国家知情权的演变和运行——基于国际法律分析，本文主要内容关键词为：知情权论文,法律论文,国家论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI:10.13415/j.cnki.fxpl.2015.02.003 国家知情权是不同于公民知情权的一种“知情权”（right to know），其基本含义是：国家在国际关系中享有获取相关信息的自由和权利。如果说，在国内社会中，“公民只有充分地享有和行使了知情权，才能据以合理地安排自己的生活，并最大限度地保护自己的权利和利益”，①那么，在国际社会中，国家只有充分地享有和行使知情权，才能据以科学地确立自己的生存和发展之道，并在国际交往中最大限度地维护和实现自己的权利和利益。因此，我们在强调公民知情权具有基础性和前导性价值的同时，不可忽视国家知情权在国际关系中的重要作用。然而，目前的状况是，公民知情权早已成为学界广泛和深入研究的基本人权，而国家知情权则至今仍是鲜有论及的陌生概念。这既是知情权研究的重要缺陷，也是国际法学研究的不足，更不符合信息时代国际关系透明化和民主化的要求。因此，有必要对国际法上的国家知情权进行系统探析，以推动国家知情权的理论研究和实践运作。 一、从自然权利到法律权利：国家知情权的性质 自然权利与法律权利的区分，是科学权利观的一个重要特征，也是自然法学在权利观上的重要理论建树。②按照这种区分，自然权利是先于法律权利并独立于法律权利而存在的应然权利，它源于自然法，是主体生存和发展需要的反映，具有原生性；而法律权利则是自然权利的制度化、规范化形态，属于实在法即法律确认和保障的实然权利，它以自然权利为基础，同时又体现着立法者的主观意志，具有派生性。国际法发展的历史已经表明，国家知情权作为人格化的国家权利，同国家的其他权利一样，事实上经历了从自然权利到法律权利的上升过程。 1.国家知情权：源于国家需要的自然权利 信息作为知情权的客体，是一种重要的战略资源。在国际社会处于无政府状态的背景下，国家掌握了这一资源，就意味着不仅拥有了自身独立和发展的条件，而且掌握了可以影响和支配他国的权力。因此，世界各国都高度重视对信息情报的收集和分享。虽然长期稳定的情报机构只是在20世纪初才出现，但情报活动的历史却可以追溯到近代民族国家产生之前的古代。中国古代孙子兵法中所强调的“知己知彼，百战不殆”，就是对情报重要性的肯定。随着时间的推移，今天的每个国家不仅普遍建立了自己专门收集情报的机构，而且情报收集的范围也在不断地扩大。“过去，信息的收集主要限于能够威胁一国军事安全的对立国家的军事能力和军事意图。但渐渐地，收集范围越来越广，包括了其他国家政治、经济和社会的数据资料，比如贸易战略、外国投资机会、外援计划以及其他等等需要建立在大量计算机数据分析基础之上的分析和决策”。③据有关学者统计，“全世界至少有一百万人正在从事着情报工作，全球情报活动的花费更是每年都高达数十亿美元。这些事实说明了各国对情报活动的高度重视。”④ 可见，国家知情权是伴随着国家的产生而产生的一种国家权利，换言之，它是在“实在国际法”（作为法律的国际法，以下简称“国际法”）确认之前就已存在的一种事实上的习惯权利。按照近代国际法学创始人格劳秀斯的观点，⑤这种事实上的习惯权利是人格化的国家应当享有的自然权利，具有普遍性。这种普遍性的自然权利由“自然国际法”（作为自然法的国际法）所决定，无论是否被（实在）国际法所确认和固定下来，它都是不依立法者的意志为转移的客观存在，是（实在）国际法所要“表述”而不是“制造”、“发明”出来的东西。在这里，“自然国际法”实际上是国际社会的一种必然的或道德化了的利益关系。国家知情权之所以成为国家的自然权利，是因为它反映了这种利益关系中客观存在着的国家需要，符合国家作为复杂系统的自然发展规律。按照现代复杂系统理论，作为国际社会基本成员的国家，都是远离平衡态的复杂的开放系统，其存在和发展遵循着“耗散结构”原理，⑥即它只有不断地与外部环境进行物质、能量和信息的交换，才能实现和维持自身的动态平衡和有序。基于此，国家知情权可以说是由国家生存权、发展权派生出来一项基本权利，概而言之，也可以说是由国家主权派生出来的一项基本权利。 国际社会是一个由主权国家构成的平行式结构社会。在这个社会里，国家生存和发展的基本需要是多方面而又发展变化的。因此，国家知情权所反映的国家需要也不是单一的、一成不变的。按照现代国际关系理论的概括，国家的生存和发展先后经历了三个不同的形态，并缘此形成了空间上并存的三种不同逻辑，即：（1）“霍布斯无政府状态的逻辑”；（2）“洛克无政府状态的逻辑”；（3）“康德无政府状态的逻辑”。⑦在这三种不同的“逻辑”中，国家知情权反映了三种不同的国家需要。 在“霍布斯无政府状态的逻辑”中，国家知情权是国家实现自我保全的需要。“霍布斯无政府状态的逻辑”是“所有国家反对所有国家”的逻辑。按照这种逻辑，国家都是利己主义者，彼此视对方为“敌人”；面对地球上有限的资源，它们奉行“弱肉强食”的行为法则，国家生存完全依赖于自身实力（权力），安全是高度竞争的零和游戏。在这种自然状态下，国家只能依靠自助，通过不断增强自身的实力以求自保。面对控制信息可能产生的权力，一些国家可能不惜采取一切手段获取和控制信息，以便扩张自己的权力，实现自身利益的最大化；而另一些国家为了防止或减少其他国家因滥用控制信息的权力而对自身利益可能产生的侵害，则以提出知情权主张相抗衡。在这里，前者的知情权主张是出于对权力的追逐，具有进攻性；后者的知情权要求则是出于对权力的防范，具有防御性。二者相互制约，有可能缩小国家之间的“信息鸿沟”，从而为实现国家之间的权力平衡奠定基础。因此，在当今世界出现南北“信息鸿沟”的情况下，发展中国家与发达国家之间围绕国家知情权的博弈将比以往任何时候都更加剧烈。 在“洛克无政府状态的逻辑”中，国家知情权是国家进行国际合作的需要。“洛克无政府状态的逻辑”是“我活也允许你活”的逻辑。在这种逻辑中，国家之间不是“你死我活”的关系，而是彼此竞争的“对手”；在相互承认生存权利的基础上进行合作，以增进本国人民的福祉，成为各国的共同利益之所在。为了在竞争中展开有效合作，在合作中进行有序竞争，国家之间必须在彼此知情的基础上建立互信，形成共识。实践已经表明，国家知情权的享有和行使，不仅可以消除国家间彼此不信用的幽暗意识，为国际合作提供健康的心理基础，而且可以节约国家行为选择的时间和精力，降低国际合作的成本，提高国际合作的效率。如果说在“霍布斯无政府状态的逻辑”中，国家知情权的享有和行使是国家个体性存在（独立）的需要，那么，在“洛克无政府状态的逻辑”中，国家知情权的享有和行使则是国家群体性存在（合作）的要求。 在“康德无政府状态的逻辑”中，国家知情权是国家促进国际法治的需要。“康德无政府状态的逻辑”是国家之间彼此视为“朋友”的逻辑。在这种逻辑中，国家遵守着“我为大家，大家为我”的行为准则；战争不再被认为是解决争端的合法手段；即使出现国家间的冲突，也会以谈判、仲裁或诉诸司法等方式解决。在康德看来，国家“如果不和平相处就一事无成，然而又难免互相冲突。因此，他们感到本性要求他们自行立法，规定彼此的义务，并据此创造一个联合体。”⑧然而，维系国家间“朋友”关系的“自行立法”，只是国家间的一种“契约”，在以“相互”为原则的国际法治条件下，这种“契约”的达成和遵守必须以国家间的“互信”为基础，而国家间的彼此“知情”则是建立这种国家间“互信”的前提。正因为如此，在条约法上，违反国家知情权要求的“诈欺”行为被视为条约无效的实质要件，⑨越来越多的国际条约建立了以透明度要求为核心的条约监督实施机制。从这个意义上说，国家的秩序性存在（法治）也是国家知情权产生的重要条件。 综上可见，人格化的国家同人一样，它们只有以一定方式结合起来，才能获得“独立”、“合作”、“法治”这些自身生存和发展的必要条件。国家知情权的享有和行使，作为国家间的一种恰当的结合方式，无疑为国家的生存和发展提供了这些必要的条件。因此，从权利来源论，国家知情权是一种自然权利，国家生存和发展的需要是国家知情权产生的源泉。 2.