方式进行，一是因为如果没有政府补贴，消费者可能无力购买这些产品和服务[18]；二是农村的市场发育程度和社会异质性还不是很高，民办教育、医疗、养老等社会服务的消费空间虽然较大，但是没有政府的补贴和税费减免等优惠政策，很多民办公益服务难以举办和发展。

       县民政局副局长说：“我们县目前有三家民办养老院，有2家在县城，有1家在Z乡。在县城的两家养老院入住的都是城里面的退休教师、工人或者是子女有能力供养的老人，所以我们对这两家养老院扶持力度较小，一年每张床位就补贴500元左右。在Z乡的这家养老院，虽然是由私人经营的，但是供养了一部分农村五保老人。县财政时五保老人分散在家养老的是每人每月补贴270元，对在这家养老院集中养老的我们每人每月补贴360元，另外每年每张床位补贴2000元。这钱都是补贴给养老院的，不是补给老人的。如果没有补贴，这家民办养老院是很难生存的。”

       随后，笔者围绕政府补贴问题调研了这家民办养老院，并对该院院长进行了访谈，他对民办养老院的创办经过和经营状况作了较为简略的介绍：

       “我举办这家养老院完全是遵照我母亲的心愿，她生前信佛，临终前要我多行善。我们乡五保老人和孤寡老人特别多，我想如果把他们集中起来照顾看护，也是一桩善事。……我们夫妻是开诊所的，时间相对宽松，所以就申请将乡上区公所的旧房子改装成养老院。乡政府和县民政局看到是民生项目就比较支持。在收费上，五保老人不能收费。因为离县城有点距离，所以普通老人的收费也不高。举办养老院投资高但收益低，如果没有政府对每张床位2000元一年的补贴，养老院就很难存活下去。……我办养老院不求营利赚钱，但是也不能亏本，否则养老院就办不下去了。现在养老院共有88张床位，里面住了35位五保老人，34位普通老人，只能勉强维持生存。如果政府的补贴能再高一些就更好了。”

       从该养老院院长的言语中，我们可知民政局和乡政府是在尊重其意愿，准许他举办养老事业的基础上给予的补贴。特许经营、产权交易和政府补贴是在市场和社会不断成熟环境下所采用的政策工具，尤其是供给一些俱乐部产品的必然选择。作为政策工具，政府补贴会减轻举办者的压力，鼓励和推动个人通过建立市场或第三部门的方式来生产递送一些俱乐部产品和非基本公共服务，从而满足社会的多元化需求和缓解政府的公共服务压力。当然在此过程中政府的监督管理也必不可少，如图3所示。

      

       图3 俱乐部产品供给中的政策工具

       3.3 农村公池资源供给过程中的政策工具选择

       农村公池资源包括农村林场、牧场、草原、堰塘、水库、河流、水渠等。根据Z乡的实际情况，本文选择农村水利资源作为个案进行分析，幸运的是近几年农田水利设施供给模式的转变为本研究提供了宝贵的资料。堰塘、水库、水渠等水利灌溉设施的特征之一是具有竞争性，即在特定时空条件下水资源是有限的，增加一个消费者会减少其他消费者的效用，即拥挤效应。拥挤带来的矛盾和农田水利灌溉治理模式的转变如Z乡乡长所言：

       “过去对于像水渠、堰塘等水利设施的利用是供不应求的。尤其是在夏天的干旱季节，大家都想用水来灌溉、犁田、插秧。对于这种免费的东西，每个人都想多要，但是资源是有限的。因此很多农民为了能‘赶水’，就与他人斗嘴，甚至打架。农民为水发愁的问题直到2011年左右才得到解决，其中的关键就是农民用水户协会的建立，它是在省市两级政府的倡导下，通过县水务局的策划、乡政府和村上的动员，农民自愿成立的一个民间组织，其主要目的是对灌溉用水进行管理，水费征收和促进农田水利建设，应该说效果还不错。”

       为了验证Z乡乡长的介绍是否真实可信，笔者电话访谈了村民丁：

       “这几年沟渠、堰塘、抽水机等水利设施都配备了，因为引进的是渠江的水，水源也就充足，……但是怎么管理呢？政府就号召在水渠沿线的农户成立用水户协会，由它采管理和分配，虽然每亩田要交30元水费，但是不用争水抢水，每块田都能保证用水，保证收成，还免了一些矛盾和纠纷，大家都乐意。”

