美国土地财政收入演进规律及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,财政收入论文,启示论文,规律论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F811.4 文献标志码：A 文章编号：1672－9544（2011）05－0074－07
分税制以来，在我国现行财政架构中，土地财政收入已成为地方财政收入的主要来源之一，并深刻地影响了经济社会方方面面的发展进程。他山之石可以攻玉，本文在界定土地财政收入概念的基础上，全面分析了美国土地财政收入发展的四个阶段，总结其间演化的规律，并提出了对中国的启示。
一、美国土地财政收入发展的四个历史阶段
土地财政收入是指与土地有关的财政收入，美国的土地财政收入主要包括三种：即将土地作为资产进行出售所获得的资产性收益、以土地及其地上附属建筑物为载体的税收收入以及政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入。
美国土地财政收入发展演化可以分为如下四个阶段：第一阶段为1776年至1861年，是土地财政收入以土地出售为主的时期；第二阶段为内战开始至1900年，是财产税开始在各州普遍征收的时期；第三阶段为1900年至1942年，是土地财政收入向地方政府转移的时期；第四阶段为20世纪40年代中期至今，是地方政府土地财政收入主要以财产税为主的时期。
（一）以土地出售收益为主的时期
内战前的美国土地财政收入主要以国有土地出售收入为主。美国建国初期，为迅速增加联邦及州政府的财政收入，通过一系列土地法案将西部土地收归国有，再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有，从而获得土地出售收益。1780年10月10日，国会通过了一项法令，规定为了美国的利益，为了在国有土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部土地的权利。这样，美国州政府获得了出让土地收益的法律依据。
1785年和1787年，美国先后出台了《关于西部土地测量和出售法令》和《西北法令》，确立了“国有土地私有化”的法律基础。它将约占美国本土面积近90％的国有土地投入市场，西部国有土地私有化进程开始全面启动。
1820年之前，由于联邦的公共土地财政政策是以解决国家财政困难为主要出发点，规定公共土地出售的最小地段为640英亩或320英亩，土地拍卖底价每亩1美元，这就有利于土地投机家而不是普通百姓，大量土地此时已经流入了土地投机公司之手。政府多次出台相关弥补性措施，但由于未从根本上改变公地出售中地块过大的问题，大部分措施都无济于事。
1841年美国颁布了《优先购买权法》，使擅自占有国有土地者有权以每英亩1.25美元的价格优先购买面积为160英亩土地。这项法律不仅赋予移民自行占有国有土地的权利，同时也使得移民免受土地投机者的摆弄，直接从政府手中购得土地。美国经济史学家罗伊·罗宾斯认为：“这是美国国会通过的最重要的农业法规之一。”从中我们也可以看出美国的土地财政政策首先是满足国家财政的需求，随着时间的推移，政策的缺点开始显现，在这期间，美国尊重人权，努力实现人人平等的精神得以显现，因此后续有关土地财政政策的出台均以公平为主，兼顾效率。
1854年，美国国会通过了《等级法案》，亦称《土地价格递减法》。从1854年到内战前夕，分等级出售的土地占了当时全国土地销售的50％，1862年6月2日被国会停止使用。这项法律的颁布说明美国政府对土地的价值有了更深层次的认识，即认识到土地由于位置、质量或者用途的不同而存在价值差异，这为以后完善土地财政税收收入制度奠定了基础。同时也可以看出，联邦政府的土地财政政策越往后越有利于普通移民获得土地。
杰斐逊总统时期，土地政策开始出现变化，即由大块的出售转为小块土地的零售。19世纪60年代，出售国有土地的政策宣布告一段落，土地财政政策出现转变，即联邦政府从以销售为主转向以无偿赠予为主。最具代表性的有“宅地法”、“莫里尔土地法”以及“太平洋土地法案”。
出售国有土地对西部城市化起到了极大的促进作用。由于土地投机集团占有大片土地，又有雄厚的资金，有条件进行大范围的规划设计城镇。在这一方面，最典型的是洛杉矶。地产业兴隆的同时，大量中小城镇拔地而起，1887年至1889年共建成60多个新镇。而城镇化的加快发展又为美国财产税的征收提供了充分的社会条件。
