从发展的角度看金融--访中国人民大学王传纶教授_公共财政论文

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公共财政理论是当前财政理论和实践部门十分关注的热点问题,涉及如何认识公共财政,处在社会主义市场经济体制形成过程和社会主义初级阶段的我国财政是否应定位于公共财政。为此,我们拜访了著名的财政经济学家、中国人民大学财金学院王传纶教授,请他就上述问题谈谈个人的看法,现将采访内容整理如下。

一、最初的认识:政府财政

杨:王教授,目前“公共财政”正成为学术界的热门话题,您早年留学英国,学习西方经济学,在国内您也是较早研究西方财政理论的专家,您对当前的“公共财政”大讨论有什么看法?

王:尽管现在大家都在谈论公共财政问题,我想在讲这个问题前,根据时间顺序分几个阶段谈一谈我个人对财政的认识。第一阶段是我最初对财政的认识,那是三四十年代我在学校读书的时候。当时我在西南联大经济系听陈岱孙教授讲授经济学和财政学,还读了一些教科书,其中不少是国外的财政学著作。我们听到和所看到的财政,与亚当·斯密《国富论》第五篇所讲的财政的内容基本一致,即把财政理解为政府进行各项活动的物质保证。政府有哪些活动,就有哪些支出,为了保证这些活动必须要有收入,而且主要是税收,收入和支出并不一定能相互适应,就有一个发债和偿债的问题。所以当时教科书把财政归纳为三方面的内容:支出、税收和公债。这三方面都是政府的经济活动,它与一般经济活动不同的是为保证政府职能提供物质保证。因此,把财政理解为政府的某种经济活动是当时较为普遍的看法。但是,当时对财政的认识有两个问题没有考虑:一是财政作为一种政府的经济活动,究竟“为谁服务”,没有考虑。亚当·斯密在《国富论》第五篇中也没有回答这个问题。二是政府的经济活动与国民的经济活动区别在哪里?也没有考虑。亚当·斯密在《国富论》中讲过,政府要进行的经济活动就是私人从事这些经济活动无利可图而不愿干时所要进行的经济活动,但是两者的界限在哪里不清楚。可见,这一时期人们对财政的认识限于财政与政府的表象关系上,而对财政的实质没有做更深的探究。

二、50年代对财政的认识:国家财政

杨:如果说三四十年代国内对财政的认识比较肤浅,那么建国以后的50年代,您和国内的财政专家们对财政的认识发生了哪些变化?如何概括这一时期您对财政的认识呢?

王:第二阶段是建国以后的50年代。这个时期的财政概括起来是国家财政。建国以后,从领导者到学者都在探究怎样建设社会主义的问题,而答案要么从马列原著中寻找,要么向苏联现成的社会主义建设经验学习。当时各方面都在翻译和学习马列原著,马列主义的基本理论和原理大量引入到各专门学科的建设上来,其中对财政学影响最大的马列主义基本原理是马克思列宁的国家学说。马克思和恩格斯曾在《共产党宣言》和《家庭、私有制和国家的起源》等文章中提出:国家是阶级斗争的产物,是一个阶级统治被压迫阶级的工具。列宁在《国家与革命》等文章中全面、科学地论述了国家的本质,他认为“国家是阶级矛盾不可调和的产物”,“是剥削被压迫阶级的工具”国家是为统治阶级的利益控制整个经济和政治的工具”。国家是为统治阶级的利益控制整个经济和政治的工具和手段,政府不过是整个国家机器的一个部分、很重要的部分。这些思想为大家所接受。因此,一讲到政府财政,就会想到政府是哪个阶级的政府,“政府财政”也就变成了“国家财政”。“国家财政”与“政府财政”一个明显的区别就是财政的阶级性,当时,苏联的教科书,财政的前面都是加“国家”二字,这个说法被我国政府、学术界所接受。而且,“国家财政”强调阶级性也不是没有根据的。比如马克思在分析法兰西革命时期的阶级斗争时曾提到过课税如何影响革命的成败。显然,马克思把与财政有关的问题看作是与阶级利益有关的范畴。

