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中图分类号：G120 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2009)03-0001-06
自十一届三中全会以来，各级党委政府陆续颁布了一系列文化政策。这些文化政策极大地促进了文化事业的繁荣和文化产业的发展，推动了我国文化体制改革的不断深化，形成了独具一格的“党委政府领导、政策推动、双轨运行、渐进转换”的文化体制改革经验模式。党委政府通过提供强有力的政策和制度安排，提供了强劲的改革动力，文化政策成为影响文化体制改革进程的最大变量。但对照文化体制改革的目标进行分析，我国的文化政策领域仍然存在许多“弱项”和一些政策“盲点”，对文化体制改革进程形成了明显的制约，在社会主义文化大发展大繁荣的国家战略框架下，进一步完善国家公共文化政策体系仍然是深化文化体制改革的基本路径。
一、历史审视：文化政策规制下的文化体制改革道路
(一)持续的公共政策创新形成了文化体制改革的根本推动力
制度经济学认为，政府作为社会权威力量既是现行体制的建设者和维护者，同时又是现行体制的改革者。政府通过提供公共政策和确立新的制度安排，推动体制按照既定目标变迁。
按照政府公共文化政策的内容分析，我国文化体制改革可分为两个阶段。1978—2003年为第一阶段。文化体制改革的主要目标在于解决文化事业单位的内部机制性阻碍，提高运行效率。公共文化政策的供给主要集中于文化单位的“三项制度”(干部选用制度、人事聘任制度和劳动分配制度)的改革和创新，力图通过建立内部竞争机制激发文化单位的活力，提高文化单位的文化生产力。2002年，中组部、中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署等在全国进行文化广电新闻出版行业人事制度改革试点，2003年试点完成，颁布了《中组部中宣部人事部文化部关于深化文化事业单位人事制度改革的实施意见》(人发[2003]14号)、《中组部中宣部人事部国家广电总局关于深化广播影视事业单位人事制度改革的实施意见》(人发[2003]13号)等，以政策主导的方式在全国文化广电新闻出版系统建立健全适应行业发展实际的干部制度、用人制度和分配制度。
2003年开始，在党中央、国务院的直接领导下，我国文化体制改革试点启动，文化行业开始进入全面改革的第二阶段。与此相适应，国家政策的关注重点出现了明显变化。2003年以后，中共中央、国务院和相关部委出台了《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》、《关于民营资本和外资进入文化产业领域的管理办法》、《关于深化文化体制改革的若干意见》等，文化体制改革的政策内容逐步涉入产权改革领域。国务院办公厅印发了《〈文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定〉的通知》(国办发[2003]105号)等，这些政策性文件涉及到文化体制改革试点地区的财政税收、投融资、资产处置、事业单位改制为企业等具体政策。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《〈中共中央宣传部、中央编办、财务部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》(中办发[2004]24号)，对建立综合文化行政执法机构做出了具体规定，这是对条块分割的文化市场整合迈出的关键性的一步。2005年，广电总局印发了《〈关于加强非公有资本、外资进入广播影视领域和广播影视产品进口管理的实施办法〉的通知》(广发办字[2005]557号)，在非公有资本、外资进入广播影视领域放开了一个政策性口子①，这是在总结两年来试点工作经验的基础上对后一个阶段深化文化体制改革进行的全面部署，标志着我国文化体制改革进入到一个全面深化的新阶段。2003年以后，我国文化政策调整涉及到创新文化领导管理体系、形成文化市场主体、优化文化市场环境和提升公共产品的供给效率等多个方面的政策内容，从而构成了我国文化发展的宏观背景和强大的支撑平台。
(二)公共文化政策供给方式规定了文化体制“由外向内、先易后难”的改革路径
30年来，我国文化体制改革选择的基本路径是“由外向内，先易后难”，改革的方式都是从日常经营管理制度(外层制度)入手，向人事、财务管理制度(中层制度)推进，最后向产权制度(核心制度)改革的目标推进，形成了我国文化体制渐进式改革的路径特点。
