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1999年1月10日， 广东省国际信托投资公司由于严重的资不抵债，向法院提出破产申请；1月16日，广东省高级人民法院认定， 广信及其全资4家子公司因不能清偿到期境内外债务，符合法定破产条件， 裁定进入破产还债程序，由法院指定的清算组接管破产企业。但尽管如此，还是有许多债权人寄希望于政府扶持下的重组，直到4月22 日广国投第一次债权人会议后，人们终于认定重组的努力已宣告失败，广信破产不可逆转。
广信破产，这是继1996年央行托管中银信托，并促成广东省发展银行予以收购，至1998年7月20日和23 日分别关闭海南省发展银行和中国新技术创业投资公司后又一重量级金融机构关闭，这些都是金融机构市场退出机制的运用。所不同的是广信破产是中国首家金融机构破产案，也是全国最大的国企破产案，它是我国金融机构市场退出中首例通过人民法院宣布破产后进入退出程序的，它打破了我国金融机构不能破产的神话，标志着我国金融机构开始遵循市场经济铁的定律。
由此可见，金融机构市场退出已经不再是一个抽象的话题，而是在金融改革和发展中已经运用而且需要进一步深入研究的课题，本文旨在梳理一段时间以来笔者对这一问题的几点思考，以对建立我国的金融机构市场退出机制有所裨益。
一、对金融机构市场退出的定义及建立市场退出机制的目的
当前，我国对金融机构市场退出还没有权威的定义，现行的金融法规中也没有明确界定。不过在《商业银行法》第七章中提到商业银行的三种终止方式，即“商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止。”在《保险法》第三章中也提到保险公司的市场退出程序。依据上述内容，笔者认为这里的终止就意味着市场退出，所以可以将金融机构市场退出定义为：金融机构的市场退出即是金融机构依照一定的程序退出市场，可进一步解释为金融机构“停止经营、清理（或转让）债权并清偿（或转让）债务、关闭机构、丧失独立法人资格”，从法律上讲，即是金融机构民事权利能力和行为能力的丧失。
建立和完善金融机构市场退出机制，其目的应该说很明确，一是使有严重问题、难以拯救的金融机构妥善退出市场，维护整个金融体系的稳定，避免因个别金融机构的危机而引起更大的金融波动。二是保护存款人与投保人的利益，特别是居民小额存款人和居民寿险投保人的利益。三是体现市场优胜劣汰规律，警示公众关注风险。
二、金融机构市场退出的原因和方式
金融机构市场退出的原因可为两大类，即主动退出和被动退出。主动退出指金融机构因分立、合并或者出现公司章程规定的事由需要解散，由此而退出市场；被动退出则指由于法定的理由中央银行将其关闭、法院宣布破产后中央银行将其关闭（也可先关闭，再申请破产，如广信），金融机构由此而退出市场。
金融机构市场退出因提起主体的不同可分为三种方式，一是金融机构自动解散，其原因前面已作说明。金融机构自动解散必须向人民银行提出申请，并附解散的理由和清偿各种债务或保费的清偿计划。不过，我国《保险法》第三章第4条规定， “经营有人寿保险业务的保险公司，除分立、合并外，不得解散。”二是人民银行依据《商业银行法》、《保险法》、《金融机构管理规定》等，对业务经营出现严重问题的金融机构依法关闭，并吊销其业务许可证。三是法院宣布破产，金融机构由于不能保证到期清偿债务，由债权人向法院提起诉讼（也可由金融机构自身提出破产申请，如广信），法院宣布其破产。在这三种终结程序中，提起人不一样，清算小组也不一样，但基本上采取“谁提起终结程序，谁负责组成清算小组”的原则进行清算，但不论在任何一种情况下，人民银行都要对金融机构的退出进行全过程监管。
三、当前我国金融机构市场退出存在的主要问题
当前无论是在理论界还是实践界都有一个共识，即我国正步入金融风险的高发期，不仅存在银行业普遍面临的一般性金融风险，还存在由于经济转型、体制转轨导致的体制性金融风险。长期以来，我国金融业的风险以各种方式转嫁却没有消化，如从基层行转嫁给上级行，上级行转嫁给总行，各种风险和损失被逐步累积起来，这种风险没有通过市场机制逐步化解，而是经常运用非市场性手段进行强制化解（如政府的干预），其负效应很大，有可能危及整个金融体系的安全。