我们现在的财政学教科书中经常提到财政是“取之于民,用之于民”的分配范畴,与资本主义社会及其以前的财政是“取之于民,用之于己”的分配范畴形成鲜明对照,说明财政具有鲜明的阶级性。从中国历史看,封建王朝因苛捐杂税而亡国,也因轻徭薄赋而得“太平”的事例不胜枚举。因此,这一时期大多数专家学者认为,亚当·斯密提出的“政府财政”已不适应社会经济制度的变化,提“国家财政”更确切一些。

杨:王教授,据我所知,五六十年代除了“国家财政”逐渐被大家接受外,还涌现了社会资金运动论、社会剩余产品分配论、社会共同需要论等许多财政学流派,使这一时期财政理论的发展呈现了少有的活跃和繁荣阶段,您对这些不同流派的观点有什么看法?

王:我历来主张学术争鸣应允许发表不同意见。五六十年代各种财政学派的出现,说明我国财政理论进入了繁荣发展阶段,是件好事。这些流派既有它各自的独到之处,也有它不完善的地方。比如“社会共同需要论”者认为,财政是为了满足社会的共同需要,这种观点就不易被人们接受。首先“共同”二字不被大家接受。当时社会存在不同的阶级,而且阶级之间是对立的,阶级矛盾仍是社会矛盾的主要方面,怎么会有“共同需要”呢?对这一阶级是有利的,对另一阶级就是不利的。但回想起来当时的眼光是短浅的。马克思主义国家学说认为国家是阶级统治的工具,国家也是为了社会的需要存在的。随着社会的向前发展和社会形态的更替,国家本身就是为了社会的需要,如果国家不能满足社会的需要,就要被淘汰和灭亡。比如沙皇俄国和蒋介石领导的国民党政权,由于它们不符合俄国和中国当时的社会需要,所以才会被推翻。国家是阶级统治的工具,国家的需要是阶级的需要,财政是为阶级的需要服务的。这与财政满足社会共同需要并不完全对立。从阶级斗争的历史长河中考虑,当时对国家财政阶级性的认识就不可能接受“财政满足社会共同需要”的观点。但即使在封建社会末期,虽然国家到了崩溃的边缘,但仍然要执行一定的社会职能,比如印度的恒河治理,印度封建君主为了自身的统治也要做一些符合社会需要的事情。因此,从三四十年代“政府财政”过渡到五六十年代的“国家财政”,有正确的一面,也有不完善的地方。

三、广义的财政与国家分配论

杨:王教授,50年代末,社会主义改造完成以后,我国的所有制结构逐渐变成公有制的单一结构,经济体制逐渐变成了高度集中的计划经济体制,这一体制一直延续到70年代末,国家财政在这一时期发生了哪些变化,或者说有哪些发展?

王:50年代末,经过社会主义的改造,我国的经济结构发生了巨大变化,非公有制经济被改造成为公有制经济,形成了社会主义公有制的单一经济基础,而且在公有制经济中国有经济占主要地位,有一部分集体经济实际上变成了准国有经济。原来自给自足的农村经济经过初级社、高级社到人民公社的改造,也变成了准国有经济。因此第三阶段对财政的认识,从原来政府小范围的活动,变成了“广义的财政”,或者说“大财政”。单一的经济基础,现有看来是以破坏生产力为代价,生产关系发生了变化,所有制单一化了,使生产力的发展受到制约甚至破坏,高度集中的计划经济体制逐步形成。在这种宏观背景下,政府的活动不再是象亚当·斯密所说的限于对外抵御侵略、对内维持秩序和尽可能少地参与经济活动的较窄范围内,而是扩展了,几乎扩展到整个国民经济。有的是很直接的管理,比如对国有经济;有的直接管理少一点,比如对集体经济;连农村经济在公社化以后几乎变成了政府直接控制的经济。由于所有制和经济体制的变化,政府对经济活动支配和影响的范围达到空前大的程度,财政也就成了无所不管的“大财政”,有经济活动的地方就有财政。当时苏联也是这样。财政活动范围包括政府的活动、国有经济主管部门的活动、国有企业的经济活动、集体经济的活动。财政的范围从政府的活动扩展到整个社会经济活动。但是,政府能否完全调控整个经济活动?主要是通过计划来组织和调控经济活动的,生产什么、经营什么,甚至消费什么、消费多少,都是通过计划来控制的。在政府直接的计划管理中有一部分与财政密切相关,这一部分称为“国家的分配”。从政府财政扩展到“大财政”,几乎覆盖了社会主义全部经济体系,把财政定位于社会产品的分配。社会产品分配是生产的结果,生产是前提;生产要素的分配和生产条件的分配,是以前产品分配的结果。可见,生产要素的配置与财政存在密切的联系,但不是财政所决定的,而是国家计划决定的。社会产品的分配与财政分配几乎是一致的。因此,当时大多数人把财政分配归结为社会产品的分配。其中也有一些不同意见,认为财政主要参与剩余产品的分配,而不是全部。还有人认为,财政对社会产品价值的分配是可以控制的。显然,从50年代末到70年代,我国的财政都可以归结为“大财政”,内容包括政府财政、部门财务、企业财务、公社财务等。