我国文化体制改革首先在经营管理制度层面展开。1980年2月，文化部在全国文化局长会议上提出要“坚决地有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度”，1983年6月六届人大一次会议《政府工作报告》提出“文艺体制需要有领导有步骤地进行改革”，这个时期文化体制改革主要集中在承包经营领域。1981年，无锡日报社将编辑部和经营部分开，经营部统管整个报社的经营管理事务。1983年文化部在文化艺术行业推行“演出承包制”，这些改革措施首先在经营管理制度上启动并得到突破，其实质是所有权与经营权分离。随后文化产业在表演艺术行业实行的“双轨制”改革、分配制度改革、聘任制改革、经费差额拨款制度改革②，标志着1980年代中期以后系统内改革由日常经营制度向人事制度和财务制度的稳步推进。
通过对1978年以来出台的各种文化政策内容的分析发现，2004年前后的文化政策具有较明显的差异，2004年以前，国家政策主要集中在税收优惠和财政支持方面，中央部委相继出台了财政税收支持政策、建立文化市场综合执法机构等政策，如《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》(国发[1996]37号)、《国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》(国发[2000]41号)、《财政部关于“十五”期间宣传文化单位所得税优惠政策有关问题的通知》(财税[2002]175号)等。2004年以后建立健全以公有制为主体、多种所有制并存的文化发展格局，成为政府制定政策的出发点；2005年，中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》，国务院《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，文化部、国家广电总局等五部委《关于文化领域引进外资的若干意见》等重要政策性文件相继出台，标志着我国文化体制改革的政策重点逐步涉入产权改革领域。
(三)公共文化政策的内容特色支撑了“双轨过渡、渐进转换”的改革策略
在中国社会经济渐进式改革路径的约束之下，文化体制改革在各个方面都带有这种“中国式改革道路”特色③。文化体制改革表现为在社会主义宪法制度约束下面向市场体制的变革过程，它的最高目标是完善社会主义制度，通过调控文化政策供给，借助局部推进、双轨过渡、温和的和连续的变迁方式逐步实现与市场体制的接轨。
30年来，我国在文化政策的供给和文化制度的设计中，始终遵循传统的既得利益格局，以最大限度地减小阻力面，即所谓的“老人老办法，新人新办法”。这种改革措施体现在政策层面上，不是一次性彻底打破旧秩序和旧有利益结构，而是分阶段进行。这就意味着每增加一项新的政策都要面临与原有的政策共存。由于渐进式改革的时间跨度大，进程慢，这种“混合”的格局会存续相当长时间，使新旧两部分政策和制度实现了“共存”和“共容”，在文化行业和文化机构中形成了行政协调与市场协调并存的混合型目标体系和手段体系。如在体制属性上，作为国家机关附属物的文化事业单位和作为市场主体的法人实体并存；在经营管理上，作为公益性组织的事业单位管理和作为竞争性主体的产业化运作并存；在人事管理上，传统的身份管理和新型的岗位管理并存；在投入方式上，国家按人头拨款与项目资助，国家投入与市场筹资并存；在激励方式上，年薪制与月薪制，档案工资与效益工资，固定分配方式与期权激励方式并存。这种“双轨运行”模式不论是在整体上，还是在局部上都已大不同于计划体制下的行政模式，但由于受到内外部各种条件的制约，又无法立即达到理想的目标状态。这一模式在有利于减小阻力面、有利于推进文化单位改革的同时，又使文化单位陷于深层次的体制冲突的危机。
必须指出的是，尽管30年来我国文化政策、文化体制改革在许多方面取得了重要进展，但从整体上看仍然只是一种“边缘性突破”，以国有单位为主体的文化行业系统在体制缺陷和能力缺陷上并没有出现根本性的改变。如资源配置非竞争性与约束软化，文化机构的激励机制、效率机制缺失，文化单位运营成本扭曲等深层次的问题仍然不同程度地存在。在国家公共政策领域，仍然存在许多政策“缺项”或政策“盲点”，主要表现在：