从美国此阶段土地财政的演变过程可以看出，土地政策的制定同当时美国的政治经济环境息息相关。美国独立之初，财政入不敷出。为了解决这一难题，美国政府只有通过出售国有土地来取得一些收入；而后随着财政收入的不断增加，美国政府开始考虑到大部分普通民众的诉求，为显示公正公平，美国土地财政收入政策开始发生转变，土地出售收益开始减少。
州政府在这一阶段是美国经济发展的最主要的推动力，州政府主要通过基础建设投资和土地出售来获取资产性收益，从而利用财政收入推动美国经济的向前发展。截止到1830年，州政府的债务是联邦政府与地方政府总额的8倍。
在此阶段，与土地出售收益并行的土地财政收入还包括财产税。“美国早期的财产税是以土地为征税对象的个别财产税，到了18世纪，随着经济的发展，财产税种类日益增多，一般财产税取代了原有的个别财产税，对纳税人拥有的所有不动产和动产课税，税源开始增加。19世纪中期，美国各州已普遍征收一般财产税。州财产税在东部的征收从总收入的2％上升到17％；在西部，从34％上升到35％。”1840年后的10年间出现了经济萧条带来的破产危机，但地方政府没有受太大的影响。
（二）财产税开始普遍征收时期
1860年，主张废除奴隶制的林肯当选美国总统，南方奴隶主发动叛乱。南方各州纷纷独立。同年4月，内战爆发。战争期间，林肯政府实行了一系列革命措施和政策，1863年林肯颁布《解放宣言》，宣布解放黑奴，之后又颁布《宅地法》。
《宅地法》规定：“一切忠于联邦的成年人，只要交付10美元的登记费，就可以在西部领取64.74公顷土地，在土地上耕种5年后就可以成为这块土地的所有者。”该法律允许所有美国人有权得到西部的土地，使得美国土地公平的私有化成为可能。同一时期，在美国工业化过程中，较多的农用地转为工业建设用地，工业化使得地方经济获得了较快的发展，政府的财政收入也随着经济的发展而增加很多。
在此阶段，土地出售收益基本消失殆尽，取而代之的是财产税。当时50个州的税制尽管各不相同，但绝大多数州都有财产税，且财产税是州及以下政府尤其是郡、镇级政府（也称地方政府）重要的财政收入来源。一般而言，财产税由州财产税、郡（市）财产税和镇财产税组成，征收对象为不动产（主要是房地产），也有营业用动产、家庭动产等。
美国的战争时期出现很多非常规性因素，可能会对土地财政产生变异性影响，会影响到大历史背景下的土地财政演化规律，因此这一阶段的土地财政具有特殊阶段的特殊性。
（三）土地财政转移时期
在此阶段，美国已经从内战中恢复过来，地方政府也开始加速成长，这也导致了第一次世界大战期间美国国家政府机构的扩张，并持续到1929年大萧条初期。
在此期间，财产税一直是地方财政的重要组成部分，土地出售收益基本消失，地方财产税收入自1922年以后比较高，如图1所示。同时，地方政府的财政收入从1902年占GNP的4％增长到1934年的7.6％，但是地方收入的主要组成部分仍然是财产税，整个时期，财产税税收收入都占地方收入的70％左右。这可以说明地方财产税是一个低成本的税收收入来源。
图1 美国地方政府财产税收入
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
从1900年到1940年，财产税收入占州政府总收入的比重稳步下降。在20世纪初，各州开始设立并征收新税，开始时针对汽车和汽油，之后针对销售和所得收入。图2显示了州政府与地方政府各自征收的财产税占本级政府总财政收入和总税收收入的比例，其中州财产税占总收入的比重由1902年的52％下降至1942年的不到10％，财产税已经开始由州政府逐步转移给地方政府，财产税占地方政府财政收入的比重始终维持在较高的水平，约占地方政府财政收入的40％以上，财产税占地方政府总税收收入的比重更是达到了80％。
图2 美国州与地方政府征收的财产税占政府总财政收入和总税收收入的比例
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
总结这一阶段土地财政收入发展演化规律：1900年之后，新的州政府税收来源以及随后的销售税、所得税使各州能够放弃财产税这一税种并转移给地方政府。产生这种现象的唯一原因是，对于州政府而言，从新的汽车、销售和所得税获得收入的成本比从现有的州财产税上获得收入的成本低；对于地方政府而言，1900年之后，宪法对于财产税的限制随着统一性和全面性条款在州宪法中的废除得到缓和，地方政府可根据自身的特点比较灵活地进行财产税设置。