对金融机构运用市场退出机制是在1996年以后才进入实际操作的，除广信破产基本上是遵循国际惯例进行公开操作外，以前的几例基本上都是黑箱操作，缺乏透明度。所以广信破产案的操作一方面暴露了我国在金融机构市场退出方面存在的许多问题，同时也将为我国金融机构市场退出特别是金融机构破产提供必要的准备和实验。
当前我国金融机构市场退出，特别是被动退出中存在的主要问题有：
1.缺乏关于金融机构市场退出的健全的法律依据。
中央银行对金融机构实施市场退出处理的法律依据主要来源于：《中国人民银行法》（1995）、《商业银行法》（1995）、《保险法》（1995）、《信托投资公司管理暂行规定》（1998）、《证券公司管理暂行规定》（1992）、《财务公司管理暂行规定》（1996）、《金融机构管理规定》（1994）和《公司法》（1993）等。这些法规中没有一部是关于金融机构市场退出的专门法则，其对金融机构市场退出规定十分粗略，缺乏实际操作的具体条款，有些只对自主退出作出规定；另外，对于金融机构破产更缺乏切实可行的法律依据，其依据主要是1986年通过的《企业破产法（试行）》和1996年出台的《国有企业破产有关财务问题暂行规定》以及《公司法》等。如何在一部80年代制定的原本是针对工业企业的《破产法》框架内，处理中国前所未有的数百亿元规模的金融机构破产案，这是广信破产案处理中的一个重大障碍，它暴露出了我国金融机构市场退出的相关法律的严重缺位。
2.缺乏市场退出时对存款特别是居民储蓄存款的保障机制。
金融机构发生危机，特别是面临市场退出时，存款人的存款如何得到保障的问题是最需要认真加以对待的。西方主要国家大多建立了存款保护制度，最典型的就是存款保险。它负责对参与保险的金融机构在市场退出时进行规定限额内的存款的给付。存款保护制度对保护存款人利益、维护公众信心起到了重要作用。我国当前没有建立存款保险制度，相关法律对于存款保护的规定也是有详有略。居民人寿保险的保费有储蓄存款性质，《保险法》第三章第八十七条规定，“经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销的或者被依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及准备金，必须转移给其它经营有人寿保险业务的保险公司；不能同其它保险公司达成转让协议的，由金融监督管理部门指定经营有人寿保险业务的保险公司接受。”《商业银行法》虽设有专章规定对存款人的保护（第三章对存款人的保护），但它规范的只是正常状态下对存款人的保护，对商业银行市场退出的存款处理，只有“按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”等原则性规定，并规定“在商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”当金融机构出现危机，真正面临市场退出时，储户对存款安全的担心达到顶点，而上述原则性规定不可能使储户感到存款安全得到有效保障。所以对于“法定存款，受法律保护”，“依法保护储户利益”这些央行公告中经常出现的字眼，不仅储户难以理解，不能产生信心，就是我们的金融监管人员在危机处理中也往往感到这些保护措施没有落到实处，难以确认存款得到了有效保护。虽然，目前在我国金融机构危机处理，包括市场退出的个案中，还没有出现居民储蓄存款完全损失的情况，但这主要是出于安定团结，避免危机扩散的考虑，并没有可供援引的法律依据。如这一次广信的7.8 亿自然人存款，解决的办法就是由广东政府财政厅垫出资金，委托中行广东省分行向自然人支付存款本金（利息损失）。中行广东省分行向自然人支付存款后，将取得这些自然人对广信债权的代位求偿权，作为普通债权人与其它债权人一起受偿，这是颇有中国特色的做法，也参考了国际惯例，在不损害债权人利益的情况下，最大限度地保护老百姓利益。在其它的个案中，有政府出资、央行出资、股东出资或几方共同出资等等，总之是没有明确规范，最终是约定俗成的几个出资主体博奕的结果。