第一，以行业部门为主体的公共经费资助方式不能适应新时期文化发展的要求。目前，国有文化单位享有国家财政固定拨款和专项经费补助，主要业务由上级政府主管部门交办，接受政府主管部门服务项目委托资助，能够比较方便地获得公共资源及排他性的垄断地位(包括服务范围许可、公共服务项目机会、政府转移支付、税收优惠等)，政府与国有文化单位之间犹如“父子”关系④，国有文化单位获得这些项目及资助主要不是竞争性配置，而是“父予子”的计划配置，造成“预算软约束”⑤。歧视性资助政策产生了对民营资本和社会力量进入文化领域的“挤出效应”，影响到一个竞争性公共产品生产部门——非政府非营利性的事业部门在中国的形成⑥。
第二，单位领导人封闭性选用方式不符合市场经济所要求的配置原则。虽然目前部分国有文化单位遴选领导人通过公开招聘和内部竞聘的方法产生，但绝大多数机构主要领导人主要还是由政府主管部门决定任免或聘任。这与20多年前国有企业领导人的产生机制大体一样，不利于国有文化单位职业经理人的产生和经理人职业精神的形成，影响了国有文化单位的整体管理水平。
第三，单位成员的“刚性身份”对单位劳动人事管理和改革造成消极影响。虽然国有文化单位编制内职工由原来的计划分派转变为由市场公开招聘，但“国家职工”的身份没有实质性变化；一旦“社会人”被国有单位录用，立即成为“国家雇员”，并且国有单位职工的工资由财政直接划拨到个人账户，更是强调了这一个身份的“刚性”。国有文化单位体制这种“铁饭碗”就业制度与20年前的国有企业的劳动就业制度大体相似。
第四，国有文化单位市场主体地位不立对建立健全文化市场体系产生负面影响。目前，相当一部分具有事业单位性质的文化企业或文化产业集团，特别是一些掌握国有文化资源的文化单位，长期游离于社会主义市场经济体制之外，出版、广电等领域的行业垄断性经营状况没有很大改变，缺乏活力与竞争力。行业分拆、区域分割仍然是文化市场的基本特征，文化资源和生产要素仍难以合理流动与优化配置⑦。国有文化单位与政府的关系没有完全理顺，国有文化单位接受政府主管部门的直接领导与管理，尽管国有资产名义上属于财政部门和国资委所有，但由于国有文化单位缺乏一个有效的法人治理结构，所有者、监督者、经营者合三为一，使所有者和监督者缺位；权力主体与责任主体合二为一，使责任主体缺位。国有文化单位“缺乏一个有效的机构决策、激励和监督机制，不能有效地解决委托人和代理人关系背后隐藏的效率黑洞和政事之间利益的相互摆渡”⑧。这也与20多年前国有企业的情况大体上相似。
第五，激励机制失效和效率不足的问题仍然困扰国有文化单位。尽管在30年来的改革过程中采取了许多效率激励措施，但由于体制上的缺陷没有被纠正，许多以机制改革替代体制创新的改革措施只能发挥有限作用，国有文化单位的文化生产成本严重扭曲，运营成本失真形成虚假成本，导致效率缺失。这样的成本核算制度诱使国有文化单位尽可能多地占用国家资产，导致生产的真实成本增加、机构的效率降低。这种情况也与20多年前国有企业大体相似。
从总体上看，由于我国文化体制改革具有高度复杂性⑨，30年来我国文化体制改革主要走的是一条“嵌入式”、“模仿式”的改革道路，由于对文化体制改革的特殊性认识不清、困难估计不足，在改革过程中既没有从理论层面实现对“经济体制改革”经验的超越，又没有从操作层面上建立科学的政策保障体系和规范的改革步骤。因此，在今后一段时期内，我国文化行业仍然面临着深化体制改革的艰巨任务。
二、新时期文化政策定位：在大发展大繁荣目标下实现文化体制创新
(一)根据社会主义文化大发展大繁荣的战略要求，在时代的高起点上确立新时期文化政策思路
《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和党的“十七大”报告明确提出了推动社会主义文化大繁荣大发展的战略目标，突出强调了加强文化建设、提高文化软实力的重要性。上述文献立足于改革开放以来我国综合国力持续上升、国际影响力显著增强对提升国家文化软实力的新要求，立足于我国经济社会发展对文化建设的新要求，立足于物质生活改善后人民群众对文化工作的新期待，对新时期、新阶段建设社会主义先进文化做出了全面部署，也对新时期我国文化体制改革工作提出了新的目标和任务。推进我国文化体制改革必须站在新的时代起点上，按照国家确立的新的文化发展目标和历史任务，建立新的文化发展战略框架，研究制订保障新的文化目标和任务实现的公共文化政策体系。
新时期制订公共文化政策必须以观念更新为前提，以新的文化发展理念指导公共文化政策，推动文化体制改革与文化产业发展。解放思想，转变观念，树立新的文化发展理念，是破旧出新、突破传统桎梏的关键，是实现文化大发展大繁荣的先导。应当遵循市场经济条件下文化发展的基本规律，明确文化发展的方向、途径和模式等重大问题，推动计划体制下文化发展观的现实转变，统一思想，增强公共政策的自觉性与自主性。