因此，这一阶段可以看作是以财产税为主要内容的土地财政演化时期，州政府逐步将财产税的征收权力下放至地方政府，州政府财产税所占比重迅速降低，地方政府财产税比重开始增加，占总地方政府财政收入比重较大。
（四）地方财政收入以财产税为主时期
20世纪40年代中期至今，美国的土地财政收入主要包括如下几种：财产税、遗产和赠与税、房屋与社区发展收入、环境资源收入和不动产出售收益。
1.财产税
第二次世界大战以后，美国的一般财产税收入总额不断增加，但是延续前一阶段土地财政演化特点，财产税在州政府收入中的重要性则有所降低，但就地方政府而言，财产税仍是最主要的税收来源。早在20纪30年代美国经济大萧条时期财产税变得难以课征，于是各州开始对商品和服务课税，特别开征了零售税和燃油税。同时，税收征管也没有财产税严厉，因此，第二次世界大战后美国各州政府收入中财产税的比重较二战前显著降低。20世纪60年代，财产税占州政府收入的比约在30％以上，70年代约在22％左右，80年代和90年代约在17％左右。而地方政府财政收入则开始一直以财产税为主，收入较为稳定。这是由于财产税相对于其他税种而言，税源非常稳定，受宏观经济波动的影响相对较小，因此非常适合作为地方财政收入的来源。
从1944年至今的美国地方政府财政收入的相关数据可以看出，美国地方政府的总财政收入的增长速度不断加快，一般性收入也呈指数型增长，税收收入增长较为平缓，在2005年已增长至5000亿美元，其他费用收入也呈现出平缓增长的趋势，但是没有税收收入的增幅那么明显。
财产税是占美国土地财政收入比重最大的一项收入。图3表示的是美国各个地方政府财产税收入的总量以及占地方财政收入和税收收入的比重，可以看出地方政府的财产税在此阶段增速较快，由1944年的40亿美元增长到2006年的3000亿美元，增长了70多倍，而财产税占总收入的比重在此阶段成缓慢下降的趋势，但依旧是地方财政收入的重要组成部分，相比总体财政收入而言，始终维持在20％以上的比例，而占总税收收入的比例曾保持在70％以上。因此我们可以说地方政府的土地财政主要依赖于财产税。
图3 美国地方政府财产税收入总额
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
2.遗产和赠与税
在这一阶段美国的土地财政体系中，除了比重较大的财产税之外，遗产和赠与税也需一提。虽然其占总税收收入的比重较小，还不到0.01％，特点也并不突出，但是由于也涉及了土地及房屋的赠与及征税，本文认为美国土地财政收入体系中应该包括遗产和赠与税，这是对土地流转环节的征税，在近年来有递增的趋势。
3.与土地有关的非税收收入
从图4可以看出，房屋与社区发展收入、环境资源收入、财产出售收益的趋势较为平缓，虽然占地方财政收入的比例较低，但总体已呈现上升趋势。三者中最高的收入是房屋与社区发展收入，始终保持稳步上升的趋势；其次是不动产出售收入，波动较大，但总体呈上升趋势；最低为环境资源收入，上升缓慢。
图4 美国地方政府与土地有关的各项非税收收入
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
因此，总结此阶段美国地方政府的土地财政收入发展演化规律，可以看出美国地方政府真正开始形成了以财产税为主要财政收入的地方财政形式，与土地有关的非税收收入比重较小。
二、美国土地财政收入发展演化规律
（一）土地财政收入在中央、州和地方政府之间的分配规律
在前述第一阶段，美国土地出售收益基本归联邦政府所有，财产税主要归州政府所有。
内战结束后，财产税的征收权下移，财产税开始成为归州政府与地方政府共享的税种。
从20世纪初开始呈现以下特点（如图5所示）：（1）财产税作为州与地方共享税，地方政府征收的财产税总额要远远大于州政府征收的财产税总额。（2）州政府征收的财产税占州总财政收入和总税收收入的比重急剧下降，到1936年时，急剧减少的势头放缓，之后到2004年，一直保持了很低的比例。（3）财产税占地方政府财政收入和税收收入的比重刚开始呈现下降的趋势，到1980年左右，止住跌势，一直保持在25％和70％左右。（4）地方财产税占地方政府总财政收入的比重要远远大于州财产税收入占州政府财政收入的比重，说明相比于州政府而言，财产税日益成为地方政府税收收入和财政收入的主要来源。（5）州政府逐步将税收收入和财政收入的主要来源转向财产税以外的其他税种。