国家知情权：国际法确认的法律权利 2013年6月以来，前美国中央情报局（CIA）雇员爱德华·约瑟夫·斯诺登向《卫报》和《华盛顿邮报》等国际媒体，披露了美国国家安全局实施PRISM和其他监听项目的秘密文档，引起了世界各国政府、国际组织和各国公众的强烈反应。斯诺登披露的秘密文档显示，美国国家安全局采取电话窃听的方式，不仅监听普通民众的个人通信，也监听收集包括欧盟国家在内的35个国家政要、联合国总部、各国驻美使、领馆的秘密通信，并通过特别设计的恶意软件监视包括中国在内的全球5万多个电脑网络。尽管美国政府和国会以反恐为理由对其监听行为进行了辩护，但这并没有消解国际社会对这种不法行为的不满和指责，因为美国情报机构的这种秘密情报活动，违反了国际法和国际关系准则，导致了对国家主权、国际组织特权和公民隐私权的侵犯。 美国的监听行为受到国际社会指责的事实表明，国家知情权已从自然权利上升为国际法中的法律权利。只有当国家知情权成为法律权利的时候，作为权利主体的国家才有法律义务按照国际法规定的知情权行使范围和方式享有和行使这种权利。超出这个范围的权利行使则是违反国际法的，不受国际法的保护。可见，国家知情权从自然权利到法律权利的上升是把“双刃剑”：不能被国际法确认的自然权利，乃是不能得到国际法保障的权利；但被国际法确认的自然权利，又是必须受到国际法限制的权利。 国家知情权是一个复杂而又庞大的权利体系。国家对谁、在哪些领域、享有哪些信息的知情权，以及这种知情权应受到怎样限制，目前尚无一致标准，在国际习惯法上并不明确，也没有普遍性条约对它们作出统一规定。在实践中，这些问题一般是在特定范围内，以专门的习惯规范或条约规范个别地来加以具体解决的。因此，国家知情权从自然权利到法律权利的上升不存在一个统一的模式，它是一个在国家同意的基础上分散在不同国际关系领域进行的法律进程。在这个进程中，国际法对国家知情权的确认，概括起来，主要有以下两类规范。 （1）授权性规范。这类规范是国际法规定有关当事国或其他主体可以做出或不做出一定行为的任择性规范，其法律效力表现为一种“赋予力”，⑩即它赋予有关主体一定的权利，而且是否行使这种权利，可以由有关主体自由选择。这些权利，只要与其有联系的任何义务均能得到履行，即使不行使，也不受法律追究，不必承担国际责任。但是，如果这些权利受到了权利主体相对方的侵犯，则侵犯这些权利的一方需要承担国际法律责任。因此，这类规范成为国际法确认国家知情权的重要规范。 例如，外交关系法中赋予国家驻外使、领馆“调查权”的规定，就是国际法通过授权性规范确认国家知情权的重要实践。《维也纳外交关系公约》第3条规定的“以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形，向派遣国政府具报”，是国家驻外使馆的职务之一；《维也纳领事关系公约》第5条规定的“以一切合法手段调查接受国内商业、经济、文化及科学活动之状况及发展情形，向派遣国政府具报，并向关心人士提供资料”，是国家驻外领事的职务之一。根据上述规定，国家驻外使、领馆行使“调查权”的职务行为，只要是“合法”的，即不违反国际法和接受国的法律，就应当受到国际法的保护，在接受国享有外交特权和豁免。 又如，《开放天空条约》（Treaty on Open Skies）赋予其缔约国的“空中侦察权”，也是国际法通过授权性规范确认的国家知情权。该条约于1992年缔结，2002年1月1日开始生效，目前已有34个成员国。根据该条约第3条的规定，各缔约国均有权根据该条约的规定对其他缔约国领土进行非武装方式的空中侦察，以检查其执行国际武器控制条约的情况，增强军事透明度，避免由于猜忌而造成的紧张。2013年8月28日，欧洲安全与合作组织宣布，根据《开放天空条约》实施的第1000次侦察飞行顺利结束，此举增强了有关国家之间的军事透明度与互信。(11) （2）义务性规范。“义务概念通常是与权利概念相对称的。”(12)一个行为主体所承担的义务，往往构成另一个行为主体所享有的权利。因此，义务性规范常常成为国际法确认国家权利的另一类规范。这类规范不同于授权性规范，它是具有“约束力”的强制性规范，当事方必须遵守，不得违背和偏离。当事方如果背离这些规范，将构成对义务主体相对方权利的侵犯，需要承担不履行国际法义务的国际责任。从这个意义上说，国际法通过义务性规范所确认的国家权利，是更能够获得国际法切实保护的法律权利。正因为如此，国际法规定的与国家知情权“相对称”的透明度义务，已成为现代国际法确认国家知情权的主要规范。 国际法上的“透明度”（transparency）概念，是由1995年1月1日成立的世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称“WTO”）提出的，其基本含义是“信息公开的程度”。基于此，学界将国际法在不同领域规定的“信息公开”义务，统一称之为国际法中的“透明度”义务。(13)事实上，在WTO将“透明度”明确规定为多边贸易体制的基本原则之前，国际社会缔结的许多双边和多边条约都有关于透明度义务的规定。例如：1919年巴黎和会缔结的《国际联盟盟约》第8条第6款规定：各成员国应互换有关本国军备水平，陆海空军计划以及可以为战争服务的工业的“最坦白、最完整的情报”。1947年缔结的《关税与贸易总协定》第10条规定：“任何缔约方实施的关于下列内容的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定应迅速公布，使各国政府和贸易商能够知晓：产品的海关归类或海关估价；关税税率、国内税税率和其他费用；有关进出口产品或其支付转账、或影响其销售、分销、运输、保险、仓储检验、展览、加工、混合或其他用途的要求、限制或禁止。任何缔约方政府或政府机构与另一缔约方政府或政府机构之间实施的影响国际贸易政策的协定也应予以公布。”1967年缔结的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》）第11条规定：“为提倡和平探索和利用外层空间（包括月球和其他天体）的国际合作，凡在外层空间（包括月球和其他天体）进行活动的缔约国，同意以最大的可能和实际程度，将活动的性质、方法、地点及结果的情报，通知联合国秘书长、公众和国际科学界。联合国秘书长接到上述情报后，应准备立即切实分发这种情报资料。”1986年缔结的《及早通报核事故公约》第2条规定：发生核事故的缔约国应立即直接或通过国际原子能机构，将该事故及其性质、发生时间和在适当情况下确切地点通知那些受核事故实际影响或可能受核事故实际影响的国家。考察现代国际法的实践，可以发现：类似于上述规定的透明度义务实际上已广泛存在于国际环境法、国际经济法、国际人权法、国际卫生法、国际人道法、国际和平与安全法等主要的国际法领域。(14) 综上分析，笔者认为，国际法对国家知情权的确认，已是不争的事实。因此，从权利依据论，国家知情权是一种法律权利，国际法的规定是国家知情权产生的依据。虽然国家知情权作为法律权利的领域目前仍然是有限的，但可以预见，随着国际法客体的迅速扩大和国家“保留范围”的相对缩小，(15)国家知情权必将在越来越多的国际关系领域从自然权利上升为法律权利。 二、从私法权利到公法权利：国家知情权的类型 私法和公法的划分可以追溯到孕育其产生的罗马法。自出现市民社会和政治国家的鼎立之后，便产生了两种不同的社会关系：一是在国家意志的表达和执行过程中出现的国家与市民之间的不平权关系；二是市民社会中以意思自治、人格平等为基本理念的平权关系。由此便有了调整非平权关系的公法和调整平权关系的私法两个不同法律部门的产生和划分。这种公法和私法的划分一直被大陆法系所沿用，成为现代法律理论和实践中最重要的划分之一。根据这种划分，法律权利可以区分为公法权利和私法权利两个类型。例如，作为法律权利的公民知情权可以分为作为公法权利的知情权和作为私法权利的知情权，前者如公民对政府政务信息的知情权，后者如公民对商家商品信息的知情权。 国际法是基于国家主权平等原则建立起来的、主要调整国家间关系的法律体系。