新时期的文化体制改革和政府公共文化政策供给，必须围绕繁荣和发展社会主义先进文化这一中心，按照“党委领导，政府管理，行业自律，企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制”的目标，为发展社会主义先进文化提供长效的制度保障。借助于政府行政和政策力量，大力推进国有经营性文化单位的转制，坚持“两手抓，两加强”，一手抓文化公益事业，完善公共文化服务体系；一手抓文化产业，发挥市场机制对文化资源配置的重要作用⑩。根据这一目标要求，逐步建立完善我国公共文化政策体系。
(二)以公共文化政策为平台，努力推进我国文化行业的系统创新
1.进一步发挥公共行政的功能和作用，推进文化管理体制创新。30年来我国文化体制改革的历史经验证明，政府作为改革的主导性力量，在文化发展中的作用至关重要。从世界范围来看，世界上并没有统一的经验和既定的模式，各国依据各自的国情，在文化领导理念、管理措施、制度内容和政策关注点上都存在很大差异(11)。在文化体制改革30年后，我国文化体制改革已经完成量变的积累，正在向质变过渡。党的“十六大”关于“文化事业”与“文化产业”的分类，以及基于这一分类之上的分类改革目标的确立，业已从国家的宏观层面完成文化事业体制改革理论的创新；体现在技术操作层面上，我国文化体制改革已进入“跃式变革”的准备阶段；深化文化体制改革，应在宏观体制框架上完成“党委领导、政府管理”的文化领导管理模式的建构。
深化文化体制改革必然要面临诸多现实的困难，这些困难的解决都必须依赖于政府力量的推动。因此，政府公共文化管理职能不应削弱而是应当不断强化和转型，在制定文化发展的战略规划、完善文化发展的法律法规、加大财政投入完善保障机制、提供公共文化产品和完善文化市场监管方面，进一步完善文化职能框架，真正发挥政府的作用。
2.更新文化产业制度，推进文化市场主体的二次创新。目前，我国文化产业系统大部分完成了由“事业单位、事业管理”到“事业型单位、企业化管理”的转轨，部分完成了“企业单位、企业管理”的体制转型，但总体上文化市场主体地位不立、国有文化单位内二元体制的矛盾、产业政策模糊，业已成为我国文化企业和相应文化机构在21世纪世界文化产业发展大潮中参与国际竞争的障碍，必须进行制度创新：第一，重塑文化产业领域的市场主体，从政策和制度安排上赋予文化企业明确的市场定位，赋予文化企业独立的利益追求和经营自主的权力，文化经营业务应完整(而不是人为剥离)过渡为市场主体。第二，建立健全以产权为核心的体制框架，应该尽快脱离行政级别和行政角色，建立一个开放的以法人治理结构为基础的运行体系。第三，建立健全科学的文化产业领导体制，明晰产权关系，实行资产授权经营，按照产权制度要求科学设计组织结构。第四，以产权管理为纽带，推动文化产业集团由行政性集团向资产性集团的转变。
3.整体设计与系统安排，不断推进文化单位内部机制与宏观体制的协调创新。近30年来文化单位内部的人事与分配制度改革，在一定程度上克服了文化单位人浮于事、效率低下的弊端，改善了文化单位的劳动边际效率，但从实际效果看，改善程度仍然有限。深化文化单位内部机制改革，必须实现内外协同：第一，继续深化文化单位领导人遴选制度改革，按照市场经济对不同文化单位的具体要求，在遵循“党管干部”原则的前提下，积极引入职业经理人队伍，建立健全内部提拔与外部引入相结合的竞争机制。同时建立完善以年薪、绩效报酬和期权激励为基础的综合激励机制。第二，继续深化以聘任制为核心的人事制度改革，要借助于社会保障体系的逐步配套，突破“内部人”聘任制的局限，借助于日益发展壮大的文化人才市场和资源要素市场，建立健全以“社会人”为基础的真正意义上的聘任制。第三，继续深化以绩效报酬为核心的劳动分配制度改革，要建立健全科学的绩效评价体系，借助于不断增长的公共投入和市场收益，建立科学的薪酬激励机制。第四，更新文化单位的组织设计理念，优化文化单位的组织结构。借助日益社会化的协作体系以及信息系统的支持，逐步实现文化单位由科层制的官僚结构转变为扁平化的网络结构，实现组织机构重组，将文化单位管理职能指向由主要面向内部管理转变为主要面向社会、面向市场进行管理，通过优化单位组织结构全面提高单位管理绩效，实现文化发展目标。