       就农民用水户协会的日常工作，笔者也随后通过电话访谈了农民用水户协会的主要负责人：

       “现在大家都不能私自去放闸赶水了，而是由两个有威信的人专门放水。对于水量的分配和调度以及水费的收取，协会里有专人负责。……过去大家都不关心水利设施，协会成立后，会员通过民主讨论，自己组织起来维修村里的水渠、堰塘，日常维护比之前好多了，这样就能保证灌溉用水的持续性……。”

       通过分析以上经验材料，可知运用自愿组织能对小规模的公共池塘资源进行有效治理。在政策环境的三个因素中，从政府能力的角度看，中央政府自2003年以来逐年注重三农问题，尤其是2011年的中央一号文件聚焦于农村水利建设，加大对水利设施尤其是主干道的投入，这是解决农村灌溉用水问题的根本之道。然而面对小规模、非国有化的水渠、堰塘、水库等水利设施，政府运用科层制的形式直接进行管理、分配水资源就相对困难。这是因为农村田块多，且每个村、每个生产小组的田块分布情况都不一样，如果政府直接对这些水利资源进行田间管理和分配水资源，便会提高行政成本，这在目前县乡两级财政吃紧的情况下，显然难以行得通。从政策认可度看，倡导农民自愿组成农民者用水户协会显然符合农民自身的需求，他们不仅能够参与建设、维护，还能够通过商讨的形式合理分配水资源，避免用水矛盾。更重要的意义是保证每块水田都能获得充足的水灌溉，在正常年景下不会欠收。从经济发展程度来看，当前农民的收入水平有了大幅度提高，因此每亩水田交30元水费，不会遇到很大的阻力。从社会的发育程度来看，随着农民教育程度的提高和认识视野的开阔，他们也逐渐认识到要处理好此类矛盾，就必须要处理好自身利益与他人利益的关系，接受并习惯运用参与讨论、集体商议的方式来解决农田用水问题。

       从理论上看，农村水利设施具有非排他性，但实际上，它又具有一定的排他性，因为只有受其影响的田块才能使用它，从而排除了不在同一区域的水田使用可能性。同时随着《关于农民用水户协会建设的意见》(水农［2005］502号)出台，政府将传统的治水权进行划分，政府只保留对大型的、骨干水利灌溉工程的所有权和管理权。而“将农村用水的决策权、田间工程的使用权回归给农民自己，调动农民群众的自己事情自己办、自己工程自己管的积极性，推行农民用水户参与管理是我国灌溉管理体制改革的方向。”[19]因此，成立农民用水户协会，推行农民用水户参与管理，通过用水户协会分配水资源是合理利用小型水利设施的有效政策工具。关于如何成立该协会，Z乡乡长作了较为详细的介绍：

       “为了尽快引导农民成立农民用水户协会，政府召开由分管副县长主持，由县水务局牵头负责，由发改委、财政局、民政局、农业局、广电局等部门领导协同，各乡分管水利建设的副乡长、村主任和农民代表参与的动员大会。大会一方面宣传2011年中央和省上关于大力发展农村水利工程的方针政策，另一方面着重强调对于田间灌溉工程将通过成立农民用水户协会来管理的重要意义，并进行了详细的工作布局。会后我们乡政府就联合各村委会通过村民动员大会、电视台、横幅、告示栏、宣传册等方式积极宣传动员。对于有不同意见的农户，我们通过个别座谈的形式来对他进行教育和劝服，听取他们的意见，与他们协商，最后大部分都同意加入协会。实在不愿意参加的，我们也不勉强。县水务局从成都请来几位有经验的专家，来指导和帮助各乡用水户协会建班子、定章程和开展工作，从而使协会能尽快正式运转起来。”