因此，从本质上说，它是一种“国家间的法”，属于调整平权关系的私法范畴。正是在这个意义上，人们常说：“国际‘公’法不是‘公法’。”不过，自19世纪下半叶开始，尤其是20世纪以来，随着各种全球性与区域性国际组织的迅速发展，并在实践中成为与其成员国相区别的国际法律人格者，以及国际社会对个人权利保护的日益重视，现代国际法已经不仅仅是调整主权国家之间的横向平权关系，它还承担着调整国家与国际组织(16)之间、国家与个人之间等纵向非平权关系的任务。因此，现代国际法在继续保持“私法”（private law）本质的同时，已包含了具有“公法”（public law）性质的原则、规则和制度。(17)与此相适应，作为法律权利的国家知情权也从私法权利扩展到了公法权利。 1.国家对国家的知情权：国际法上的私法权利 国家对国家的知情权，是指国家依国际法享有的获取他国信息情报的自由和权利，其权利主体和与之对应的义务主体，均是作为国际社会平等成员的主权国家。根据国际法上的主权平等原则，这种权利义务关系是一种平等主体之间的法律关系，属于私法意义上的国际法所调整的对象。因此，国家对国家的知情权是国家在国际法上享有的一种私法权利。 国家对国家的知情权是最早被国际法确认的一种国家知情权，战争法和外交关系法作为最古老的两个国际法部门，开创了确认这种国家知情权的“先例”。 战争古已有之，战争非常残酷。可以说，古老的国际法是从战争发迹的。为了使战争更有“秩序”和比较“人道”，国际法在中世纪就开始了对战争本身的规制，开战必须“经过正当和正式的宣布程序，并以某种方式使得每一交战方都能知晓”，(18)逐渐成为战争法中的重要准则，并被视为正义战争的必要条件。在此基础上，1907年海牙会议缔结的《关于战争开始的公约》（即1907年的海牙第三公约）第1条规定：“非有预先而明显的警告，或用说明理由的宣战形式，或有附有条件的宣战为最后通牒的形式，彼此均不应开战。”依此规定，交战国彼此之间享有对“战争开始”的知情权。不仅如此，该公约第2条还赋予了中立国对交战国的知情权：“战争情形之存在，应从速通知各中立国”。 外交关系是传统国际法调整的主要国际关系。国家对国家的知情权作为国家的一项外交职权，很早就被国际法所承认。据史料记载，在古代的东方和西方，即产生了负有收集情报使命的外交使节享有人身不可侵犯权的实践。在这种实践的基础上，近代国际法逐步确立了代表国家有效执行职务的使、领馆享有特权和豁免的制度，并在1961年缔结的《维也纳外交关系公约》和1963年缔结的《维也纳领事关系公约》中对此作出了明确的规定，由此确认了“派遣国”对“接受国”的知情权。缘此，“以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形”和“以一切合法手段调查接受国内商业、经济、文化及科学活动之状况及发展情形”，便分别成为国家驻外使、领馆在国际习惯法上享有特权和豁免的职务行为。 国家对国家的知情权不仅是一种历史悠久的国家知情权，也是国际法上的一种最基本的国家知情权。这是因为：虽然现代国际法的主体已经扩大到国际组织和个人，但在国际社会以国家作为基本成员的结构没有改变之前，国家仍然是国际法的基本主体；国家间的关系仍然是国际法调整的主要对象。在这种情况下，“不管是适用于全体国家的国际法规则（如习惯），还是适用于一群国家的国际法规则（如多边条约），它们都只在两个国家之间规定权利与义务。”(19)因此，无论是在战争法、中立法、外交法、领土法、海洋法、条约法、争端法等传统的国际法部门，还是在现代国际法的各个新领域，国家对国家的知情权都是一种主要的国家知情权。 2.国家对国际组织的知情权：国际法上的公法权利 国家对国际组织的知情权，是指作为国际组织成员的国家依国际组织的基本文件和法律实践享有的获取该国际组织信息情报的自由和权利。基于国家的这种自由和权利，有关的国际组织承担着向其成员国公开它掌握的相关信息的义务。在这里，“国际组织”是依国家间协定（基本文件）建立起来的常设国际机构。它虽然不是“世界政府”，但却是与其成员国相区别的国际法律人格者。国家一旦成为国际组织的成员，就必须受国际组织章程的约束，履行作为成员所承担的义务。因此，国家与国际组织之间的关系在法律上是一种服从与被服从的非平权关系，属于公法意义上的国际法所调整的范围。缘此，笔者认为，国家对国际组织的知情权是国家在国际法上享有的一种公法权利。 国家对国际组织的知情权作为现代国际法上一种重要的国家知情权，是国际社会组织化的产物。现代国际社会经过两次世界大战的剧烈震荡，增强了国际合作的意识与愿望；20世纪科技革命推进的全球化进程，彰显了国际合作的必要与可能。由此，国际组织作为国家对世界事务进行多边协调与管理的有效形式迅速发展起来，并在实践中承担着“集体性地提供诸如国际和平、法律安全、相互受益的经济合作、人权、社会和劳工标准、去殖民化等国际公共物品”(20)的国际责任。于是，国家与国际组织之间的“知”与“被知”关系开始进入国际法的调整范围，并由此产生了国际法上的一种新的国家知情权，即国家对国际组织的知情权。 国际组织是国家依条约（基本文件）授权设立的，其在特定国际关系领域协调和管理世界事务的权力来自其成员国的明示或默示授予。因此，国际组织及其机构必须按照其基本文件所授权力的范围及行使这些权力的条件和限制在职权范围内活动，缺乏相应授权或超越授权范围对这种权力的行使在国际法上都是非法和无效的。(21)为了监督国际组织在其成员国授权的范围内行使权力，并在主权平等原则的基础上满足成员国的利益诉求，作为国际组织成员的国家有权要求国际组织对其公开有关议事规则、决策程序、会议决定、财政收支等信息，并基于这种权利形成以国际组织基本文件为基础、国际组织内部运作决定为补充的国际组织信息公开制度。 例如，联合国安全理事会作为联合国的执行机关，负有代表各会员国维持国际和平及安全的主要责任，享有《联合国宪章》第6章、第7章、第8章及第12章规定的特定权力。(22)为了监督安理会的这些权力，维护会员国甚至是非会员国的利益，《联合国宪章》第24条第3款规定：“安全理事会应将常年报告、并于必要时将特别报告，提送大会审查。”第15条第1款规定：“大会应收受并审查安全理事会所送之常年及特别报告；该项报告应载有安全理事会对于维持国际和平及安全所已决定或施行之办法之陈述。”《联合国宪章》第31条规定：“在安全理事会提出之任何问题，经其认为对于非安全理事会理事国之联合国任何会员国之利益有特别关系时，该会员国得参加讨论，但无投票权。”第32条规定：“联合国会员国而非为安全理事会之理事国，或非联合国会员国之国家，如于安全理事会考虑中之争端为当事国者，应被邀参加关于该项争端之讨论，但无投票权。”可见，《联合国宪章》不仅规定了安理会对由全体会员国组成的大会所承担的“透明度”义务，同时还赋予了安理会成员之外的会员国和非会员国对安理会的知情权。不仅如此，安理会还专门制定了《暂行议事规则》（S/96/Rev.7），(23)就“会议的公开和记录问题”作出了具体规定：“除非安全理事会另有决定，理事会会议应公开举行”；“安全理事会每次会议的逐字记录，应不迟于开会后第一个工作日上午十时，向安全理事会各理事国代表和参加会议的任何其他国家代表提供”；“安全理事会公开会议的正式记录以及所附文件应尽速以正式语文印发”；“每次非公开会议结束时，安全理事会应通过秘书长发表公报”；“凡曾参加某次非公开会议的联合国会员国代表有权随时到秘书长办公室查阅该次会议的记录。安全理事会可随时准许联合国其他会员国授权的代表查阅此项记录。”(24) 其实，在现代国际法上，类似于联合国安理会这样的信息公开制度，已普遍成为各类国际组织的重要制度，并且随着后冷战时代国际关系民主化浪潮的兴起，正在得到不断完善。国际组织的决策尽可能透明，国际组织的信息尽可能公开，正在成为国家对国际组织的越来越强烈的知情权主张。(25) 三、从消极权利到积极权利：国家知情权的实现 从《世界人权宣言》第19条和《公民及政治权利国际公约》第19条的规定来看，公民知情权包括两种权利：一是“接受”信息的权利；二是“寻求”信息的权利。