摘要：在政府投资的非经营性项目中引入代建制管理模式是项目管理的创新，但在实践中仍然存在不少难点，制约了政府投资项目建设的顺利发展，因此本文对代建制项目管理难点与对策进行了分析。
关键词：代建制；管理；难点；对策
“代建制”是我国对政府投资的工程项目，委托专业化的项目管理机构（即代建单位）代为建设和管理，项目建成后再交付使用单位的一种建设模式。在“代建制”出现以前，我国政府投资项目一般由业主或建设单位自行组织管理机构进行管理，例如成立工程指挥部或基建办公室进行管理。由于管理效率低、成本控制困难，改革开放后与国际接轨，采用了项目法人制，委托监理单位协助管理。再后来受到国际上工程总承包、代理管理（PM）等新型管理模式的影响，催生出“代建制”管理模式。20世纪90年代，经过上海、深圳、重庆等城市的试点，2004年颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的文件，明确要求“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。“代建制”的实施，一定程度上解决了政府投资项目“三超”、项目管理专业化水平低、建设效率低下等问题，然而由于运作时间不长，在理论层面、法律环境等方面尚不完善，除了北京、上海、深圳等一线大城市运用更为纯熟高效以外，国内二、三线城市在运作“代建制”时仍面临不少难题，因此本文对代建制项目管理难点与对策进行了分析。
1 代建制项目管理难点剖析
1.1 投资成本控制困难
目前，代建项目推行过程中遇到的最大阻力主要是前期推进困难，影响投资成本控制。例如征地拆迁时总有个别人置个人利益于公众利益之上，新闻报道中经常出现“钉子户”。其实“钉子户”就是要挟政府，企图获得比标准要求更高的补偿。如果满足了“钉子户”的要求，一方面对其他按标准接受补偿的住户不公平，另一方面有些人可能会效仿“钉子户”，那样政府投资就没有上限了。所以在日益多元化的社会里，遇到人为阻挠是不奇怪的，但确实给投资成本控制带来很大难题。
1.2 代建单位法律地位不明确
当前我国尚未专门针对代建单位的管理资质做出明确规定，这使得代建单位法律地位、管理职责和工作范围都不清晰[1]。因为得不到行政主管部门的认可，不能作为建设单位办理建设工程规划许可、施工许可等手续，必须由项目业主去办理，而后者受人员配备、专业水平等方面的影响，会有一定拖延。
1.3 代建制管理取费标准偏低
项目代建费没有专门列支科目，而且取费也没有统一标准，实际操作时比照建设单位管理费标准，取费比例一般不超过项目投资的2%。由于取费偏低，一方面使代建单位刻意控制成本，减小支出，从而影响代建管理成效；另一方面代建单位会通过提高工程概算甚至用各种各样的方式控制成本，致使项目利益受到损害[2]。
1.4 代建单位履约风险较大
政府投资项目代建制管理一般都包含履约保证金条款，但在我国只有银行等金融机构才有资格出具履约保函。由于当前代建单位规模较小，资金实力不强，又无法提供较强经济实力的第三方担保，一旦其违约会给项目带来严重经济损失。
1.5 市场波动对工程投资控制的影响
在进行初步设计概算时通常以定额、当期市场价格为依据。但项目实施时往往已经是1～2年后的事了，由于市场波动导致初步设计概算远远无法满足招标价的要求，投资成本控制面临很大的难题。
1.6 复杂的地质条件影响工程进度
在代建制工程实施过程中，会遇到各种复杂的地质条件，例如施工时发现勘察设计报告中没有的地质问题，例如溶洞、湿陷性地基，这样原来的施工方案就要修改，既增加了投资，也影响了工程进度，使预期工期目标无法实现。出现这个情况也与勘察设计单位勘察不细有关，但代建单位缺乏工程经验，没有选择更合适的勘察设计单位，以致因为地质条件影响工程进度。
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1.7施工图设计质量不高
