从政府控制模式到政府监督模式——中国高等教育政府管理模式的现代性转换，本文主要内容关键词为：政府论文,模式论文,现代性论文,管理模式论文,中国高等教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G40-011〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-8064(2003)05-0001-04
高等教育管理体制改革是高等教育改革特别是体制改革的中心课题。改革政府管理的方式方法，理顺政府与高等学校的关系是高等教育管理体制改革的重中之重。从模式论的角度分析高等教育中政府管理的目标、任务、内容、手段、方法是一个极富探索性的课题，它具有重要的认识论价值。法国学者尼夫和荷兰学者范富格特提出了著名的政府控制模式与政府监督模式理论，这种理论因整合更多的分析维度，是对传统的中央集权与地方分权理论的一个重要的超越。笔者认为，尼夫和范富格特的理论也适合分析中国高等教育管理体制改革。我国高等教育要由政府控制模式向政府监督模式转变。
一、尼夫和范富格特的高等教育政府控制模式与政府监督模式论
尼夫是法国巴黎国际大学联合会研究主任。范富格特是荷兰特文特大学著名的高等教育政策研究中心主任。1991年，尼夫和范富格特主编了《被缚的普罗米修斯》和《西欧政府与高等教育关系的变革》两书。1989年，范富格特主编了《高等教育中的政府策略与革新》。1991年，范富格特发表了《政府——大学关系中的自治与责任制》一文。在上述一系列论著中，尼夫和范富格特系统地阐述了高等教育中的政府职能理论。
尼夫和范富格特认为，在每一个高等教育系统中，政府在计划和协调这个系统方面都发挥一定的作用。政府调节是指政府按照政府制定的目标和使用由政府支配的工具，指导特定的社会行动者的决定和行动的种种努力。由于每一个国家的高等教育或多或少是公共部门的一部分，政府确实需要在高等教育中行使一定的职能。自20世纪八十年代以来，关于现代民主国家的政府部门应该如何调节高等教育，争论非常激烈。争论的问题包括政府对高等教育的合法的关怀，政府调节威胁高等教育中重要的教学和科研的职能的程度、政府压力导致高校经营性的运作与事务性的行为等方面的问题。从世界各国高等教育发展的总体情况看，存在两种相反相成的趋势。一方面，各国政府在直接干预高等教育以便获取更大的经济效益、成果的质量、学生的入学机会和责任制。另一方面，各国政府越来越把高等教育的发展、革新和多样化的责任转移到各高等院校。
尼夫和范富格特指出，一个政府多大程度上卷入高等教育的实际情况可能有很大的差别。依据政府在高等教育管理中职能的不同，可以区分两种高等教育政府管理模式：政府控制的模式和政府监督的模式。
政府控制模式具有以下四个基本特征。(1)自上而下。政府是一个非常重要的社会行动者。政府行使巨大的权力，高等教育机构仅仅响应国家的权力所强加的由政府引起的政策创新。(2)同质化。政府把高等教育看作一项同质的事业，不承认高等教育的松散结合和多维的性质。(3)全方位控制。政府试图控制高等教育系统动力的一切方面：入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和酬报。(4)直接干预。政府直接影响高等教育的投入、生产和产出过程，如一所大学和它的环境之间的关系（和工业更加密切的联系）、学校的内部事务（改进效率）、学校的产业（增加技术方面的毕业生）。
政府监督模式具有以下四个特征。(1)自下而上。高等教育的重心落在高校自治和更多地放在竞争的市场上，而较少落在国家立法的权力的控制机制上。政府的政策跟随而不是领导系科、学部或院校层次所发动的变革。(2)异质性。这个模式承认高等教育的松散结合和多维的性质。(3)微弱的有限度的控制。政府赞同高等教育作为为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会，并不实际指挥高等学校的核心，如参与的模式、课程、学位、人员的吸收、内部的管理、学术计划的开发。(4)间接调节。政府提出高等教育运作的宽阔的参数，但是有关使命和目标的基本决策仍是高教系统自身及其各院校的基本职权。
尼夫和范富格特认为，政府控制模式和政府监督模式代表高等教育中政府作用的两种极端形式。目前，在欧美高等教育领域正在发生一场管理革命，即不少国家对高等教育的管理从政府控制模式到政府监督模式转变。这种转变具有以下三个基本趋势。首先，政府从对高等教育的直接控制后退，实施远距离驾驭。尽管没有一个国家的政府打算放弃驾驭高等教育系统的责任，但这个趋势是朝向远距离驾驭，即为高等教育的发展提出宽阔的参数，而把大部分细节和创始工作留给各院校。其次，政府在高等教育中趋向解除控制(deregulation)，即在高等教育的若干领域解除控制，实行市场竞争和私有化。再次，政府进一步鼓励高校加强自我调节。自我调节即承认高等教育机构的基本特征，而且它试图利用这些特征，以激发整个高等教育系统的创新性。