四、经济体制改革和“小财政”

杨:王教授,前面几个时期您对财政的认识和归纳,我认为很贴切。但是,从70年代末,或者说十一届三中全会以后,我国经历了一场对原来高度集中的计划经济体制的全面改革,所有制结构也发生了很大变化,国家的经济运行机制发生了深刻的变化,您对这一时期的财政如何认识呢?

王:经济体制改革使我们国家的财政从过去的“大财政”变成了“小财政”。经济体制改革有两个明显的特点:一是社会主义公有制经济成份与非公有制经济成份并存。公有制经济成份中集体和国有的区分比也过去明显了,不再是“准国有经济”。二是国有企业改革不断深化。在国有经济内部由于过去采取集中的计划管理体制来管理,国有经济的效率是很低的,给我们留下了深刻的教训。所以,国有经济改革成为经济体制改革的核心和关键,首先要把国有企业所有权与经营权分离开来,即“两权分离”。国有企业要改造成为国有的现代企业,或者是国家独资企业,或者国家控股企业,或者政府和民间混合经营企业,它与政府的关系不同于改革以前了。经济体制改革的目的不仅要使国有企业成为独立的经济实体,而且要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。

杨:在经济体制改革过程中,所有制结构的变化和国有企业改革的深化,使政府与市场的关系发生了哪些变化,这种变化对财政的影响表现在哪些方面?

王:随着经济体制改革的深化,如何重新塑造政府与市场的关系摆到了人们面前。经济改革的目的是要建立市场机制;不能象改革前的六七十年代,逐步缩小和取消市场机制;同时也认识到市场机制存在缺陷。政府要对经济起作用,但是政府也不是什么地方都可以插手、干预、影响经济,政府的干预也有缺陷。对于这两方面大家都有共同的认识,对财政的认识也因此发生了变化。原来的国家财政也没什么不对,“国家”二家逐渐消失了,经济体制的改革使阶级矛盾逐渐淡化了。阶级对立和差异发生了根本变化,社会主义经济基础曾经一度是单一的,国家财政不再象五六十年代那样看得重,“国家”二字慢慢不用了。看来“大财政”也行不通了,国家对社会产品的分配也受到挑战,经济体制改革使经济环境和运行机制发生的变化,使人们对财政的认识又回到了“政府财政”。国际货币基金组织的年报就称“政府财政”。我们也觉得可以接受,世界上所有国家都接受这一点。

现在“政府财政”是否同原来“国家对社会产品的分配”的“国家财政”完全矛盾呢?我看不一定。难道世界各国的政府财政中,就没有国家的分配这个成分吗?但是,从量上看,政府作为国家机器的活动,对社会产品的分配只是一部分,而且这一部分占社会产品的比例不是很大,世界上任何国家政府财政收入占社会产品的比重不会超过50%。可见,“大财政”已行不通了。而且,政府的作用也不仅仅是分配产品,还会影响资源的配置。改革以来,我国财政参与社会产品分配和资源配置的比例明显比以前变小了,所起的作用也缩小了。因此,与前相比,把这一时期的财政称为“小财政”,这与这一时期经济体制的变化和政府活动范围的变化以及财政在经济运行中地位的变化是相适应的。

五、把我国现阶级财政概括为“公共财政”,为时过早

杨:进入90年代,特别是党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制以来,学术届特别是一些年轻财政学者都主张在我国建立公共财政,政府的有关部门也在主张在我国建立公共财政基本框架。王教授,您对这个问题怎么看?