图5 美国州跟地方财产税的总量发展趋势
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
因此，美国土地财政收入在政府之间的分配规律如下：美国土地财政收入从中央所有到州政府所有，再到州政府与地方政府共享，最后形成以地方政府征收为主，州政府土地财政收入逐步减少的分配结构。
（二）土地财政收入占总财政收入比率的规律
早期美国数据难以统计，但是根据文字记载，可以分析出：包括土地出售收益在内的土地财政收入呈现出因土地投机所导致的迅速上升并在之后保持一段时期稳定；之后土地出售收入减少，财产税收入增加，进入财产税时期，土地财政收入总量进一步逐步上升。从图6可以看出以财产税为主的美国土地财政收入呈现上升的趋势，但是增速由快变慢。
图6 美国土地财政总额
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
图7是美国土地财政收入占总财政收入的比重，可以看出在早期美国的土地财政收入占比较高，达到了60％多，后来呈现缓慢下降的态势。进入21世纪，美国的土地财政收入占总财政收入的比重为30％不到，并且变化不大。可以看出美国土地财政收入占总财政收入的比重的规律是先递减后平稳发展，但是土地财政在美国地方政府看来依旧十分重要。
图7 美国土地财政收入占总财政收入的比重
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
（三）土地财政收入内部演化规律
在美国土地财政收入内部各个组成部分之间，早期是以美国土地出售收益为主；在国有土地基本完成私有化以后，美国的土地财政收入则以土地及不动产保有环节的财产税为主，财产税占总土地财政收入的比重大幅上升后保持平稳趋势。在此期间，美国地方政府虽然也征收遗产和赠与税，但是占总土地财政收入的比重较小，而其他关于土地有关的费用收入虽然项目有所增加，但是总量很小。
（四）土地财政税收收入的内部演化规律
美国土地财政税收收入主要包括两种，即财产税和遗产赠与税。美国的财产税历史悠久且较为稳定，从19世纪初就开始征收，而遗产和赠与税征收相对较晚并且数量上也较小，因此美国的土地财政税收收入主要以财产税为主，其内部结构没有明显变化，较为稳定。美国并没有像其他国家一样对土地征收各种各样的税收，始终以单一的财产税制来获取土地收益。
（五）土地财政非税收收入的内部演化规律
美国土地财政收入中非税收收入在建国初期主要以土地出售收益为主，主要为联邦政府所有，地方政府没有获得此项收入。随后，待国有土地出售基本完成之后，土地出售收益基本为零，取而代之的是地方政府对社区、房屋征收的相关维护管理费用，为保护国有资源环境而收取的保护费用，以及地方政府出售少量不动产而获取的收益。现在地方政府土地财政的非税收收入主要是对社区、房屋征收的相关维护管理费用。图8显示了美国土地财政收入中非税收收入的各个组成部分。
图8 美国土地财政非税收收入的各个组成部分占总非税收收入的比重
数据来源：根据美国统计局官方网站http://ftp2.census.gov/govs/资料整理。
三、对中国的启示
1.土地的资产性收益作为土地财政主要收入来源有其必然性和阶段性。在美国建国初期进行的土地私有化，出售国有土地带给美国政府一大笔非税收性质的土地财政收入。在国家政府财政收入紧缺之际，土地收归国有再进行出售是最为便捷、成本最低、获得收入最快的一种手段。鉴于土地的特有属性，我国在经济发展过程中也遇到了与美国相似的环节，即地方政府为扩大财政收入，越来越依赖土地出让收益，导致了土地财政这一现象的产生。但是土地财政也是有其有利的一面，它可以使政府迅速增加财政收入，用于经济发展和地方建设，是历史发展的必然产物，中国所需要做的，并不是坚决消灭土地财政，而是要思考当土地财政的发展变得不可持续时，拿什么作为土地出让金的替代品，以及如何更好地完善地方财政体制。
