保税区监管模式：现状与思考，本文主要内容关键词为：保税区论文,现状论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区是我国对外开放的一种具体方式，是由海关监管的特殊区域，是实行隔离管理的专业性经济区域。保税区货物监管是保税区管理体制的核心，其能否科学地与保税区的运作方式、功能特点相适应，对保税区的健康快速发展具有特别重要的意义。因此，探讨保税区货物监管模式的完善问题，是一个重要而又现实的课题。
一、保税区监管模式的现状
目前，我国保税区的货物监管模式，是在保税区10余年来的运作实践基础上逐步形成和改善的，其整个管理模式主要包括以下几个组成部分：
1、完善的机构。保税区货物的监管主要是由海关来实施的。目前，各个保税区基本上都设立了相对独立的海关机构，直接隶属于所在地海关管理。有的保税区海关还具有口岸海关的功能。另外，有的保税区还设立了检验检疫机构，负责对进出保税区的商品进行查验。
2、专门的政策法规。我国保税区一开始运作，海关部署就对各个保税区货物、运输工具进出的管理作了专门的规定。1997年8月，海关总署在总结前几年管理保税区的实践经验基础上，制订颁发了《保税区海关监管办法》，统一对全国各个保税区的货物监管。
3、实施全面管理。保税区海关机构对保税区与境外地区之间的货物进出（即“一线”货物进出）、保税区与非保税区之间的货物进出（即“二线”货物进出）均进行管理。既执行与保税区特殊功能相适应的特殊的海关政策，又执行非保税区适用的海关管理政策（如非保税区货物“出口”保税区）。
4、分工协作的管理体制。即保税区海关与保税区管委会（管理局）共同管理保税区。管委会对保税区内的行政事务实行统一管理。保税区海关则对进出保税区的货物、运输工具、个人携带特物品实施监管。
5、监管手段科技化。我国保税区普遍建立了计算机管理系统。区内企业与海关之间实行联网。各种快速系统（包括EDI系统）正在不断建立和完善之中。其中，宁波保税区的物流监控网络还是比较先进的，总署拟予以总结推广。
6、分合相济的管理业务。保税区货物监管有些业务由保税区海关独立承担，有些业务由保税区海关的上级管理部门或职能部门研究协商决定，有些业务（主要是统计）由保税区海关的主管海关职能部门单独负责。
二、现行监管模式的缺陷
现行保税区的货物监管模式，确保了我国10多个保税区的健康发展，也促进了保税区运作日益规范，为建立更加科学有效的货物监管模式奠定了基础。然而，现行保税区的货物监管模式实际上是“一线”、“二线”同时管理的模式，客观上存在以下缺陷：
1、管理办法的操作性较差。现行保税区货物监管的办法更多地是一些原则性的规定。许多问题的操作不明确，致使一些规定如同虚设，难以操作。如：《保税区海关监管办法》第二十三条有关委托非保税区企业加工业务问题、第二十二条有关用含有境外运入料件加工的制成品销往保税区时的征税规定、第十三条有关出口退税的规定等等。
2、管理职能交叉混杂。目前，作为货物监管机构，保税区海关既要监管保税货物，又要对区内储存货物征税内销、区外货物以非保税方式入区等非保税业务的监管。保税区海关监管到区内的每个企业、每票货物的每个流向；就“线”的监管来看，保税区海关监管着保税区“一线”、“二线”货物的进出（“一线管理”主要是海关机构对国（境）外地区与保税区之间的货物往来实施监管；“二线管理”主要是海关机构对国内非保税区与保税区之间的货物往来、运输工具进出实施监管）；就“面”的监管来看，保税区海关对保税区实行一定程度的区域性监管。
3、海关机构实行简单的属地管理。目前保税区海关由所在地地方海关管辖，业务上接受地方海关职能部门的指导。从便于管理或由于政策熟悉的缘故，在监管时容易将区外政策与区内政策混合使用。同时，由于区内政策许多方面不太明确，往往出现用非保税区政策套用保税区业务管理的现象。
三、现行监管模式造成的困扰
由于现行货物监管模式存在一些缺陷，给保税区功能拓展、业务运作带来一些困扰：
1、区外业务区内化。与设立经济特区不同，我国设立保税区并不是要设立另一种形式的政策特区，而是设立功能特区。即寄希望于透过保税区这种特殊的对外开放方式，拓展保税仓储、转口贸易、出口加工等功能业务。换言之，保税区是我国各类对外开放方式的一个功能补充，保税区与其它各类对外开放方式并不是此消彼涨的竞争关系，而更多地是一种互补关系。但是，现行货物监管模式客观上造成区外（即国内非保税区）业务区内化。一方面，非保税货物、非保税经营企业入区现象普遍存在。特别是在前些年保税区招商引资、经济发展比较困难的情况下，保税区管理当局从繁荣保税区考虑，将一些非保税经营企业、非保税货物引入保税区。而保税区海关机构认为，海关的职责是把好国门，杜绝货物走私现象的产生。