因此，对存款保护没有效落实，一方面容易使老百姓存款受损，对金融机构的信心受损，有可能造成广泛的挤兑，使个别金融机构的风险转化成系统风险；同时也使央行成为“救火队员”，大量精力陷于对危机机构广大存款人的说服、咨询、纠纷处理等日常事务；最后，在没有存款保险“防火墙”作用时，如果金融机构大面积出现问题，其后果将不堪设想。
3.缺乏金融风险的预警预报系统和危机机构处理的配套机制。
当前，关于建立金融风险预警预报系统已提上议事日程，但还没有完全付诸实施，有的是根本没有建立风险监测指标和监测制度，央行对金融机构的风险程度基本不了解；有的是建立了监测制度，也看到了金融机构的风险瞄头，但出于“保一方金融平安”的政绩考虑及其它原因，对风险瞒而不报，从而使风险累积，危机处理的时机被延误。
危机机构处理是指当金融机构潜在风险成为现实，支付、清算压力很大，运作完全陷入困境时所采取的一系列拯救和治理措施。危机处理是各国金融监管的一个重要内容，由于金融机构的特殊性，金融机构的危机极具扩散和破坏性，处理不当，容易造成金融风波，所以发达国家在危机处理方面大多建立了相关的配套机制。具备了几种可供选择的操作模式，在危机发生时，依据危机机构的所有制结构、法律结构及危机结构的风险严重程度和当时市场环境，以及危机处理成本与效果权衡，决定具体采取哪种处理方式。我国由于长期以来都是国有金融机构占据垄断地位，在所谓的“国家信用”下，风险矛盾被掩盖，基本上没有进行危机机构处理。近几年，由于城乡信用社、信托投资公司、证券公司等独立法人体制的金融机构的风险矛盾累积和暴露，才使这一问题显得日益突出。确切地讲，我国对危机机构处理既缺乏法律准备，也缺乏实践经验；央行各级机构在长期的日常性监管后面对日益增多的危机处理也是束手无策，往往是一级请示一级，大批的公文传递和红头文件求急，其结果很容易导致拯救时机延误，拯救成本扩大，更严重的后果是使本来可以拯救的金融机构不得不从市场退出。
4.央行在金融机构市场退出中的合理定位。
当前，我国中央银行金融监管部门的设定是按照金融机构性质分类，对金融机构实行从市场准入、日常监管到市场退出的一揽子监管；而且金融机构无论以哪一种方式退出市场，央行都应该对其进行全过程监管。由此可看出，央行在金融机构市场退出过程中的地位是比较明确的。当前存在的主要问题有两个：一是央行及其各级分支机构在金融机构危机处理中的职责不明确，往往是危机爆发点的基层央行权限十分有限，大区行也只能是上传下达，权限过份集中于总行，其结果是决策时间延长，解决危机的时机延误；二是各级央行没有相对稳定的危机处理机构和人员，以及相应的手段、方式、方案及配套法规。以致危机一发生，全行上至行长，下至一般干部都成了“应急委员会”的成员。一方面导致行内正常工作难以开展，另一方面由于是临时组建的队伍，他们对危机处理、市场退出的相关法规不了解，对以前的个案处理不熟悉，往往导致事倍功半。
5.金融企业间购并难度大，容易出现政府过度干预，影响购并效果。
购并包括收购（Acquisitions）和兼并（mergers）， 是备受各国推荐的金融机构危机处理的办法。购并的好处显而易见，其最重要的一点是能用较低的成本稳定金融秩序，避免因强制性市场退出而造成一定程度的金融恐慌。我国目前也倾向于采取这一方式。但执行起来难度较大，主要障碍有两个：一是金融同业愿不愿意购并；二是金融同业能不能购并。在此情况下容易出现政府的过度干预，可能导致更大的损失。1998年6月21日，我国海南发展银行被关闭清算就是一例。 海发行是海南省政府控股的地方商业银行，1997年12月，经人民银行批准，海发行托管5家被关闭城市信用社的债权债务，紧接着， 由于各方面的说服和诱导工作，海发行在没有实力也不十分情愿的情况下兼并了28家因储户挤兑，出现支付困难的城市信用社。最后终因信用社储户的挤兑，遭致关闭清算的命运。这起兼并案的失败说明金融机构的兼并重组也不能采取“拉郎配”式的强制干预，而要考虑危机机构的风险程度、当时的市场环境、兼并方的实力等多种因素。
6.当前金融机构风险过份集中于中小金融机构，使中小金融机构的生存和发展受到威胁。