2.大城市试点房产税是必然的选择并恰逢其时。美国的土地财政收入由以土地资产性收入为主向房产税收入（财产税收入）为主转变。中国也要走这条路。对大城市尤其是房价高的城市来讲，转变的时间点到了。一是土地出让收入逐渐枯竭；二是以抑制房价为“目标”的房产税征收得到社会的比较广泛的支持；三是试点有灵活性，通过试点取得进一步在全国推广的经验；四是因会增加地方政府的财政收入也得到地方政府的支持。因此，大城市率先试点房产税恰逢其时。
3.要对房产税的功能有正确的认识。房产税对房价的正面或负面的影响在国际上都可以找到例子，因为房价是受包括房产税在内的多个因素的综合影响。在中国房地产投机盛行的时期，房产税的开征一定会适度调整投机者的投机预期，但不会起到抑制投机的决定性作用。如果其他配套政策不出台，当投机者适应了房产税后，可能使之变成了推动房价上涨的又一因素（税负转嫁到消费者头上）。如果房产税征收了，房价下不来，老百姓会对政府产生失望情绪，不利于房产税制度的推行。
房产税对增加地方政府财政收入有重要作用，是增强地方财政收入的有效渠道。在土地出让资源枯竭的趋势下，房产税因其固有的优点被地方政府青睐。地方政府的土地财政收入由以土地出让金收入为主将会转变为以房产税为主。
4.研究土地财政收入向地方政府转移的路径，房产税将成为地方政府财政收入的主要来源。回顾美国土地财政收入的发展演化，可以看出美国的土地财政收入逐步由中央政府向州和地方政府转移。将财产税这一具有稳定税源并适合州和地方政府征收的税种划归为州和地方政府所有，不仅保证州和地方政府拥有稳定的财政收入，而且也彰显了取之于民用之于民的精神，有利于州和地方政府将财产税用于地方的公共环境、教育以及经济环境建设与维护等方面，促进地方社会经济的发展。上海市、重庆市在原有土地财政收入的基础上，于2011年1月28日已经开征房产税。
现在要研究土地财政在中央、省（市）、地级市、县（区）、街道（乡、镇）的分配。土地财政从中央向市转移、从省（市）向区（县）和街道（乡、镇）转移是必然的趋势，但也有一个过程，在此期间要有整个财税制度的改革配套。
5.培植地方财源，防止地方政府从土地出让依赖转向房产税依赖的必然选择。地方政府在社会经济发展过程中起着重要的作用，其财政支出也比较大。要减轻地方政府对土地财政的过度依赖，必须培植新的财政收入来源。从美国的经验可以预测，土地财政收入占中央和省级财政收入的比重会下降很快，土地财政收入占地方总财政收入的比例也会稳中有降。因此积极开掘财政收入来源，是解决各级政府尤其是地方政府过度依赖土地财政的必然选择。
美国地方政府在如何扩大自身财政收入方面不仅仅靠收取财产税。为了加快当地的经济发展，美国的地方政府也在积极寻求其他可观的财政收入。如地方政府投资于地方建设，作为投资者参与到当地的建设当中，包括城市规划、房地产开发、交通运输以及其他基础设施的开发，不仅能得到可观的收益，同时提高了当地的土地价格、房地产价格，完善了城市的环境设施建设，吸引更多的人来此地居住、投资，以推动地方的经济发展。积极探索地方财政收入渠道，防止地方政府从土地出让依赖转向房产税依赖的必然选择。
6.简化税种，对土地保有环节征税。美国在较长的历史时期内都是实行单一的土地财产税，以及后来的遗产和赠与税。我国与土地有关的税种繁多，且出现了许多重复课税的现象，同时土地流转环节征税多而保有环节征税少，税收机制非常不合理，这就造成了房地产价格上涨、滥用耕地、城市盲目扩张、大量土地闲置等一系列涉及民生的问题出现。我国应该简化税种，针对土地的保有环节征税，设计完善的税制体系，保证地方政府有稳定的税收来源，从而降低政府对土地出让收益的过分依赖。
7.地方政府通过加强城市基础设施建设，加强住房与社区环境的改善，完善各种公共设施，使得土地与房屋的价值在城市整体规划中得到增值，房地产价格上升，社区更加吸引人群前来居住，由此可能会带来财产税的增加。改善基础设施的投资需求又刺激地方财政缺口的增加，于是又刺激了房产税的增长。但由于美国地方税制的设计是税收收入根据需求决定，税率有自动缩小的可能，因此当支出缩小时税率就缩小。但我国不同，我国目前的地方税率是一种刚性税率，税率不变，税基扩大时，即使财政支出不变甚至下降，当税基增大时税收收入可能还会上升。过高的地方财政收入，可能会导致地方政府低效使用纳税人的钱，积极探索房产税的税率调节机制显得很有必要。
［收稿日期］2011－04－21
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