       对以上经验材料分析可知，为了促进农民用水户协会的成立，全县不仅召开了动员大会，乡政府和村委会也通过各种方式予以宣传和推动，才能在较短时间内确保协会运转起来。可见，宣传动员、政策引导、乃至协商讨论等引导类政策工具是协会成立的重要诱因。与强制类工具相比，引导类工具通常具有软约束性，它一般采取宣传动员的方式来引导公众接受某项政策或朝既定的政策目标努力，以说服、建议等亲民型的工作方式来代替训导、灌输型的工作方式，以参与协商的方式来增进相互了解与沟通，从而达成共识。

       在以农民用水户协会为主导的小规模水利设施供给过程中，政府除了运用政策宣传、引导培育协会的引导类工具外，也运用了其他类型的工具。首先，县水务局不仅指导其灌水管理和工程维护，还监督其工程安全、水费征收等日常工作。其次，县民政局不但负责注册登记，也有权限考评其财务运行状况。再次，发改委确保政策导向，财政局进行财政支持，广电局予以电视广播报道。另一方面，虽然农民用水协会是在政府的外在诱导下成立的，但它仍然是一种非营利性、民间性、公益性、自愿性的社会组织，其治理模式仍然是一种会员自治模式，从工具类型上看仍然是一种自愿类工具。其运行机制表现为：农民用水户自愿成为该协会的会员，并有权参与选举、参与决策、参与管理、参与监督，当然也需缴纳会费和用水费。协会代表各用水户管理、维护该区域的水利设施，并在农田有需求时供给灌溉用水。用水户成员有权利用该水利设施来灌溉，同时也有义务在协会的组织下对水利设施进行建设和维护。具体见图4。

      

       图4 公池资源(小规模水利设施)供给中的政策工具

       对于小规模公池资源的供给，从被选政策工具的强制程度看，程度高的强制类工具(财政投入、确保产权)，程度较高的市场类工具(购买水资源、缴纳水费)，程度中等的引导类工具(政策宣传、引导培育)和程度较低的自愿类工具(农民用水户协会)均被采纳，共同发挥作用。但是在此供给网络中，最后具体担负此类公共产品递送和分配的既不是利维坦式的政府，也不是完全私有化的市场，而是志愿程度高、强制程度低的自愿组织。此种供给模式也符合奥斯特罗姆通过多案例分析所得出的，基于供给规范、可信承诺和相互监督基础上的自组织在面对小规模公池资源有效治理时，能够摆脱囚徒困境、集体行动困局和公地悲剧的结论。

       4 政策工具选择与运用的逻辑探寻

       从调研的情况来看，Z乡村民们普遍对该乡农村公路的修建、农村水电气的供应、农民用水户协会的治理都比较满意，在该乡民办养老院养老的五保老人的生活也有了基本保障。较高的满意度意味着政策目标的成功实现和政策工具框里的工具被正确地选择与运用。透过Z乡的经验，政策工具选择与运用的背后逻辑能被清晰地揭示出来。

       (1)合理界分政策项目的性质和准确判断政策环境，是选择政策工具的首要前提。如果政策项目是纯公共产品性质的、基础性的、全民受益的项目，政府应该采取财政拨款、直接提供和兴办公共事业等管制类工具进行提供。基本公共产品如基础教育、基础医疗和基本社会保障要求政府采取管制类政策工具来提供，以保障社会基本公共服务的均等化。如果该项目是纯公共性质的，但是政府财力有限，那么政府可以考虑采取自愿类的政策工具参与其中。如果该政策项目接受度较高，且具有较小的外溢性时，政府可以动员家庭、社区和自愿组织等自愿类政策工具发挥其功能来缓解政府压力，并在政府强制类工具的主导下最终完成预期的政策目标，如上文所论述的农村公路的修建中所选择的政策工具便是代表。如果政策项目是准公共产品性质的，且市场的发育程度和社会的异质性较高时，那么可以通过合同承包、用者付费、产权交易和补贴等市场类工具来提供。政府对水电气的供应进行特许经营，对民办养老和教育进行补贴是市场类政策工具的代表。对于公池资源性质的产品，政府能够利用自愿组织、家庭和社区予以具体提供和递送。因此，通过农村公共产品的供给模式来分析政策工具的选择证明了前文所建构模型的合理性。