当前我国金融风险具有整体性，但由于部分中小金融机构作为改革开放的产物，在经营过程中存在一些不同性质的风险，而由于这类机构的独立法人体制，使其风险不容易转移和内部消化，从而使风险凸现。而广大公众的金融风险意识也在不断提高，他们往往因一个金融机构出现问题而对这一类金融机构都失去信心，形成对这一类金融机构的挤兑。如今年以来，全国许多地方对城市信用社、农村信用社、城市商业银行的挤兑就说明了这一问题。由此导致中小金融机构的生存空间缩小，也使部分人产生让这类金融机构整体退出的思想，以为这样就可以“关门大吉，一了百了。”
当然，对中小金融机构整体关闭、整体退出既不可取，也不可能。但如何健全与市场退出相应的配套机制，如何加强中小金融机构的存款保护，从而使个别中小金融机构的市场退出不波及其它，已经成为关系到中小金融机构的生存和发展的重大问题，千万不可忽视。
7.金融机构市场退出运作的相关人才缺乏。在金融机构市场退出特别是被动退出中，存在大量的帐务清理和法律事务，对这方面的专业人才提出了很大需求。而我国无论是在中央银行内部还是在社会中介机构中，这一类高级人才都十分缺乏。
四、积极行动，完善我国金融机构市场退出机制
（一）尽快健全我国金融机构市场退出的法律制度。
我国《商业银行法》、《保险法》虽然对商业银行和保险机构的市场退出问题作了原则规定，但规定十分粗略，特别是对于商业银行的市场退出没有可供操作的实施细则，就是对接管也没有明确的界定。为依法实施对金融机构的市场退出管理，就需要健全专门的金融机构被接管、终止、兼并、破产、清盘、拍卖等方面的法规和管理办法，包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、《金融机构兼并收购的管理办法》、《金融机构临时性支付风险管理办法》等，使金融机构市场退出无论采取哪种方式时都有法可依。
（二）尽快建立我国的存款保护制度，组建中国的存款保险公司。
在我国建立存款保险公司的探讨已经很多，目前的当务之急是付诸实施。笔者认为从长远计我国存款保险公司的保险范围应该是所有可以吸收公众存款的金融机构，而不仅仅是某些类别的金融机构；存款保险公司的资金来源可由政府出资、投保金融机构缴纳保费、出售金融债券等几部分组成。该公司不仅要承担限额内存款的赔付职能，同时还应承担投保金融机构风险监管和接管、接收、重组、拍卖、回收处置危机机构债权债务的职能，使之成为我国金融机构危机处理机制和稳定机制的重要组成部分，从而也使居民储蓄存款得到切实有效的保护。
（三）尽快建立金融风险的预警预报系统和危机处理机制，做到风险早发现、早化解。
建立风险的预警预报系统既包括制定科学可行的风险指标并进行日常监测，也包括对风险监测指标的及时分析和对风险的准确预报。金融风险的预警预报，可以将风险尽可能消灭在萌芽状态，而避免风险的累积。
应建立和完善金融机构危机处理的配套机制。包括处理危机的人员、手段、方式、方案及配套法规等。为促进优胜劣汰市场机制的形成，同时防止单个机构的危机深化为整个金融体系的危机，维护金融的安全，在处理危机时必须及时、果断、妥善。这就要求具有适应不同情况的处理危机的手段、方式和具体方案，以及相应的配套法规。在危机处理中拯救资金的安排是一个最为棘手同时也最关键性的问题，它往往直接关系到对危机机构拯救的成败。纵观世界各国的情况，一般有央行救助、政府“输血”、股东负责、同业援手、存款保护体系支持等几种办法。我国目前主要是前三种情形，但往往是三方都有难处，各方讨价还价，难成定议，最终使问题欠拖不决，既耽误时机，又扩大了拯救成本，所以当务之急一是制定法规，明确规定在不同所有制结构、制度结构的金融机构危机处理中央行、政府、股东、同业等的出资义务，同时尽快建立存款保险机构。
（四）合理确定央行在金融机构市场退出机制中的地位，提高监管效率。
笔者认为，应该动态地、连续地看待央行在金融机构市场退出机制中的地位，而不能单纯地盯在市场退出上，所以央行的地位和作用可体现在以下四个方面：