4.完善政策，支持科技创新，以文化科技成果提升文化行业的整体竞争力。科学技术是第一生产力，科技的发展与创新影响着社会的繁荣与进步；文化作为科技进步的母体影响着科技的生成、发展和传播，影响着科技创新的进程和结果。文化与科技的结合是推动文化产业发展的重要手段，只有运用科学技术手段才能更好地展现文化的魅力和价值。文化科技创新就是要把现代科技成果运用到文化发展之中，将科技创新作为文化发展的动力源，以此推动文化事业和文化产业的发展。当前文化科技创新要重点关注：民族文化资源数字化技术研究及示范应用，研究民族文化数字化关键技术，发展数字文化产业，建设民族文化资源库，实现民族文化资源的保护、整理、开发和共享；剧场及舞台技术的开发应用，运用现代科技手段，提高剧场品质，消除安全隐患，为文化建设和艺术繁荣提供良好的技术平台；文化行业标准化建设，编制文化行业技术标准体系，完善文化服务标准体系，按照标准体系加速文化行业标准化建设，以标准化成果推动文化艺术领域的科技进步。
5.进一步强化制度创新，完善文化体制改革过程中的财政保障政策体系。公共财政是国家和各级政府履行职能的重要物质基础、政策工具、体制保障和管理手段，具有优化资源配置、调节收入分配、加强宏观调控、实施监督管理等重要职能作用，在深入推进文化体制改革进程中肩负着重要责任。我国文化体制改革的经验证明，文化体制改革进程离不开公共财政的强力支持，推进文化体制改革必须建立健全公共财政保障机制(12)：第一，公益性文化事业的财政保障政策。公益性的图书馆、博物馆、文化馆(站)、科技馆、群众艺术馆、美术馆等，要按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，把加大投入力度与提高服务效率有机结合起来，促进文化单位深化内部机制改革。对于承担政治性、公益性任务的新闻媒体、重要科研机构和艺术院团，公共财政应给予重点扶持。第二，经营性文化产业的财政税收扶持政策。要制定和实施相关财税优惠政策，逐步推动一般艺术院团、出版单位、报纸杂志和影视剧单位等经营性文化单位转制为企业。而对其他类型的艺术院团、出版等文化单位，以及文化经营中介机构等经营性文化单位，要逐步面向市场，成为文化产业发展的新生力量。第三，制定完善基金资助办法和间接管理政策，借助于财政引导机制，强化对社会力量的引导作用，逐步形成政府与社会共同推进文化事业和文化产业发展的作用。
注释：
①以上管理法规参见中共湖北省委宣传部编：《宣传文化工作主要文件汇编》、《文化体制改革与产业发展文件汇编》、《文化经济政策文件汇编》(内部资料，2006年5月)；文化部文化产业司编：《文化产业政策汇编》(增订本)，2006年2月。
②参见康式昭主编：《中国改革全书·文化体制改革卷》，大连出版社1992年版。
③渐进式改革被中外经济学家和社会学家一致认为是中国式改革的主要特色。参见李培林：《中国经济改革的“特色”》，载于《另一只看不见的手：社会结构转型》，社会科学出版社2005年。
④参见胡汝银：《低效率经济学：集权体制理论的重新思考》，上海三联书店、上海人民出版社，1995年版。
⑤参见[匈]亚诺什·利尔内：《短缺经济学》(上下)，经济科学出版社，1986年版。
⑥关于中国非营利性组织的发展情况与管理问题，参见华安德：《转型国家的公民社会》，王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，均载于清华大学NGO研究所：《中国非营利评论》(第一卷)，社会科学文献出版社2007年版。
⑦参见陈昕：《中国出版业集团化建设的由来、现状与趋势》，载于《中国文化产业评论》(第三卷)，上海人民出版社2005年版。
⑧参见符钢战：《公共产品短缺与中国事业单位改革——兼论政府职能的第二次转变》，《学术月刊》，2007年第6期。
⑨进入1990年代以后，文化体制改革面临错综复杂的局面，我国文化体制改革逐步涉入文化领导体制、文化业务管理体制、文化财政体制、文化市场管理体制、文化单位内部机制等在内的广阔领域。文化体制改革在国家层面上涉及意识形态安全和国家文化安全，因此改革的过程就显得犹为复杂。参见胡惠林：《中国国家文化安全论》(第十章)，上海人民出版社2005年版。
⑩参见孙家正：《以繁荣和发展为中心积极推进文化体制改革》，载于《人民论坛》2005年第5期。
(11)参见陈鸣：《当代西方国家文化管理体制的基本转型》，载于叶取源等主编《中国文化产业评论》(第三卷)，上海人民出版社2005年版。
(12)参见张少春：《公共财政与文化体制改革》，《求是》，2007年第11期。