       (2)政策工具的优化配置是选择和运用政策工具的基本原则。公共政策执行的真谛是选择一种政策工具，便需要选择另一种或多种政策工具来调节前一种工具所造成的影响，没有一种政策工具能单独发挥作用。正如有学者认为良好的政策工具组合能够弥补单个工具应用的缺陷，并通过产生新的特性和功能来扩大政策的适用范围，进而提高公共治理的整体效能[20]。透过农村公共产品供给模式的个案，可以发现每一种农村公共产品的供给都涉及到多种政策工具的配套运用。

       以农村公路的建设为例：其一，政府一方面通过合同承包的方式将公路的建设权利转让给了建设公司，另一方面也会通过验收检查等手段来监督制约承包公司的违约行为，从而保证公路建设能保质保量完成。因为市场类工具所暗含的是由企业来直接生产项目，而企业又是以营利为导向的经济组织，如果缺少政府的监督，可能会产生偷工减料现象甚至豆腐渣工程。其二，虽然作为社会公共利益代表的政府要对其拨款投入，但是农民的筹资筹劳，建设公司的承包生产也发挥了各自不可或缺的作用。

       因此，政府直接提供和兴办公共事业等强制类政策工具虽然必不可少，但是由官僚制所导致的低效率和财政压力，让拥有经济资源和效率意识的市场类工具以及拥有公益资源和创新精神的自愿类工具参与其中可以弥补强制类工具的不足。正如有学者所言，在多元供给模式中，政府、私人部门和民间组织联合起来共同对农村基础设施进行治理，三者之间构成了相互补充、相互支持、相互监督的关系[21]。因此，在准确把握各类政策工具特点和适用范围的基础上，促进各类政策工具间的互动协调和优化配置是运用政策工具的基本原则。

       (3)引导类工具是实现政策目标的重要保障。信息沟通是政府让各利益相关者理解政策意图的重要桥梁，也是促使目标群体接受政策的重要保障。无论是正式的引导工具如政策发布、动员、广告、宣传等，还是非正式的引导工具如谈判、说服、拉拢[22]等策略在农村公共产品供给的运用过程中无处不在。在农村公路的修建过程中，正式的引导工具表现在：“一事一议”政策的出台，乡镇府和村委会对该政策的宣传与动员，其产生的效果是调动了农民的修路积极性。非正式的引导工具表现在：因为修路要占用部分农民的耕地和道场，挤占了农民的生产生活空间，在政府和农民之间以及邻里产生了一些纠纷和矛盾，此时政府通过说服、调解和协商等非正式引导工具来化解矛盾，促进政策目标的达成。

       政府运用引导类工具来引导公众成立自愿组织管理公共事务，不仅能促进政策目标的成功实现，还内在契合了当前中国推进服务型政府建设和转变政府职能的总体趋势。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[23]以政府动员宣传、引导培育用水农民户协会的个案为例：首先，在政策理念上，政府保障农民田间工程产权，促进农民参与小规模水利设施管理的政策体现了一种以人为本，保障和改善民生，重视农村公共服务的政策导向。其次，在政策工具选择上，政府不是采取直接提供、强制干预等传统的政策工具，而是选择让农民成立组织自我提供、自我服务的自愿类政策工具，这不仅与服务型政府强调的转变政府职能，赋权于社会的思想相吻合，还有利于节省行政成本。最后，在行政方式上，政府不是采取灌输、命令、强制等硬性、官本位工作方式，而是采取宣传动员、参与协商、引导培育等柔性、服务型的方式，从而成功实现政策目标。

       (4)管制类工具逐渐减少，市场类和自愿类工具逐渐增多是我国政策工具选择与运用的基本趋势。一方面，随着新公共管理理论和治理理论在中国的传播，PPP(Public－Private－Partnership)、BOT(Build－Operate－Transfer)等理念和工具逐渐受到学界和政府的认同与应用。另一方面，随着我国市场经济的不断成熟和社会自主性的不断增强，大量企业和社会组织参与公共事务治理的愿望和能力进一步提升。市场能力和社会能力的提升意味着政府能够将一部分社会管理和公共服务的职能转移给市场和社会，让各类企业、社会组织和公民个人在公共事务的治理供给中发挥越来越重要的作用。正如有学者所言，市场机制的日渐成熟、社会组织的兴起以及由此而来的公共服务的市场化与社会化，为我国公共管理中的多元政策工具选择提供了必要性和可能性[24]。2012年民政部出台的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》和2013年7月31日李克强总理主持召开的“推进政府向社会购买服务”国务院常务会议是我国政府公共管理市场化和社会化的最好证明。因此，随着理论和实践的不断推进以及基本公共服务逐渐覆盖之后，未来一段时间非基本公共服务和社会服务将是公共管理的重要政策项目，政府也将越来越多地运用合同承包、产权交易、特许经营、补贴、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等市场类政策工具和以志愿组织、家庭和社区参与等自愿类政策工具，而减少直接提供、政府生产等强制程度较高的管制类工具。