由于保税区货物监管采取的是点、线、面同时监管，非保税经营企业、非保税货物入区不可能造成货物走私，对国家经济安全并无大碍，却可使保税区尽快繁荣起来。在这种情况下，非保税经营企业、非保税货物入区便成为一种正常现象。但是，非保税经营企业、非保税货物入区客观上给保税区的货物监管模式带来了新课题，也使保税区在规范管理与运作上显得更加困难；另一方面，各保税区均热衷于设立进出口经营企业，特别是在当前我国进出口经营权尚未完全开放的态势下，各保税区并不满足于区内与国（境）外地区之间货物的自由往来，而是积极争取保税区企业或部分保税区企业可获得国家外经贸主管机关批准的进出口经营权。这集中反映在多次全国性的保税区会议中。在他们看来，保税区有了进出口经营权，就消除了保税区发展的又一大政策性障碍。其实，这是一种误解。这是因为，如果保税区企业获得了全国范围内的进出口经营权，那么，全国范围内的进出口经营企业均可以在不作任何工商登记变更的情况下进入保税区开展业务，这样，保税区的功能特色也就自然消失，保税区也就不是功能特区了。而且，保税区与国（境）外地区之间货物的自由往来也难以维系。换言之，如果保税区还可维系与国（境）外地区之间的货物自由往来关系的话，那么，全国各个可经营进出口的地方均可做到这一点。这对保税区的发展是“利好”还是“利空”也就一目了然了。当然，保税区获得进出口权的观念与现行海关机构对保税区的管理模式是密切相关的。因为对海关而言，监管进出口经营企业是其职责，谁经营进出口业务并不重要，只要外经贸主管机关认可经营资格即可。
2、区内管理区外化。保税区既然是一种功能性特区，而保税区货物监管模式却没有与之相适应。由于保税区海关机构对保税区货物同时管理“一线”与“二线”，加上《保税区海关监管办法》的内容本身有许多方面难以操作，因此，海关在实施对货物的监管过程中，往往找不到适合保税区功能特点的具体条文，通常情况下只好引用区外的管理办法（相比而言，海关对非保税区的各种业务的管理办法已相当完善）。例如，对保税区内的加工贸易业务的管理，实际上是按照非保税区的操作办法，实行手册管理，对其进口料件涉及的边角余料也难以按照《保税区海关监管办法》的相关条文进行处理，而只能采取非保税区的做法，即核定损耗率的办法。同时，保税区是一个经济园区，海关对保税区的管理应实行区域管理，但实际上，海关机构对保税区的管理更多地体现为非保税区对保税工厂、保税仓库的管理办法，保税区在一定程度上成为保税工厂、保税仓库的密集区域，给保税区企业的运作增加了困难，也限制了保税区功能特色作用的发挥。
3、保税区政策难兑现。保税区虽然不是政策特区，但由于政策必须与功能相配套，保税区的一些政策是具有其特殊性的。而现行的保税区货物监管模式本身很难使这些政策得到有效发挥。例如，按照国家的相关规定，货物从国（境）外地区进出保税区实行备案制。但是，备案制与报关制没有实质性的区别，因为备案制是参照报关制建立起来的，而且，实行备案制的货物报备同样必须通过非保税区货物通关的H883电子信息平台。目前两者的差别仅限于货物的审价方面。即海关对备案的货物进口不实行审价。在这种情况下，国家对保税区“一线”货物进出实行备案制政策的初衷就很难得到体现。换言之，“一线放开”的管理模式也就成为一句空话，保税区的实际运作情况也已印证了这一点。又如，根据《保税区海关监管办法》第十一条规定，“对保税区与境外地区之间进出的货物，除实行被动配额管理的外，不实行进出口配额、许可证管理。”但是，在对此类货物进出的监管过程中，往往考虑到“一线”、“二线”同时管理问题。也就是说，为了避免这类货物进入保税区后再进入国内市场，这类货物往往被拒于“一线”之外。另外，有些货物按国家外贸政策规定本应实行许可证、配额管理的，当其依法从境外地区进入保税区组装加工后，则成为非许可证、配额管理商品，按道理，在此种情况下，这些经加工或组装后的商品进入国内非保税区完全可以不实行许可证、配额管理。国际上类似于我国保税区的各种经济园区如自由贸易区即是商品经销商合理规避许可证、配额管理的重要场所。但是，我国保税区却不行，这类商品的经销商往往一开始就给管理机构留下“钻空子”之嫌。因而，保税区的这种仓储功能优势也就难以得到发挥。