笔者认为，尽管尼夫和范富格特提出的政府控制模式与政府监督模式论是在对发达国家高等教育的经验分析的基础上所作的理论概括，此理论对正在实现社会转型与体制转变的中国高等教育体制改革也具有十分重要的借鉴意义。
二、改革开放以来，我国高等教育政府管理模式的转型的历史分析
参照尼夫和范富格特的理论，结合我国高等教育改革与发展的实际情况，可以认定我国高等教育政府管理模式的变革涵摄三个层面的内容。第一个层面是处理政府与政府（包括中央政府与地方政府、上级政府与下级政府）之间关系为主要内容的改革；第二个层面是处理中央各业务部门之间关系为主要内容的改革；第三个层面是处理政府与高校之间关系为主要内容的改革。
自1978年至2003年，我国高等教育政府管理模式的变革的历程，大致可以划分为四个阶段。通过分析每一阶段提出的任务、解决的问题、取得的进展，可以理清我国高等教育政府管理模式的变迁与转型的脉络。
1.第一阶段：1978-1984年。1978年党的十一届三中全会胜利召开，拉开了我国改革开放征程的序幕。我国经济、政治体制开始了逐步的改革，例如，推行“联产承包责任制”、在企业改革中“放权让利”等等。于是在教育界有人提出调整政府与学校关系这一体制问题。1979年12月6日，上海苏步青、李国豪、刘佛年、邓旭初几位大学校长在《人民日报》发表文章，主张扩大高等学校办学的自主权；要求引入竞争机制，废止由领导机关指点重点大学的作法。同年，中央再次重申了1963年由中共中央国务院颁发的《关于加强高等学校统一领导、分权管理的决定（试行草案）》，并根据新的情况作了一些修订。自1979年至1984年，我国教育界特别是高等教育界对旧的高等教育政府管理体制作了全面的深刻的反省，尝试改革。从总体上看，此阶段我国高等教育政府管理模式依然是较严密而完整的国家控制模式。政府在高教管理中起主导作用。中央业务部门办学比重大、地位高、影响广。高校办学自主权仍十分有限。
2.第二阶段：1985-1992年。1984年和1985年，中共中央相继作出了关于经济体制改革和科技体制改革的决定。在这两个决定的直接推动下，1985年召开了全国教育工作会议，并颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》。在政府与政府的关系问题上，《决定》指出，政府应该加以管理的事情，没有很好地管起来，主张要加强宏观管理，成立国家教育委员会，统筹整个教育事业的发展。为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。在中央业务部门关系问题上，强调中央业务部门既要培养主办部门所需人才，又要为其他部门培养人才。积极倡导部门、地方之间联合办学。在政府与学校的关系问题上，认为以往在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，强调当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权。《决定》是我国在经济体制改革的推动下对高等教育政府管理模式认识上的一次飞跃，指明了新形势下我国高等教育政府管理模式变革的方向。
在《决定》的指引下，从1985年到1992年，我国高等教育政府管理体制改革取得了三个方面的重要进展：(1)扩大了地方政府对高校的管理权限，开始探索中央政府职能的转变，推进政府决策的科学化和民主化。1986年国务院颁发了《高等教育管理暂行规定》，明确了国家教委、国务院有关主管部门和省、市、自治区的教育职能部门管理高等学校的权限和任务。(2)高等学校附属于中央业务部门的地位有了较大的改变，高等学校条块分割的状况也有了一定的改变。(3)高等学校自主权得到了明显的增强。
依照尼夫和范富格特的政府控制／政府监督模式理论，我国此阶段高教管理已初步萌生了国家监督模式的一些要素：高校自治的强化和高教市场的发育；多元办学体系的初步形成；高等教育评价理论和实践的研究与试点的推开；参数性调节逐步引入，在高校招生上指令性计划明显压缩，计划外招生显著增长。