一是加强金融机构的市场准入监管和风险监管。准入监管在于制定科学的准入准则，并严格遵照执行；风险监管则指央行可根据风险性质水平和国际惯例，按照管理能力、支付能力和清偿能力，将金融机构分为正常机构、有问题机构，危机机构三类，央行要加强对正常金融机构的风险监测和监管，尽可能防止正常机构转变为有问题机构；对于有问题机构，央行应及时采取有效的控制、化解和整治措施，包括督促金融机构加强内控，加强资产风险管理和流动性管理以充实资本等，防止有问题机构进一步发展为危机性机构；对于危机机构，央行则应该协同有关部门，果断采取措施予以妥善处理，以最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个金融机构危机演变为系统性金融危机。
二是明确人民银行总行和各级分支机构在金融机构危机处理和市场退出处理中的职责。尽管危机处理的个案往往各有特点，但其中仍然有许多共性的东西，所以处理的手段、方式、方案等应该有所规范，使操作起来有规可依，有些权限如再贷款、动用存款准备金等也可以依据数额在总分支行间进行划分，以把握时机，降低拖延成本，提高工作效率。
三是明确中央银行在金融机构拯救中的出资责任和金融机构市场退出时的损失承担责任。长期以来，央行作为金融机构的最后贷款人，其在拯救出资和损失承担方面都充当着非常重要的角色。这主要有两种负面效应，一是基础货币大量投放，可能导致通胀；二是道德风险问题可能发生，市场的惩戒作用严重削弱。所以有必要合理界定央行的拯救出资责任和损失承担责任。
四是成立专门机构加强对金融机构市场退出全过程的监管。这一方面可以妥善处理单个金融机构的市场退出，避免造成金融风波，危及社会稳定，另一方面避免单个事件牵制全行大量的精力，有利于央行工作的正常开展。
（五）加快推进金融机构收购、合并、兼并机构的形成，减少强制性市场退出。
当前我国金融机构的资本结构和产权制度正朝着多元化迈进，我们要在加快金融企业的产权改革、金融管理体制改革和法规配套制度的基础上，逐步建立在市场和商业原则下的金融机构收购、合并和兼并机制，以尽可能减少强制性市场退出引起的金融动荡，同时还可以有效调整金融结构，促进金融业的规模经营。当然在金融机构的并购，特别是涉及有问题金融机构的并购中，也不应排斥政府、央行的协调作用。
（六）对中小金融机构慎用市场退出机制，积极为其生存和发展创造条件。
笔者认为，包括城市信用社在内的各种新兴金融机构是作为改革的产物，为适应经济成分的多元化、经济规模的多层化从实践中产生和发展起来的。它们在促进我国多元金融体系的形成，推进市场经济发展，活跃城乡经济，扶持包括国有经济在内的多种经济成分的生长和发展方面起到了积极的作用。无论过去、现在还是将来，它们都有生存发展的空间，都有存在和发展的必要。
当前中小金融机构确实面临较大风险，但对这些风险应作实事求是的分析和判断，除少数金融机构确实存在根本性风险，难以救助，可以果断实施市场退出办法外，大部分机构的基本情况仍然是好的，有的只是出现临时性头寸不足，有的则是受其它同类类型金融机构挤兑或整顿等事件的影响。由于中小金融机构大多实行独立法人体制，且规模较小，所以挤兑或危机的波及效应特别明显。储户在有多种金融机构可以选择的情况下，很容易出现挤提中小金融机构而将存款转移至国有商业银行。这不仅可能导致中小金融机构当前的支付危机，还危及中小金融机构的生存和发展。所以如果要让中小金融机构生存和发展下去，除要求他们加强内控、积极防范和化解风险外，更重要的是中小金融机构因为体制、规模差异等在竞争中处于劣势，政府应该给予一定的政策支持和制度保障。我认为当前应该立即着手进行的主要有以下几个方面：一是对中小金融机构危机处理要及时妥善，出台政策等特别注意社会影响，以最大限度地减弱金融风险扩散。二是立即着手建立存款保护制度，使储户感受到钱存在中小金融机构与存在国有商业银行一样有最后保障。关于建立存款保护制度的具体措施，前面已有论述。三是给予中小金融机构在资本金补充、存贷款利率浮动、机构并购等方面一定的优惠政策，以加强中小金融机构实力，增强其发展后劲。四是理顺对中小金融机构，特别是对城乡信用社的监管体制，加强监管，提高监管效率和效益，防范和化解中小金融机构的风险。五是加强对中小金融机构地位和作用的宣传，增强老百姓对中小金融机构的信心。六是积极培养金融机构危机处理和市场退出运作方面的高级人才。