当前市场经济条件下，工程项目多，设计单位有很多任务，因而在项目设计时降低了设计标准，施工图设计中经常出现错、漏、碰、缺等问题，而在审图时又不细致，以致施工时发现问题，再来修改，既增加了投资成本，也影响工程质量。
1.8 代建制项目信息数据库不完备
目前，代建制仍在推广、摸索阶段，缺乏完备的管理手段，尤其是没有建立有效的项目数据库，使得各个项目的经验、教训无法得到及时记录和总结，许多教训一犯再犯，好的经验也很难积极推广。部分施工企业的素质和管理水平高低，直接影响工程质量和施工安全。
2 完善代建制项目管理的对策
2.1 完善工程建设相关法律法规
目前，国家已出台了《国务院关于投资体制改革的决定》等文件，为代建制项目的推行发挥了很大作用，然而对于工程建设工程中的一些问题的处理缺乏法律法规依据，以致影响相关部门的执法，建议完善相关法律法规制度，以推动代建制项目更好的发展[3]。
2.2 明确代建单位的法律地位
现阶段应尽快出台相关法律文件，明确代建单位的法律地位。代建单位应成为建设单位，并承担相应法律责任和义务，同时明确其权利范围，使代建单位更好地开展项目管理工作，实现我国推行“代建制”的目标要求。在《政府采购法》、《招投标法》等法律文件中应纳入“代建制”的条款。
2.3 制定合理的代建取费标准，完善项目奖励分成制度
建议政府相关部门尽快出台针对代建制管理模式的统一计费标准，并根据项目特点、管理难度、风险大小赋予一定的灵活性。同时完善和落实奖励分成制度，在现阶段节余30%奖励分成的基础上适当提高，并在物质奖励的同时给予精神激励措施。
2.4 建立代建项目保险体系
减小代建单位履约风险的一个重要途径是建立代建项目保险体系，引导保险业进入代建领域，并设计相关保险产品，以提高代建工程风险承受能力。
2.5 采用投资预控方法解决初步设计概算偏离大问题
代建单位应结合建筑市场成本管理经验数据，在工程设计前就根据设计标准、项目规模等条件，对构成工程项目的主要成本进行分解、细化，订出招标时可承受的报价上限，市场采购时设定拦标价，可解决初步设计概算偏离大的问题。
2.6加强勘察设计单位的选择和要求
代建单位应根据资质、经验、信誉等条件选择合格的勘察设计单位，在与勘察设计单位协商合同时条款更加细致，这样可避免因勘察失误而给工程建设带来困难。
2.7 加强设计管理，减少设计失误
代建单位应委派专业设计师全程跟踪施工图的设计，在施工图设计阶段要求设计单位就设计内容提出预案，并要求对技术性较强部分举行专家论证会，对设计方案的技术严谨性和经济合理性进行讨论。在施工时要求设计单位派驻现场代表，及时解决设计协调及其他相关设计问题。
2.8 创建并完善政府投资项目信息数据库
应当尽快建立全国性的项目信息数据库，完善代建和施工单位入库准入制度，只有具备相当经济实力、技术能力、管理水平和良好信誉的企业才能进入项目数据库，为政府投资项目招标代建和施工单位提供有力的依据。
3 结语
政府投资项目已成为拉动内需、促进经济持续增长的主要手段，同时因项目投资主体的特殊性，对其他投资项目也会产生示范效应，故应尽快完善代建制项目管理模式，切实解决法律法规、市场准入、费用标准、监督管理等方面的短板，使代建制管理尽快步入正轨，并在实践中成熟起来。
参考文献：
[1] 宋震.代建制实践中面临的问题和根源分析[J].建设监理，2013（4）：13-17.
[2] 王爽，宋金波，李铮，等.政府投资项目代建制的关键风险研究[J].项目管理技术，2013，11（1）：17-21.
[3] 王业春，刘玲.关于完善政府投资项目代建制的对策研究[J].中国工程咨询，2013（4）：68-69.
论文作者:邹子良
论文发表刊物:《基层建设》2017年3期
论文发表时间:2017/5/4
标签：单位论文; 项目论文; 代建制论文; 政府论文; 投资项目论文; 项目管理论文; 标准论文; 《基层建设》2017年3期论文;