前者是一种“被动获取”信息的权利，其权利客体是义务主体主动公开的信息。公民对这类信息的获取，享有不受义务主体“干预”的自由。因此，这种权利常被称为“自由权”或“消极权利”。后者是一种“主动获取”信息的权利，其权利客体是义务主体依公民请求公开的信息。公民对这类信息的获取，须有义务主体的依法同意和配合。因此，这种权利常被称为“请求权”或“积极权利”。可见，公民知情权的实现方式有两种：一是义务主体主动公开信息的方式；二是义务主体依公民请求公开信息的方式。考察国际法的实践，可以发现，国家知情权也有两种：一是国家消极知情权；二是国家积极知情权。前者通过国家或国际组织主动公开信息的方式来实现，后者通过国家或国际组织履行透明度义务的方式来实现。 1.国家或国际组织主动公开信息：国家消极知情权的实现 国家消极知情权的实现方式，是指无须国家提出请求，由义务主体的国家或国际组织主动公开信息来实现国家知情权的方式。在这种方式中，作为权利主体的国家可以自主地决定接受其他国家或国际组织主动公开信息的范围、目的和手段，其他国家或国际组织对此不得干涉。因此，以这种方式实现的国家知情权是一种“免予干涉”的自由权，属于消极权利的范畴。 如前所述，国家知情权包括国家对国家和国家对国际组织的两种知情权。与此相对应，国家消极知情权的实现可以分为两种情况： 一是通过国家主动公开信息的方式实现国家对国家的知情权。国家间的信息交换是国家间相互作用的重要形式。在这种信息交换中，每个国家不仅有“知”的需要，也有“被知”的需要。国家在基于“知”的需要对他国主张知情权的同时，也基于“被知”的需要愿意对他国主动公开信息。因此，世界上绝大多数国家都建立了国际交往中的信息公开制度。根据这种制度主动公开的信息，一般可以分为两类：（1）基于对外交往和保障公民知情权的需要而由“官方”（政府）主动公开的信息。这类信息多以政府发言人、官方出版物（白皮书、公报、通报）或互联网上的官方网站等方式发布，可能涉及国家的政治、经济、文化、科技、军事等方面的内容。（2）基于公民表达权而由自然人、法人或其他组织在国内法允许的范围内，通过传统的或新型的媒介发表的“民间”信息。这类信息虽然具有非官方的性质，但可能在一定程度上反映一个国家的政治、经济、文化、科技和军事状况，往往成为其他国家信息情报收集的对象。按照“禁止反言”的一般法律原则，对于国家主动公开的上述两类信息，任何其他国家都享有自由获取的权利。 因此，虽然在情报领域不乏违反国际法和国际关系准则的秘密情报活动（间谍活动），但更多的情报活动是从公开和合法的渠道获取信息，具有国际法上的合法性。即使是俄罗斯国家安全委员会这样最著名的情报机构，“它所获情报的75%到90%都是完全从合法渠道获得的。所有信息，关于社会的、经济的，甚至军事的，都可以从政府或民间出版物中得到。……1982年，大不列颠军队准备与阿根廷开战时，通过研究阿根廷的民间出版物，对阿根廷军事系统的‘战斗规则’的了解取得了完全料想不到的进展。这些出版物包括在普利茅斯公共图书馆发现的《珍妮号战舰》。”(26)不过，应当指出的是，国家主动公开信息是国家提高透明度的单方面行为，其公开信息的范围和程度由国家根据其国内法自主决定。任何国家不得将自己的透明度标准强加于其他国家，更不能以增强透明度为幌子给其他国家制造“透明度困境”。(27) 二是通过国际组织主动公开信息的方式实现国家对国际组织的知情权。国际组织是国家间多边合作的法律形式，其可供使用的资金、人员和其他资源十分有限，它发挥效力的前提是成员国的参与和认同。在这种情况下，国际组织向其成员国主动公开信息，不仅可以让其成员国了解其观点和计划，从而提高其工作的有效性，并为公开讨论提供素材，提高国际组织政策建议的影响力，更重要的是，它可以提高国际组织的公信力，从而强化其存在的合法性。因此，国际组织一般都会根据其内部运作决定向其成员国主动公开信息，以实现其成员国对它的知情权。例如，国际货币基金组织（International Monetary Fund，以下简称“IMF”）执行董事会就为此专门制定了“IMF透明度政策”。(28)根据该项政策，IMF通过其官方网站和出版物已经公布了90%以上的国别文件和政策报告，并通过“新闻发布稿”或“公共信息通告”的形式及时公布该组织各机构的活动情况、决策动态和会议文件。(29) 总之，国家消极知情权的实现，是国家对他国或国际组织主动公开信息的被动获取，虽然享有自由，但缺乏主动性。随着国家间依存度的提高和国际关系民主化进程的加快，国家消极知情权的实现已经无法满足国家在国际关系中对信息的需要，国家对他国或国际组织信息的获取已经不能限于消极地接受他国或国际组织主动公开的信息，必须积极主动地寻求获取他国或国际组织没有主动公开的信息。于是，国家积极知情权的实现方式应运而生。 2.国家或国际组织的透明度义务：国家积极知情权的实现 国家积极知情权的实现方式，是指由国家或国际组织履行条约规定的透明度义务来实现国家知情权的方式。在这种方式中，作为权利主体的国家对作为义务主体的国家或国际组织的信息公开请求，经过谈判已固化为条约规定的透明度义务。国家或国际组织对这种条约义务的履行，实质上意味着国家知情权是通过依请求公开信息的方式实现的。因此，与国家或国际组织主动公开信息的方式实现的国家消极知情权不同，以这种方式实现的国家知情权是一种请求权，属于积极权利的范畴。如果说，在国家消极知情权的实现方式中，作为义务主体的国家和国际组织是以国家的国内法和国际组织的内部法为依据公开信息，它们对作为权利主体的国家所承担的国际义务是一种“不干涉”的不作为义务；那么，在国家积极知情权的实现方式中，作为义务主体的国家和国际组织则是以条约规定的透明度义务为依据公开信息，它们对作为权利主体的国家所承担的国际义务是一种“有约必守”的作为义务。 国际法依国家的同意而产生。条约作为国家同意的重要方式，是现代国际法承认和保护国家知情权的主要渊源。从条约实践来考察，国际法上保障国家知情权的透明度义务，主要有两种：一是保障国家对国家知情权的透明度义务，即国家对国家的透明度义务；二是保障国家对国际组织知情权的透明度义务，即国际组织对国家的透明度义务。 （1）国家对国家的透明度义务。按照当事方的多少来划分，规定这类透明度义务的条约有三种类型：一是双边条约。这类只限于两个国家参加的条约，缔约程序简单，是历史上出现最早，同时又是今天还在普遍采用的条约类型。由这类条约规定的透明度义务只对当事双方有约束力，由此形成的规范，常被称为“双边性义务规范”。例如，2012年6月16日在哥本哈根签订的《中华人民共和国政府和丹麦王国政府对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》就设有“信息交换”的专门条款来规定双方在税务合作领域的透明度义务。该协定第26条第1款规定：“缔约国双方主管当局应交换可以预见的与执行本协定的规定相关的信息，或与执行缔约国双方或其行政区或地方当局征收的各种税收的国内法律特别是防止欺诈和有助于实施防止合法避税的法律相关的信息，以根据这些法律征税与本协定不相抵触为限。”该条第4款还规定：“如果缔约国一方根据本条请求信息，缔约国另一方应使用其信息收集手段取得所请求的信息，即使缔约国另一方可能并不因其税务目的需要该信息。” 二是有限性多边条约。所谓“有限性多边条约”，是指只是数目有限的国家可以参加且处理的事项只与这些国家有关的条约。区域性条约就是这类条约的代表。由这类条约规定的透明度义务只对数目有限的当事国有约束力，由此形成的规范，可以称为“区域性义务规范”。例如，上海合作组织6个成员国（哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦）于2001年6月15日缔结的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》第6条将“交流信息”置于公约所列10项合作领域的首位，并在第7条中就“交流信息”的范围作出了具体规定，由此确立了缔约各方在合作打击“三股势力”方面所承担的透明度义务。