       5 结语与讨论

       本文的分析视角既有别于经济学视角(认为政策工具的选择就是如何选择最优方案，保证方案的3E)，也有别于政治学视角(认为政策工具选择是政党、国会、官僚、选民和利益集团之间相互博弈的结果)，而是选择一种连接宏观和微观的中观视角，整合政治、经济、社会等因素，运用公共产品供给理论，构建研究基本假设，从乡村社会治理结构过程中的政策工具选择入手对其治理现状进行经验分析。具体来说，首先通过模型建构，即提出公共产品类型和政策环境影响了政府工具的选择，继而通过农村公共产品供给的个案来深入剖析政策工具的选择与运用，最后得出的结论不仅验证了该模型假设的合理性，还提炼出了另外三条政策工具选择与运用的逻辑。从此种意义上讲，政策工具的选择与运用涵盖了公共经济学、政治学、社会学和组织行为学等学科的相关知识。

       政府工具是实现政策目标的方法和手段，也是观察政府能力的重要维度之一。“每一种工具都是一个制度、程序、政治和经济关系方面平衡的复合体，它们塑造了政府行动的特征。”[25]此外，抛开理性的传统二分法，政策工具可以划分价值理性(公共利益的实现和积极的公众参与等)、工具理性(以尽可能少的成本产生尽可能多的收益)和制度理性(以何种媒介提供公共产品，物品提供者之间的关系模式，组织体系间的行为规范)。“就理想状态而言，政府工具的成功应用，必然体现为工具理性、价值理性与制度理性相互融入与贯通，实现和谐统一……在这个过程中，公共服务得到有效提供、公共价值得到实现、公共组织体现出较高的公共生产力。”[26]

       政策目标的成功实现需要政府根据自身的能力、政策的认可度、经济和社会发展程度以及公共产品的类型进行分类考评、科学选择、统筹规划、分步实行。一般而言，无论是基于政策告知，还是基于宣传动员，抑或是基于诱导劝服的目的，引导类工具会先行于其他的政策工具，构成其他工具顺利运用的前置条件，为后续工作的展开制造舆论攻势。政策工具科学选择、综合运用的结果往往会形成一个较为复杂的治理网络。透过该网络，政策工具的作用机制和各治理主体之间的互动关系和行为规范能被清晰地图示出来，如图2～4所示。

       可以预期随着服务型政府建设的不断深化，新型政策工具，如用者付费、合同承包、补贴、家庭与社区、自愿性组织等政策将会得到越来越多的运用。这要求政府不仅提供及时有效的信息，保证对其他群体的有效回应，还要不断学习先进的公共管理理论和方法，建设学习型政府。除此之外，政府还要构建公众参与平台，保证各种利益矛盾得到妥善的调处。公众也需要与时俱进、不断学习、积极参与政策的制定与执行，借助政策工具培养公益意识、锻炼参与技能、达成集体共识。

       最后，由于聚焦于研究主题的需要和受限于经验材料的难以获得性以及篇幅限制等因素影响，本文未能对提供同一类型的公共产品(如小规模农村水利资源)采用不同的政策工具所带来的治理模式变革和产权制度变更等问题进行详细比较，这是本文不足之处，留待后续深入挖掘。此外，本文的经验材料来源于田野调查，扎根于基层，访谈的对象主要是普通村民、公司和社会组织负责人、村干部、县乡两级干部，而没有涉及到县以上级别的政府官员，未能从他们那里选取经验材料进行分析，有待日后跟进研究。

       收稿日期：2013－12－30

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