3.第三阶段：1993-1998年。以邓小平同志1992年初视察南方主要讲话的发表和党的十四大召开为主要标志，我国高等教育体制改革进入了一个新阶段。1993年2月，中共中央、国务院正式颁发了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），它是政府推进高教体制改革的又一篇纲领性文件。较之《决定》，《纲要》提出的高等教育政府管理体制改革目标更明确，政策措施更到位：(1)宏观调控机制。政府转变职能，由对学校的直接行政管理，转变到进行宏观管理；(2)分级管理与分级负责的体制。在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省分级管理、分权负责的教育管理体制，中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省，扩大省的教育决策权和包括对中央所属学校的统筹权。(3)高校自主权的依法保障。在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。
自1993年至1998年，我国高等教育政府管理体制改革取得了重要的进展。首先，以解决“条块分割”弊端为改革重点，通过“共建、合作、合并、划转”等方式，促成了400余所高校合并，校均规模从1991年的1091人增至1996年的2927人。其次，1998年《高等教育法》颁布实施，高等教育走上了依法治教、依法行教的轨道。再次，高校办学自主权限得到进一步的落实和扩大。1996年，全国高校预算外收入占到高校教育事业费的25%，原国家教委直属高校更高达70%。自筹经费的增加使高等学校享有了充分的财权。
依据尼夫和范富格特的政府控制／政府监督模式理论，我国此阶段高等教育政府管理模式已逐步脱离国家控制模式，分离的标志有三个：条块分割的旧体制弊端得到明显的矫正，高等学校布局渐趋合理；多元化办学体制的格局初步形成；高等教育市场调节的力度不断加大，单纯的行政控制的作用逐步削弱。
4.第四阶段：1999-2003年。党的十五大提出了21世纪我国经济和社会改革与发展的目标任务和战略措施。1999年6月，党中央、国务院召开了改革开放以来第三次全国教育工作会议，颁发了《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》。此《决定》就政府的高教职能提出三条意见。第一，继续按照“共建、调整、合作、合并”的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制。经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等本科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院和高等专科学校。第二，进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度。第三，切实落实和扩大高等学校的自主权，增强学校适应当地经济社会发展的活力，进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权。
此《决定》颁布后，我国高教改革和发展进入了加大力度、加快进程并取得突破性进展的新进展。我国结束了长达半个世纪的，与计划经济体制相适应的中央业务部门办学的历史。原隶属中央各业务部门的300多所普通高校除少部分暂时由原部门管理外，绝大部分划转省级政府管理，一部分划归教育部，由教育部代表中央政府进行管理，初步形成了中央和省级人民政府两级管理，以省级政府管理为主的管理新体制。与此同时，新一轮高校内部管理体制改革形成热潮，高校自我发展、自我约束机制正在形成。
综上所述，经过1985年、1993年、1999年两个决定与一个纲要的颁发与实施，我国高等教育体制改革特别是高等教育政府管理体制改革取得了巨大的成就，一个与社会主义民主政治制度与市场经济体制相匹配的高等教育体制正在逐步形成。但我们也需清醒地认识到，迄今为止，高等教育体制改革的主要思路仍是1978年提出的简政放权，政府方面要加强宏观管理职能，高校方面要充分享有办学自主权。毋庸置言，这些提法和做法是对的，但是在理论构建的深刻性与表述的简明性上还是有些美中不足。笔者认为，中国高等教育政府管理的目标模式不妨名之以国家监督模式。我国计划经济时代的高等教育政府管理模式是国家控制模式。笔者无意另创一套词汇，而是希望在新的语境下问题能认识得更清楚，解决问题的办法也更切实有效。
三、21世纪初叶，中国高等教育政府监督模式的构建方略
要使中国高等教育真正由政府控制模式向政府监督模式转变，关键在于采取以下六大举措。