(30) 三是开放性多边条约。所谓“开放性多边条约”，是指所有国家可以参加且处理的事项与所有国家有关的条约，即通常所说的“全球性条约”。由这类条约规定的透明度义务，具有普遍适用的空间，由此形成的规范，一般被称为“普遍性义务规范”。WTO《服务贸易总协定》第3条关于“透明度”的规定，就是这样的普遍性义务规范。根据该条规定，作为WTO成员的国家彼此所承担的透明度义务，包括三项：一是迅速公布涉及或影响《服务贸易总协定》实施的国内措施；二是公布涉及或影响《服务贸易总协定》实施的成员间协定；三是设立一个或多个咨询点，以便应其他成员请求向其提供有关具体资料。 （2）国际组织对国家的透明度义务。规定这类透明度义务的法律文件通常是具有多边条约性质的国际组织章程，即国际组织的基本文件。众所周知，国际组织一般设有三级机关，即由全体成员国组成的审议机关、部分成员国组成的执行机关和由秘书长或总干事领导的秘书机关。在三级机关中，执行机关是国际组织的“权力重心”，在审议机关休会期间代表审议机关行使职权；秘书机关是国际组织行政管理的核心，“具有财政、会务、调研、技术、情报、（甚至）调解纷争、对外代表本组织等多方面的职能。”(31)因此，国际组织的基本文件在进行组织机关的职权配置中，通常都规定了执行机关和秘书机关对审议机关的透明度义务。例如，《联合国宪章》第24条第3款规定：作为联合国执行机关的安全理事会应将常年报告，并于必要时将特别报告，提送作为联合国审议机关的大会审查；第98条第1款规定：秘书长应向作为审议机关的大会提送关于联合国工作的常年报告。又如，《联合国海洋法公约》有关国际海底管理局的规定中，也有这种组织机关的职权配置。《联合国海洋法公约》第162条第2款规定：作为管理局执行机关的理事会应向管理局全体成员组成的大会提出年度报告和大会要求的特别报告；第166条第4款规定：秘书长应就管理局的工作向管理局全体成员组成的大会提出常年报告。从上述规定看，虽然国际组织的基本文件一般不直接规定国际组织对其成员国的透明度义务，(32)但它们规定的执行机关和秘书机关对审议机关的报告义务，其实质就是国际组织对全体成员国承担的透明度义务。执行机关和秘书机关对这种透明度义务的履行，实际上实现了全体成员国对国际组织的知情权。 综上可知，国家知情权的客体包括两类信息：一是国家或国际组织主动公开的信息；二是国家或国际组织基于条约义务而公开的信息。前者是国家消极知情权的客体；后者是国家积极知情权的客体。二者统一构成国家或国际组织的“公开信息”。因此，国家知情权就是指国家享有的获取他国或国际组织“公开信息”的自由和权利。 四、从单独权利到集体权利：国家知情权的行使 权利的行使是权利主体向义务主体主张权利的过程，或者说是权利主体要求义务主体履行其义务的过程。在这个过程中，权利主体既有权决定是否行使其权利，也有权决定由谁行使其权利。因此，权利的行使主体既可以是权利主体自身，也可以是由权利主体授权的其他主体，行使权利的权利与被行使的权利之间并非必须是一致的。例如，在著作权领域就有著作权人授权的集体管理组织代表他们行使其著作权。考察现代国际法的实践，可以发现，国家知情权的行使主体有两个：一是作为权利主体的国家；二是权利主体的国家授权的国际组织。由此便在现代国际法上形成了行使国家知情权的两种权利：一是主权国家行使国家知情权的“单独权利”；二是国际组织行使国家知情权的“集体权利”。例如，在WTO法中，争端解决机制是作为WTO成员的国家单独行使国家知情权的平台，而贸易政策审议机制则是作为WTO成员的国家集体行使国家知情权的场所。 1.主权国家：国家知情权的单独行使 主权国家是国家知情权的权利主体，当然有权单独行使国家知情权。所谓国家知情权的单独行使，就是指作为权利主体的国家以自己的名义直接向作为义务主体的国家或国际组织主张知情权。因此，作为义务主体的国家或国际组织所履行的保障国家知情权的义务，是国家对国家、国际组织对国家的义务。对这种义务的违反，应按照国际责任法，承担相应的法律后果，从而使受损害的相关国家获得应有的救济。 如前所述，国家知情权包括国家消极知情权和国家积极知情权。就国家消极知情权的行使而言，如果国家或国际组织违反了作为义务主体所承担的不干涉义务，则按照国际习惯法，作为权利主体的国家可采取包括抗议、报复、制裁等在内的反对措施。例如，《维也纳外交关系公约》第3条规定的“以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形，向派遣国政府具报”，本来是国家驻外使馆的职务之一，享有国家消极知情权，但有的使馆接受国却因为与派遣国的关系恶化而常常以涉嫌从事间谍活动为理由驱逐派遣国的外交官，从而受到派遣国的抗议和以驱逐对方外交官为形式的报复。2001年3月21日，美国政府以涉嫌从事间谍活动为由，下令驱逐51名俄罗斯外交官，两天后，俄罗斯立即采取报复措施，也以同样的理由宣布驱逐50名美国外交官，就是外交领域涉及国家消极知情权行使的典型案例。 国家积极知情权是基于条约而产生的知情权。国家对这种知情权的行使，意味着作为义务主体的国家或国际组织必须履行的透明度义务是国家对国家、国际组织对国家的条约义务。如果国家违反了对国家的条约义务，则受到影响的国家可以按照1969年《维也纳条约法公约》第60条和第70条的规定行使权利：（1）如果双边条约当事一方违反了条约规定的义务，条约另一当事方有权援引该违约为理由终止该条约，或全部或局部停止其施行，并在终止该条约时，解除继续履行该条约之义务，不影响当事方在该条约终止前经由实施该条约而产生之任何权利、义务或法律情势；（2）如果多边条约当事方之一违反了条约规定的义务，其他当事方有权以一致协议，在各该国与违约国的关系上，或在全体当事国之间，将该条约全部或局部停止施行或终止该条约，并在终止该条约时，解除继续履行该条约之义务，不影响当事国在该条约终止前经由实施该条约而产生之任何权利、义务或法律情势；特别受违约影响的国家有权援引该违约为理由在其本国与违约国的关系上将该条约全部或局部停止施行；遇该违约致每一当事国继续履行该条约义务所处之地位根本改变，则违约国以外的任何当事国均有权援引该违约为理由对其本国将该条约全部或局部停止施行。如果国际组织违反了其章程规定的对其成员国的义务，则受影响的成员国可以按照以下两种方式行使权利：（1）如果国际组织章程有退籍的规定，则可按该规定退出国际组织；（2）如果国际组织章程没有退籍的规定，则可适用《维也纳条约法公约》第56条有关一般条约的退出条款(33)解决退出国际组织的问题。 可见，国家知情权的单独行使是一个当事方解释和适用国家知情权规范的过程。然而，由于当事方的立场和诉求不同，这个过程难免发生当事方之间的争议。因此，有关条约基于和平解决国际争端的国际法原则，一般都规定了解决这种争端的程序和方法。在争议中受影响的任何当事方，均可依照这些程序和方法解决其与其他当事方之间的争议，从而使自己的权利获得适当的救济。例如，根据WTO的透明度原则，作为WTO成员的国家应迅速、及时地公布其制定和实施的与国际贸易有关的法律法规、司法判决、行政决定和它与其他成员缔结的影响国际贸易的协定，以便各成员及贸易商熟悉。如果两个或两个以上作为成员的国家就上述透明度义务发生解释和适用方面的争议，其中一个或多个受影响的国家可根据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称《谅解》）的规定，将此争议提交WTO争端解决机构，并按规定的程序和方法解决它们之间的争议。 2.国际组织：国家知情权的集体行使 主权国家对国家知情权的单独行使，是国家知情权行使的常态。这从一个方面表明，每个国家将权利掌握在自己手中，仍然是国际法治的基本特征。不过，在人类经过20世纪两次惨不堪言的世界大战之后，国际社会开始意识到：国家个体的能力是有限的，要解决国际安全、人权保护、环境治理等诸多涉及国际社会整体利益的全球性问题，国家必须依靠国际组织的集体力量，加强彼此之间的合作，并在这种合作中，让渡自身行使权利的权利。