王:处在社会主义初级阶段的中国正着手建立社会主义市场经济体制,如何认识这一阶段的财政,是近几年财政理论界探讨颇多的问题,用一个什么名称概括?目前,学术界不少人主张用“公共财政”来概括。“公共财政”就是在这种情形下出现的。而“公共财政”的出现不是偶然的,它与西方30年来“公共产品”理论的盛行有很大关系。所谓“公共产品”,就是这部分产品由于其使用、消费方面的原因,不能通过市场交易,所以生产这部分产品的资源很难通过市场得到配置。一般地说,市场机制配置资源和把产品分配在各种用途,使消费者享用。而公共产品通过市场生产、交换、消费存在障碍。因此,把所有社会产品分为私人产品和公共产品,其中通过市场交易实现的称为私人产品,而公共产品的生产、交换、分配和消费应该是政府部门的事情。政府部门被称为“公共部门”或“公共经济部门”。财政有时被称为“公共部门经济”,或者称为“公共财政”。

杨:王教授,您刚才讲到有人把现阶段的财政称为“公共财政”,您认为这个概括贴切、准确吗?

王:“公共财政”似乎只是一个名称,但实际不仅如此。从国家财政到公共财政是一个变化,这个变化的缘由是什么?公共财政在中国的提出,与西方近几十年来公共产品理论和公共选择理论有什么共通之处?认真的人是不能不考虑这些问题的。您问,“公共财政”,这个概括是否贴切?我想,从现实状况考察,从发展的观点来考虑,对改革开放以来、特别是党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制以来的财政概括或者表述为“公共财政”,把现阶段中国财政工作的目标规定为建立公共财政的框架,还有不少问题,需要认真探讨。比如:(1)按照公共财政理论,政府部门所有的活动,包括提供的各种商品和劳务,或者政府的一些行政活动,都是提供公共产品,都属于“公共财政”。比如政府建设的公共工程和道路,这些可以称为“公共产品”;但政府投资军事装备,比如美国政府定制采购"B-52"轰炸机,派了用场,这究竟是私人产品还是“公共产品”?政府的官员、警察的活动称为“公共产品”,按照联合国的SNA统计体系,这些活动都是要计算产值的,这部分产值与私人产品的产值是一样的。把政府的这些活动都看作是“公共产品”或都作为“公共财政”,不易被人们接受。(2)“公共财政”是否与“社会共同需要”属于同一含义?如果说“公共产品”、政府的活动都是用来满足社会共同需要的,那么美国政府用"B-52"轰炸机和巡航导弹轰炸南联盟,能认为是美国公民的“共同需要”吗?可见政府的活动并不都是社会共同需要。(3)公共产品内部,按西方的观点又分为“纯公共产品”和“准公共产品”,“准公共产品”也是可以通过市场交易获得的。换句话说,“公共产品”并不都需要政府来经营。(4)市场机制的作用是使资源配置优化,公共财政没有市场机制的作用,如何使那部分资源配置优化呢?“非公共产品”是通过市场交易,市场机制使这部分产品配置趋向最优状态,“公共产品”和公共经济部门的资源是否能优化呢?“公共产品”的优化配置必须在市场机制以外找到一条优化途径,那就是公共选择。(5)但“公共选择”即使在理论上也不能解决公共产品的优化配置问题。西方财政经济理论认为,对“公共产品”,市场机制既然不能起作用,就需要建立一套“模拟的市场机制”;这套“模拟的市场机制”称为“公共选择”,即通过公民的投票来解决,纳税人的投票可以实现“公共产品”的优化配置。但公共选择理论又认为,投票未必能达到最优的配置,需要通过另外一种与政府有关的机制来实现。“公共财政