4、保税区货物进出口统计数据失真。这里有两个层次的问题。一方面，保税区的货物进出口统计数据要从“一线”采集还是从“二线”采集？这本来不应是一个问题。但是，一种观点认为，由于保税区“一线”进出口实行的是备案制，并不能算是严格意义上的进出口，因而不应该把“一线”进出的货物计算为进出口数据。在他们看来，海关进出口统计不采集“一线”进出口数据，有利于保税区真正实现“一线放开”的管理模式。同时，他们认为，按照国家的政策，保税区“二线”货物进出才是按照国家的进出口政策进行管理的。这一点，在《保税区海关监管办法》第十三条规定，“从保税区进入非保税区的货物，按照进口货物办理手续；从非保税区进入保税区的货物，按照出口货物办理手续，……海关对保税区与非保税区之间进出的货物，按照国家有关进出口管理的规定实施监管。”有鉴于此，保税区进出口统计数据应从“二线”采集。目前，我国海关进出口统计对保税区进出口的统计是以“一线”进出口为准的。另一方面，无论是采集“一线”数据，还是采集“二线”数据，存在不科学的问题。就采集“二线”进出口数据而言，其将使保税区进出口数据严重失真。由于保税区经济的外向度十分高，在进出口统计时采集“二线”数据，必将使保税区的大部分业务（包括出口加工、转口贸易业务）无法纳入统计范畴。同时，采集“二线”数据，并不能真实反映国内经济参与国际经济竞争的程度与水平；而且，国内非保税区与保税区之间的货物往来纳入进出口统计也欠科学。在采集“一线”数据的情况下，由于“一线”进口实行备案制，海关不做审价，因而容易出现价格失真。但相对而言，采集“一线”数据所得出的统计结果要科学得多。
5、造成相关部门政策难协调。目前“一线”、“二线”进出货物是否通关其他部门难分清，致使相关政策难以步调一致，给保税区企业运作造成困难。例如，在税收征管方面，有的地方的国税机构认为，货物从境外进入保税区已算进口，除非这些货物返销境外，无论其在区内销售、还是从区内销往非保税区，无论保税销售、还是征税销售，国税必须对其实行增值税征管。又如，外汇管理机关认为，货物从非保税区销往保税区，对区内企业而言属进口行为。据此，《保税区外汇管理办法》第二十六条规定，“区外企业以外币计价结算向区内销售货物的区内企业应当凭合同或协议、……海关正本进口货物报关单……，从其外汇帐户中向区外支付。”事实上，这一业务只有区外企业有出口（即向保税区出口）报关单，区内企业（从非保税区接货）并无报关单可言。
四、改善保税区监管模式的思考
理论上认为，保税区是“境内关外”地区，应实行“一线放开”、“二线管住”的管理模式，方能与国际惯例接轨。2002年初召开的全国保税区工作会议明确保税区不是“境内关外”地区，但在制订保税区的相关政策时，可引入“境内关外”的理念，即可实行“一线放开、二线管住、区内宽松”的管理模式。这一政策精神已为相关主管机关、保税区及保税区所在地政府普遍认同，是保税区货物监管模式改革的方向。保税区实行“一线放开、二线管住、区内宽松”的管理模式，核心在于处理好保税区发展要求与国家经济安全管理之间的关系。“一线放开”、“区内宽松”具体反映了保税区的发展要求，主要是让保税区享有一个与国（境）外地区之间的自由贸易的环境：“二线管住”则反映了国家经济安全管理的具体要求，主要是防止保税区自由贸易的环境对国内市场秩序造成不良影响。就目前情况而言，保税区管理模式按照“一线放开、二线管住、区内宽松”的理念进行科学合理地设计，应充分考虑保税区“一线”、“二线”管理的不完全一致性，着重从以下方面加以完善：
1、按照“一线”、“二线”的不同管理要求分设机构。即保税区“一线”海关机构主要负责对保税区内的货物及“一线”进出货物的价格实行稽查，在管理上完全按照“一线放开”的要求，实行较为宽松的管理，真正实现货物在区内自由流转，在保税区与境外地区之间自由进出。与此相适应，检验检疫机构对保税区“一线”进出货物不予查验，而只在“二线”通关时查验。由于区内区外实行完全不同的管理政策，保税区海关应直接由国家海关总署的保税区司管辖，并直接对保税区司负责。人员可精简一些；“二线”海关机构具有口岸关的功能，严格按照国家的进出口管理政策对“二线”进出货物进行管理。人员应配强一些。
2、制订保税区货物监管新办法。“新办法”的适用范围主要是保税区“一线”进出的货物、区内储存的货物。保税区“二线”进出的货物由“二线”海关机构按照现行的《海关法》及其他相关操作办法进行管理，无须重新制订新办法，也不必要纳入“保税区货物监管新办法”中。
3、建立计算机信息管理系统。尽管保税区内货物实行“不通关、未入境”，但也应建立EDI电子信息系统，以便于保税区海关有效地进行稽查。要建立“一线”、“二线”海关的信息共享系统，确保“一线”、“二线”海关能够随时查询保税区内货物的流向，以便实行更为有效的管理。
4、建立保税区进出境货值的单列统计系统。保税区进出口统计应采集“一线”进出口数据。考虑到目前我国对外贸易统计直接统计通关数据，而保税区“一线”进出口并不作实质性的通关，只作报备，且不应与非保税区通关系统直接联接。保税区进出口在作单列统计后，并入国家对外贸易统计中。
5、理顺保税区相关政策。以“一线放开、二线管住、区内宽松”的货物监管模式为核心，理顺、规范保税区税收政策、外汇管理、投资产业相关政策，减少部门之间的政策失调。