由此，国际组织作为国家对世界事务进行多边协调与管理的有效形式，在第二次世界大战结束之后迅速发展起来，并在众多国际关系领域开始代表国家行使国家知情权，从而产生了国家知情权行使的第二种方式——国家知情权的集体行使。 国家知情权的集体行使，主要是指国际组织代表其所有成员国向作为义务主体的成员国主张知情权，或要求作为义务主体的成员国对其履行透明度义务。因此，作为义务主体的成员国所履行的透明度义务，从形式上说是国家对国际组织承担的义务。不过，这里的“国际组织”是依国家间的协定建立起来的国家联合体，它对国家知情权的行使，实际上是作为权利主体的国家以集体的形式对国家知情权的行使；它行使国家知情权的权利是国家通过彼此间的协定授予的集体权利，不得超过国家间协定所确立的职能范围。所以，就其实质来说，国家对国际组织承担的透明度义务，仍然是国家对国家（国家联合体）的义务。国际组织对国家知情权的集体行使，不仅不会妨碍成员国对国家知情权的行使，相反，它为成员国行使国家知情权提供了更加有力和有效的组织保障。 在现代国际法上，国际组织对国家知情权的集体行使，是监督条约实施的重要手段和程序。由此形成的条约实施监督机制，一般由多边条约建立，并有常设机构根据条约规定的透明度义务和程序开展连续性活动，其目的是：（1）对缔约国履行条约义务的行动进行“协调”；（2）为愿意履行条约义务的缔约国提供“保障”；（3）给意图违反或不遵守条约义务的缔约国造成“威慑”，从而促使缔约国有效地履行其条约义务和遵守条约规则。(34)目前，这种条约实施的监督机制已被广泛应用于集体安全、军备控制、人权保护、环境治理、国际贸易等领域。 （1）在集体安全领域，根据《联合国宪章》第39条的规定，安理会作为联合国的权威执行机构，有权代表所有联合国会员国，对“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在”的情势进行了解和判断，并有权决定采取包括军事行动在内的制裁措施。当联合国任何成员国在受到武力攻击而行使单独或集体自卫权时，按照宪章第51条的规定，成员国有义务将“因行使此项自卫权而采取之办法”立即向安理会报告，以便安理会对此做出判断并采取必要的行动。 （2）在军备控制领域，为监督《不扩散核武器条约》的实施，《国际原子能机构规约》建立了核查机制。依据这种机制，国际原子能机构不仅要求当事国提交履约情况的报告，而且采取定期核查、临时核查和特别核查三种形式，核实其获得的信息，进而判断当事国的履约情况。对于违反承诺并影响国际和平与安全的情势，国际原子能机构可以向联合国安理会报告，以引起安理会的关注并及时采取行动。(35)此外，1993年缔结、1997年生效的《禁止化学武器公约》也规定了一种与国际原子能机构核查机制相类似的化学武器核查制度。(36) （3）在人权保护领域，缔约国报告程序是国际人权条约广泛采用的监督缔约国履行条约义务的强制性程序。根据这一程序，缔约国有义务向有关国际人权监督机构递交报告，说明其在履行人权条约义务方面所采取的措施、取得的进展和遇到的困难。有关人权机构对此类报告进行审议，并就报告的内容发表无法律约束力的评论或建议，以便缔约国更好地履行条约义务，保障并实现条约所规定的权利。 （4）在环境治理领域，根据《联合国气候变化框架公约》第4条的规定，所有缔约方应依照公约第12条的规定，向公约的最高机构——缔约方会议，提供关于履行公约情况的专项报告，其内容包括缔约方的温室气体排放信息、为履行公约义务所制定的计划及实施的具体措施等。缔约方会议有权评估缔约方履行公约的情况、依照公约所采取措施的总体影响以及当前在实现公约的目标方面取得的进展；审议并通过关于公约履行情况的定期报告；作出为履行公约所必需的建议。 （5）在国际贸易领域，按照WTO的透明度原则，作为WTO成员的国家不仅承担着对其他成员的透明度义务，还承担着对WTO本身的透明度义务。依此义务，作为WTO成员的国家应将其影响WTO协定实施的法律、法规及其变化定期向WTO贸易政策审议机构提出报告，以便WTO对成员履行各协定的情况进行审查。为此，WTO专门建立了贸易政策审议机制（Trade Policy Review Mechanism），通过对各成员的全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体评价和评估，促进所有成员更好地遵守多边贸易协定和适用的诸边贸易协定的规则、纪律和在各协定项下所作的承诺，使多边贸易体制更加平稳地运行。 分析上述各个领域的条约实施机制，可以发现，国际组织对国家知情权的集体行使，一般包括两个程序：一是缔约国程序。这个程序的目的是通过缔约国对“登记”、“报告”、“通知”等透明度义务的履行，收集缔约国与条约实施有关的信息，为国际组织监督条约的实施提供基础和前提；二是组织内程序。在这个程序中，相关条约的监督机构依照有关规定，对缔约国提供的履约信息进行“核查”和“审议”，并在此基础上，通过有约束力或无约束力的决议，对缔约国提出实施条约的要求和建议。两个程序相互衔接，前后相继，构成了条约实施监督机制的完整体系。 由上可见，在现代国际法上，国家知情权的行使主体，不仅有作为权利主体的国家，还有权利主体的国家授权的国际组织。不过，应当指出的是，国际组织对国家知情权的集体行使并没有改变国家知情权的权利主体是主权国家的根本事实；而且，国际组织被国际法赋予行使国家知情权的集体权利，归根到底是国家行使主权的结果。 五、从国家到国际组织的保密权：国家知情权的限制 任何法律权利都不是不受限制的绝对权利。权利主体的权利在受到法律保护的同时，其行使权利的范围和方式必须受到法律的限制。只有这样，才能确保权利主体正当地行使其权利。因此，国际法在确认和保护国家知情权的同时，通过承认作为国家知情权义务主体的国家和国际组织所享有的保密权，规定了对国家知情权的限制。 1.国家的保密权：国家对国家知情权的限制 一般来说，凡国际法未加规范的事项（剩余事项），都是国家职权与管辖范围内的事项，国家有权依据其国内法自主处理。(37)因此，国家对其未在国际法中承担透明度义务的事项和信息享有自主决定是否和怎样保密的权利。也就是说，国家的保密权是一项“不受干涉”的权利，(38)属于一国的“内政”。对这项权利的保护适用国际法上的不干涉内政原则。根据这项原则，任何影响或妨碍国家保密权行使的行为，都是国际法不允许的，违反了不干涉内政的国际法义务。由此产生的法律后果是：受干涉的国家有权援引此种行为为理由采取抗议、报复等反对措施。正因为如此，一些国际条约在设定国家对国家的透明度义务时，常常会规定某些“例外”作为对国家保密权的承认和保护。例如，WTO《与贸易有关的知识产权协定》第63条规定：协定规定的“透明度”义务并不“要求成员方泄露将会妨碍法律实施、或违背公共利益、或损害特定的国营或私营企业合法商业利益的资料”。中国与丹麦签署的《对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》第26条也规定：双方的“信息交换”义务“在任何情况下不应被理解为缔约国一方有以下义务”：“提供按照该缔约国一方或缔约国另一方的法律或正常行政渠道不能得到的信息”；“提供泄露任何贸易、经营、工业、商业或专业秘密或贸易过程的信息或者泄露会违反公共政策的信息。” 国家对其保密权的行使，是建立国家的保密制度。这种制度的内容一般包括三个方面：一是定密，即确定保密的对象和范围；二是护密，即规定保密的手段和措施；三是泄密追究，即明确违反保密义务的法律后果。(39)依这种制度所确定的“保密信息”（classified information），虽然各国称谓不同，我国和俄罗斯称“国家秘密”，英国称“官方秘密”，但其实质均是指那些公开后会给国家带来损害的信息，其范围大致包括：（1）涉及国家重大安全、经济以及政治利益的秘密信息；（2）政府出于治理需要依法掌握的个人隐私和商业秘密。这些“保密信息”不经国家或国家授权的机关依法定程序公开，任何国家、组织和个人均不得以任何方式窃取或披露。因此，国家保密权的行使不仅在国内法上构成对公民知情权的限制，在国际法上也是对国家知情权的限制。