1.从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”。笔者认为，建立高等教育政府管理中的小政府、大社会的框架，要从以下四个方面入手：(1)原先政府管理高等教育的一部分职能要转移到市场。原则上，凡是高等教育市场能管的事，政府就不要去管。政府在高等教育方面应管的事就是市场管不了的事。(2)原先由政府直接管理，而在市场环境中属于高校自己管的事，应转移给高校，实行政校分离，高校自主负责、自我发展、自我约束。(3)将政府管理的一部分事情交由各种社会组织去管理。各种社会组织包括行业协会、基金会、中介性的评估机构。(4)一些应由高等教育当事人自己管的事应由当事人自己来管，实行高校后勤的社会化和产业化运作。
2.从模糊的政府角色定位到清晰的政府角色定位。笔者认为，政府机构改革必须以政府职能的转变为前提。在政府监督模式中，政府的角色应当界定为：“首先，政府不是所有高校的举办者，而只是公立高校的举办者；其次，政府是所有高校的管理者；最后，政府不是高校的举办者，对公立高校不是，对私立高校更不是。”进一步说，今后高等教育领域政府角色必须加以分化，至少在以下两个方面需要有实质性的突破：第一，政府作为大学的行政管理者与举办者的角色要分离，相应职权必须加以区别界定；第二，政府作为行政管理者与大学的办学者，角色要分离，相应职权也必须加以区别界定。
3.从直接行政控制为主到间接宏观调控为主。直接控制与间接调控的相同之处有三点：都因高等教育市场失灵而产生；都旨在弥补缺陷；实施主体都是政府。直接控制与间接调控的区别之处有三点：直接控制是直接干预高等教育的当事人的行为权，间接调控则不直接干预高等教育当事人的行为权；直接调控依赖的是行政手段，间接调控诉诸教育手段和经济手段；直接控制是强制性的，当事人只能选择遵守政府制定的规则，间接调控是非强制性的，当事人可以选择“是”或“不”。在高等教育国家监督模式中，政府调节体系应以间接宏观调控为主，以直接行政控制为辅。具体说来，某些高等教育事务应该采用何种方式取决于调控所要达到的终极目标、时效、不同调控方式的竞争力、达到调控目标的成本。
4.从中央集权走向中央集权与地方分权相结合。我国传统的高教管理体制是中央集权型的。改革开放以来，高教管理体制虽倾向于逐步增加地方分权的作用，但中央集权的特性仍比较突出。高等教育国家监督模式注重中央集权与地方分权相结合。一方面，教育部不应再参与高校日常管理事务，只是作为制订高教政策和规划的最高机构，向国务院提出中国高教发展的政策建议。另一方面，下移管理重心，加大地方统筹力度。在高等教育领域实施“抓大放小”战略。抓“大”是指中央抓那些综合性强、基础雄厚、能代表国家形象和水平的示范性大学。“放小”是指由地方政府掌管小型的、专业通用性强、与地方经济联系紧密、相对层次水平低的地方性、专科性、工艺性高校。
5.政府宏观调控的内容从规制性调控向保障性调控转变。所谓规制性调控是指政府调控是事无巨细的。而在高等教育政府监督模式中，政府宏观调控的基本目标是：保持高等教育总量基本平衡，促进高等教育整体结构优化和资源合理配置，使高等教育质量和效益明显提高。所谓保障性调控，是指政府实施目标管理，为高等教育整体社会目标的达成提供保障。笔者认为，在高等教育政府监督模式中，政府的主要高等教育职能有以下几个方面：制定和实施高等教育发展的战略规划；制定和实施高等教育政策；高等教育需求管理和总量平衡；高等教育监督；组织高等教育公共物品的生产；维持高等教育公平；界定和控制高等教育产权；统一控制高等教育对外交流与合作；干预高等教育垄断行为。
6.高等教育调节体系由单维性调节向多维性调节转变。高等教育政府调控体系涵摄五种手段。(1)法律手段（规范性保障）。国家制定关于高等教育的法律法规，依法治教、依法治校。高教管理和高校办学宜在法律、法规的框架内运行，同时法律、法规又保护高等教育和高等学校的合法权益。(2)经济手段（诱导性调控）。政府对高等教育的投资是战略性投资。国家财政拔款是高教经费的主渠道。政府可通过调整投资强度与拨款政策影响高等教育的供求总量与结构的平衡，通过财政资助和助学贷款等措施保障高等教育机会与成果分配的公平，也可通过经费拔款的杠杆作用，提高高等教育投资的效益。(3)计划手段（预测性指导）。国家要加强对各行各业的人才预测与规划，并在此基础上制定高等教育发展计划，(4)行政手段（协调性监督）。根据一个时期高等教育改革与发展的目标与主要任务，国家制定有关高等教育的重大方针政策，并提出落实方针政策的具体措施。(5)信息手段（服务性引导）。国家要建立起完备的高等教育信息网络，为有关方面提供充分的信息资源，包括对高等教育毕业生的供求信息和就业信息、高等院校的专业信息、质量信息、收费信息和毕业生收益情况的信息等。信息的及时、准确和充分，是实现有效宏观调控的重要前提。