”理论要求在政府公共部门建立一套资源优化配置机制,但政府本身又解决不了。(6)财政不仅仅是处理市场失灵的问题。公共财政理论找不到合适的机制代替市场机制解决资源优化配置的问题;同时,现实的财政还碰到“市场失灵”以及市场本身存在的不少问题,比如市场没有发育、市场内在的不稳定性即周期性因素、市场竞争的不完全性等等,这些都是市场机制的缺陷。市场并不能保证经济结构的优化。生产的发展有赖于技术的发展,技术的发展并不能完全靠市场机制来保证。所以,“公共财政”用公共选择的决策程序代替市场机制,显然过于简单化,这也是许多发达市场经济国家碰到的难题,更不能概括象我国这样的发展中国家在经济转轨过程中和发展中碰到的问题。上述问题没有得到解决之前,就把我国现阶段的财政概括为“公共财政”,不能令人信服。

六、最好就用“财政”来概括

杨:王教授,看来您是不同意使用“公共财政”来概括现阶段的财政,那么您认为怎样表述更贴切呢?

王:我不想说“公共财政”这个概念是正确还是不正确。我认为最好不要给财政急忙戴任何帽子,每个帽子都有特定的含义和历史背景。几十年来,甚至上百年来经济的发展和经济思想的发展都有特定的历史背景,现在最好不要急于给“财政”戴上帽子,将来适当的时候可以找到更准确的表述。现实的问题是在社会主义市场经济体制建立和完善的过程中,政府在收入分配和资源配置中应该起什么作用的问题。如果能清晰地分析这些问题,再给“财政”戴上什么样的帽子也不迟。而且不要用静止的观点分析财政问题,建国以来我国财政的发展变化很大。现在政府要做的经济事务很多,但将来要从某些方面退出。比如国有经济的改革,政府要做的事情很多,首先解决企业负债问题,企业过度负债不解决,银行不良资产就无法消除,银行作为中介机构就无法进行正常的资金融通活动。再如新技术的发展,如果没有政府投入一定的启动资金,就会发展很慢,科教兴国战略实施初期更需要政府推动,其中包括财政政策和资金的推动。还有经济结构的调整,产业结构的调整,完全靠市场调节不仅速度缓慢,而且可能落实不了。所以,财政应干什么和不应干什么,现在干什么和将来干什么,都要具体考虑;现在和将来未必就完全一样,说明它在发展。现在不要急于下结论,社会主义市场经济体制的建立和完善需几十年的时间,在这个过程中政府在收入分配和资源配置中能够和应该起什么作用?再用一个什么名称概括起来,建立一个什么样的财政?那可能要比现在提出来的更适合些、准确些。

并不否定有些人提出的“公共财政”的合理成分,而是要充实它。比如张馨同志提出的“公共财政”观点中有些问题是值得参考的。比如提出公共财政要与市场机制一样讲求效率,效率优先;人们的税负和得到的利益的平衡问题;政府的作用是补充、纠正市场的作用,而不是限制它。这些问题都是应该考虑的。但是不是把“公共财政”当作社会主义市场经济和财政振兴的目标,值得推敲。因为现阶段正处在变化很快的市场经济建立过程,政府哪些能做,哪些应做,都要具体分析,不要急于下结论。还是邓小平所指出的那样,政府所做的事情,如果效果不佳就要退回来,如果是有效的,有利于市场机制的建立和完善,就可以做,而且要大胆地去做。比如财政的阶级性,现阶段不是主要的;“社会产品的分配”也没有完全概括现阶段的财政。政府完全可以对资源配置起作用,在局部可能起主导作用;比如政策性金融,政府用财政资金带动银行的信贷资金,从而对社会资金的流动起带头作用,促进资源的优化配置,就应去做。政府通过发债等形式筹集的资金,用于增加企业的资本金和搞一批基础设施建设,这些举措的外部经济很大,带动整个经济增长。如果我们用“公共财政”这个已有相对固定内涵的名称,套在当前迅速发展的财政实践上,对充分发挥财政的作用不一定有好处,还会带来一些负面影响。

杨:感谢您接受采访。

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