正因为如此，《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》特别强调：国家驻外使、领馆在行使对接受国的“调查权”时，手段必须是“合法”的，即不得违反接受国的保密制度。因此，《奥本海国际法》指出：“一个外交官决不能从事间谍活动，如果他这样做了，他就可能立即被接受国要求离开该国。”(40) 应当指出的是，由于不同国家所持的信息管理理念不同，各国保密制度所确定的保密范围并不完全相同。对于持有“保密是原则，公开是例外”理念的国家来说，其保密制度所确定的保密范围无疑要远远大于那些持有“公开是原则，保密是例外”理念的国家。这种差别所带来的结果是：国家对国家的知情权在前者所受到的限制要远远大于后者。不过，随着知情权运动在世界范围内的兴起，这种国家间的差异正在逐步缩小，“公开是原则，保密是例外”已开始成为大多数国家保密制度所秉持的基本理念。可以预见，在国际法不断扩大透明度义务范围和国内法逐步提高信息公开程度的双重力量作用下，国家对国家的知情权客体必将随着国家保密范围的相对缩小而不断扩大。当然，这种扩大是有限度的。在国家主权原则的作用下，“保密”作为“信息公开”的“例外”，今后仍将构成国家对国家知情权的必要限制。 2.国际组织的保密权：国家对国际组织知情权的限制 国际组织对其成员国的信息公开和信息保密，是一个问题的两个方面，其目的都在于保障国际组织在其法定职能及达成其组织宗旨所必需的范围内有效地开展活动。因此，从这个意义上说，国际组织的保密权也是国际组织为实现其宗旨、履行其职能所必需的法律权能之一。它的行使，在一定程度上构成了国家对国际组织知情权的限制。不过，国际组织是否享有保密权，以及在多大程度上享有保密权，目前国际法中尚无统一规定。在实践中，这个问题一般是在特定范围内，根据国家的明示或默示同意个别地来加以具体解决的。联合国安理会、WTO、欧洲联盟作为国际组织及其机关享有保密权的例子，在一定程度上说明了国家对国际组织的知情权，并不是在所有情况下都是不受限制的。 根据联合国安理会《暂行议事规则》的规定，安理会是享有保密权的联合国执行机关。《暂行议事规则》第57条规定：“秘书长应每年向安全理事会提交一份当时仍认为机密的记录和文件清单。安全理事会应决定其中哪些可向联合国其他会员国提供，唧些可以公布，哪些仍应保持机密。”依此规定，安理会享有对其会议记录和文件“定密”的权力。凡由安理会决定“仍应保持机密”的安理会会议“记录”和“文件”，均不得“向联合国其他会员国提供”，也不得“公布”。 WTO《关于争端解决规则和程序的谅解》（以下简称《谅解》）对专家组程序“保密”事项的规定，表明WTO同联合国安理会一样，是享有保密权的国际组织。《谅解》第14条规定：“（1）专家组的审议情况应予保密。（2）专家组的各种报告应在争端各当事方不在场的情况下，根据其提供的资料及所作的各项陈述起草。（3）专家组报告中由各位专家组成员所表达的意见应是匿名的。”《谅解》附录3第2条、第3条还规定：“专家组应召开秘密会议。争端各当事方和各利益方，只有在受到该专家组邀请的情况下，方可出席会议。”“专家组的审议情况及提交给它的各种文件均应保密。”上述规定作为WTO行使其保密权的一种制度安排，确定了WTO争端解决专家组程序的保密事项和保密措施，从而对WTO成员的知情权作出了限制。 欧洲联盟是高度一体化的区域性组织，具有“超国家”的特征，享有几乎同国家一样的保密权。基于这种保密权，欧盟委员会不仅专门设立了“保密委员会”，总体负责领导欧盟的信息保密和安全工作，还制定了有关保密的《安全规则》，就保密信息的等级划分、保密规则和保密责任作出了具体规定。根据2001年修订并发布实施的《安全规则》，欧盟将保密信息划分为以下四个等级：（1）绝密级：若未经授权而公开，将对欧盟或其成员国的根本利益造成十分重大损失的信息或资料；（2）机密级：若未经授权而公开，将对欧盟或其成员国的根本利益造成严重损害的信息或资料；（3）秘密级：若未经授权而公开，将对欧盟或其成员国的利益造成损害的信息或资料；（4）限制级：若未经授权而公开，将对欧盟或其成员国的利益带来不利影响的信息或资料。以上保密信息的等级确定、转换和解密由定密者根据《安全规则》规定的标准、程序和规则全程负责。(41)可见，欧盟的保密制度与国家的保密制度十分相似，其功能表现在：对内，限制欧盟成员国公民对欧盟的知情权；对外，限制非欧盟成员的国家对欧盟的知情权。 不过，国际组织的保密权，即使是最权威国际组织的保密权，它同主权国家的保密权比较起来，都是受到严格限定的。国家保密权是国家主权派生出来的一项基本权利，它的行使除受国际法的约束外，不受其他任何国际行为体的控制。与此不同，国际组织的保密权是主权国家授予的，它只能在主权国家所确定的职能范围内得到承认，并且只能在这个范围内行使。对于未经成员国同意保密的事项和信息，国际组织不得将它们纳入其保密权的管辖范围，必须向其成员国公开。 当今时代是一个“权利的时代”。(42)人类社会的各种行为主体，都在努力通过法律主张和实现自身的各种权利。在这些林林总总的权利主张中，知情权可以说是最受各种行为主体重视的权利之一。这是因为：人类今天已从工业社会进入一个以创造和分配信息为基础的信息社会。在这个社会，信息已经取代物质和能量，成为主导社会发展的最重要资源。每一个行为主体要有效地满足自身生存和发展的需要，就要有足够的信息。因此，和其他行为主体一样，今天的任何国家，不论它是强国还是弱国，也不论它是大国还是小国，都比以往任何时候更加渴望在国际关系中享有和行使知情权。实践已经并将继续表明，国际法对国家知情权的保护和限制，作为人类建立国际关系阳光规则的一种法律努力，不仅对国际社会的安全和稳定，而且对国家的生存和发展，都具有非常重要的意义。 ①汪习根、陈焱光：《论知情权》，载《法制与社会发展》2003年第2期。 ②参见公丕祥：《权利现象的逻辑》，山东人民出版社2002年版，第3-24页。 ③[美]康威·汉得森：《国际关系：世纪之交的冲突与合作》，金帆译，海南出版社、三环出版社2004年版，第160页。 ④前注③，[美]康威·汉得森书，第162页。 ⑤近代国际法学的奠基者格劳秀斯将国际法区分为作为自然法的国际法（即自然国际法）和作为实在法的国际法（即实在国际法），认为前者是正当理性的命令，反映了国际社会的自然理性，具有普遍性和绝对性；后者是自然国际法的表现，其权威来自国家的同意。参见[荷]格劳秀斯：《战争与和平法》，A.C.坎贝尔英译，何勤华等译，上海人民出版社2005年版，第32-38页。 ⑥耗散结构原理是比利时自由大学教授普利高津于1969年在《结构、耗散和生命》一文中提出来的，其基本内容是：一个远离平衡态的开放系统，通过不断地与外界交换物质、能量和信息，在外界条件的变化达到一个特定临界值时，能从原来的无序状态转变为在时间上、空间上或功能上的有序状态，并且，当外参量继续改变时，它还会出现一系列新的结构状态。这种在远离平衡态情况下所形成的有序结构，被普利高津称为“耗散结构”。参见常绍舜：《系统科学方法概论》，中国政法大学出版社2004年版，第206页。 ⑦参见[美]亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，秦亚青译，上海人民出版社2000年版，第313-387页；同时参见徐崇利：《国际社会的法制化：当代图景与基本趋势》，载《法制与社会发展》2009年第5期。 ⑧转引自[英]韦恩·莫里森：《法理学》，李桂林等译，武汉大学出版社2003年版，第156页。 ⑨参见《维也纳条约法公约》第49条、第69条。 ⑩参见张根大：《法律效力论》，法律出版社1999年版，第26页。 (11)资料来源：http://www.osce.org/oscc/104424。 (12)[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第75页。 (13)剑桥大学出版社2013年出版的《国际法中的透明度》（The Transparency in International Law）一书，就是这种概括的典型代表。该书由安德列·比安奇（Andrea Bianchi）和安妮·彼得斯（Anne Peters）任主编，论文作者为欧美20位有影响的国际法学者，所涉领域包括：国际环境法、国际金融法、WTO法、国际投资法、国际税法、国际知识产权法、国际人权法、国际卫生法、国际人道法、国际和平与安全法、国际造法、国际司法、全球治理等。 (14)See Anne Peters,Towards Transparency as a Global Norm,Edited by Andrea Bianchi & Anne Peters,Transparency in International Law,New York:Cambridge University Press,2013,p.534. (15)参见梁西主编：《国际法》（第2版），武汉大学出版社2000年版，第31页。 (16)本文所称的“国际组织”专指政府间国际组织，即依国家间协定建立起来的常设国际机构。 (17)See Anne Peters,Towards Transparency as a Global Norm,Edited by Andrea Bianchi & Anne Peters,Transparency in International Law,New York:Cambridge University Press,2013,pp.600-604. (18)前注⑤，[荷]格劳秀斯书，第386页。 (19)Antonio Cassese,International Law,New York:Oxford University Press,2005,p.14. (20)Ernst-Ulrich Petersmann,The GATT/WTO Dispute Settlement:International Law,International Organizations and Dispute Settlement,London:Kluwer Law International,1997,p.7. (21)See J.Pauwelyn,Conflict of Norms in Public International Law:How WTO Law Relates to Other Rules of International Law,New York:Cambridge University Press,2003,pp.286-291. (22)参见《联合国宪章》第24条。 (23)根据《联合国宪章》第30条关于“安全理事会应自行制定其议事规则”的规定，1946年，安理会通过了其《暂行议事规则》（S/96）。后来，《暂行议事规则》几经修改，最后一次修订是在1982年（S/96/Rev.7）。 (24)有关联合国安理会信息公开制度的讨论，可参见Antonios Tzanakopoulos,Transparency in the Security Council,Edited by Andrea Bianchi & Anne Peters,Transparency in International Law,New York:Cambridge University Press,2013,pp.367-391. (25)See Henry G.Schermers & Niels M.Blokker,International Institutional Law,Dordrecht:Martinus Nijhoff,5[th] edn,2011,p.255. (26)前注③，[美]康威·汉得森书，第162页。 (27)所谓“透明度困境”，是指现实或潜在对手在围绕透明度展开的较量中，对对方的透明度要求往往引起对方的质疑和抵制，进而在恶性循环中为对手制造一个无法摆脱的困局。参见徐辉、韩晓峰：《美国军事透明政策及其对中国的影响》，载《外交评论》2014年第2期。 (28)有关IMF透明度政策的讨论，可参见Luis Miguel Hinojosa Martinez,Transparency in International Financial Institutions,Edited by Andrea Bianchi & Anne Peters,Transparency in International Law,New York:Cambridge University Press,2013,pp.79-93. (29)参见中国经济网：《国际货币基金组织采用新措施提高公开度》，http://www.ce.cn/。 (30)根据《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》第7条的规定，各方中央主管机关交换共同关心的情报，包括：（一）准备实施及已经实施恐怖主义、分裂主义和极端主义行为的情报，已经查明及破获的企图实施上述行为的情报；（二）对国家元首及其他国家领导人，外交代表机构、领事机构和国际组织的工作人员，其他受国际保护人员以及国事访问，国际和国家政治、体育等其它活动的参加者准备实施恐怖主义、分裂主义和极端主义行为的情报；（三）准备、实施及以其它方式参与恐怖主义、分裂主义和极端主义行为的组织、团体和个人的情报，包括其目的、任务、联络和其它信息；（四）为实施恐怖主义、分裂主义和极端主义行为，非法制造、获取、储存、转让、运输、贩卖和使用烈性有毒和爆炸物质、放射性材料、武器、引爆装置、枪支、弹药、核武器、化学武器、生物武器和其它大规模杀伤性武器，可用于制造上述武器的原料和设备的情报；（五）已查明涉及或可能涉及恐怖主义、分裂主义和极端主义行为的资金来源的情报；（六）实施恐怖主义、分裂主义和极端主义行为的形式、方法和手段的情报。 (31)梁西：《国际组织法（总论）》（第5版），武汉大学出版社2001年版，第31页。 (32)在实践中，也有国际组织的基本文件直接规定对其成员国承担透明度义务的，例如，《国际货币基金组织协定》第12条第7款就规定了IMF的报告公布义务。 (33)《维也纳条约法公约》第56条规定：“一、条约如无关于其终止之规定，亦无关于废止或退出之规定，不得废止或退出，除非：（1）经确定当事国愿意为容许有废止或退出之可能；或（2）由条约之性质可认为有废止或退出之权利。二、当事国应将其依第一项废止或退出条约之意思至迟于12个月以前通知之。” (34)See Abram Chayes & Antonia Handler Chayes,The New Sovereignty:Compliance with International Regulatory Agreements,London:Harvard University Press,1998,pp.135-153. (35)参见《国际原子能机构规约》第3条第2款第4项。 (36)参见江国青：《略论国际法实施机制与程序法制度的发展》，载《法学评论》2004年第1期。 (37)参见前注（31），梁西书，第10页。 (38)在国际法上，国家的保密权是相对于其他国家或国际组织的，因此，它是国家的一种“权利”（right）。但在国内法上，国家的保密权是相对于其管辖下的自然人和法人的，因此，它是国家或其政府的一种“权力”（power）。 (39)参见林爱珺：《论知情权的法律保障——新闻传播学的视角》，复旦大学博士学位论文，2007年，第89页。 (40)[英]詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》第1卷第2分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第489页。 (41)有关欧盟保密制度的介绍，参见杨志雄、吕青：《欧盟定密制度研究》，载《保密科学技术》2013年第5期。 (42)参见[美]路易斯·亨金：《权利的时代》，信春鹰等译，知识出版社1997年版，“前言”。