韩国国有企业管理体制及其启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,管理体制论文,国有企业论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容摘要〕 韩国国有企业产生于二战以后，通过半个世纪的发展和演变，韩国国有企业在国民经济中占有相当重要的地位。与国有企业的发展和演变相适应，韩国建立了比较完善的国有企业管理体制，特别是通过80年代以来的国有企业管理体制的改革，新的国有企业管理体制已经建立并开始发挥作用。借鉴韩国国有企业管理体制及其改革的经验，会使我们受到启迪。
一、韩国的国有资产管理体制
（一）国有资产的微观组织形式
国有资产的微观组织是国有企业。一般来讲，韩国的国有企业在不同程度上由国家所有并受国家控制，拥有自己的预算，具有法人资格和相对独立的经营自主权。
韩国的国有企业按投资来源可区分为中央政府企业和地方政府企业两种情况。
中央政府企业，又可细分为以下四类：1.政府独资企业。这类企业仅有很少的自主权，因为它们要同其他政府机构一样受特定的政府部门预算、会计、人事、审计等方面的法律约束。缺乏自主权与灵活性，使它们很难追求盈利目标。2.政府投资（控股）企业。这类企业是指总资本中由中央政府所有的部分超过50%的公司。这类公司有专门的管理条例，公司经理被授予了较大的经营自主权，但同时要接受政府的绩效评估，以贯彻经营管理的责任制。3.政府出资参股企业。这类企业是指政府股权不足50%的公司。4.政府投资控股企业的子公司。这些子公司，由母公司控制，亦由母公司对它们进行绩效评估。1993年底，以上四类中央政府企业总数为133家，雇员近36万人，1993 年财务预算总规模达1100亿美元，其中23家政府投资控股企业的雇员数近17万人，财务预算规模为550亿美元，都接近了一半。〔1〕
地方政府企业，可分为如下两类：地方政府独资企业和地方政府投资企业。地方政府投资企业，即总资本中属地方政府所有的部分超过50%的企业。一般而言，供水、医疗一类提供地方性公共服务的企业，开始都是按政府独资企业组建的，但是由于在地方政府直接管理下，这些企业创造性和灵活性不足，专业水平不高，所以逐步实行了由独资企业向非独资企业的改造。
目前，第一类企业总数156家，第二类企业总数42家。〔2〕
按照国有企业的法律地位分类，韩国国有企业可分为部属企业、公营公司、联合股份公司和混合公司四种形式。
部属企业是由政府部门或政府机构直接投资并负责经营的国有企业。它分为两种类型：一种是由交通部、工商部等具有管理经济职能的政府部门所有的企业；另一种是由国家医疗中心等具有事业单位性质的政府机构所有的企业。部属企业在经济、财政和法律上没有多大的独立性，一般不能自主地支配自己的资金和独立地从事生产经营。
公营公司是按照韩国特定的法律建立的国有企业，具有独立的法人资格并实行公开招标。政府通过直接或间接的股份参与，拥有公营公司的多数股份，并对其行使所有权和控制权。
联合股份公司是按照普通公司创办和经营的国有企业，具有独立的法人资格，拥有相对独立的或独立的经营自主权。政府通过直接或间接的股份参与而占有联合股份公司的多数或少数股份，并对它们行使所有权和控制权或只行使所有权而不行使控制权。
混合公司是公营公司与联合股份公司的混合组织。政府通过直接参与占有它的多数股份，并对它行使所有权和控制权。
按照政府对国有企业的控制方式分类，韩国国有企业又可以分为三种，即由政府直接控制的国有企业、由政府实行正式控制的国有企业和非正式控制的国有企业。
铁道部等政府部门和政府机构直接投资和所有的部属企业、公营公司、混合公司和政府直接投资并占有多数股份的联合股份公司，都属于政府直接控制的范围，对其他国有企业，政府则进行间接控制；铁道部等政府部门拥有的部属企业，政府直接投资并占有多数股份的公营公司、联合股份公司、混合公司，都属于政府实行直接控制的范围，对其他国有企业，政府采用间接控制的形式。
（二）政府对国有资产管理的特点
在韩国，管理国有资产的职能基本上由政府来履行，而政府对国有资产的管理是通过多个政府部门共同实施的，基本特点是：
1.管理国有资产的部门，既有国有企业的主管部门，如交通部、工商部等，又有综合部门机构，如经济企划院、审计检查委员会等。
2.各个政府部门、机构根据一定的分工，分别代表国家对国有企业行使所有权和控制权。
3.由于政府在国有企业中占有股份的不同、企业法律地位的不同和所属关系的不同，对国有企业所采取的管理和控制方式也不一样。
（三）政府进行国有企业管理的主要机构
在韩国，对国有企业实行超部门控制的综合职能部门主要有审计检查委员会、政府投资控制委员会和经济企划院。
审计检查委员会只对总统负责，除了处理中央和地方政府的有关事务外，它还被授权对国有企业进行审计和检查。被审计和检查的对象主要是那些由中央政府和地方政府拥有多数股份的企业。审计和检查的内容主要有：第一，那些由中央政府或地方政府直接或间接提供给企业的资金的使用方向和使用效果；第二，国有企业中由国家担保的债务情况；第三，由政府任命的经理和其他高级管理人员的职责分工。
韩国政府投资控制委员会只对政府投资的企业（如公营公司、联合股份公司）行使管理职权。它的主要职责是制定和讨论新的投资方案，对于政府投资的企业的控制体系进行评估，并协同国有企业的主管部门，处理有关国有企业的一些重大问题。政府控制委员会一般不卷入国有企业的日常管理。
经济企划院于1961年成立，它的主要职能是考察经济运行情况，决定改善经济状况的适当方式和方法，制订适宜的经济发展计划，负责价格制定、 公平贸易管理、 项目评估和项目执行情况的检查和评价。1963年，经济企划院的院长兼任副总理，从此该院所拥有的权力更大，在一定程度上，它凌驾于其他政府部门之上。
经济企划院的权力既来自于它在等级结构中所处的地位，又来自于它本身所具有的职能。与其他发展中国家类似的机构相比它拥有更大的职权范围。它设有预算局和统计局，因此，它不仅要搜集数据和制订计划，而且还负责接受国外援助和进行投资的工作，特别是还负责制订国家预算的工作，这一工作在其他发展中国家通常是属于财政部的职权范围。一般来讲，经济企划院所处理的是具有决定性的重大政策问题，它对国有企业的管理涉及面广，政策性强，从计划指导、项目评估到预算控制和投资安排，无所不包，同时，它还掌握有大量的有关国有企业情况的数据和材料，是最了解国有企业基本状况的政府机构。
除经济企划院等具有综合性质的政府机构履行管理国有资产的职能，并对国有企业实行超部门的控制外，能源与资源部、工商部、交通部等主管部门也对所属的国有企业进行管理和控制，而且更加具体、细致，从一般性的监督到具体的业务管理都属于主管的职责范围。主管部门负责对所属国有企业的管理工作，并直接向总统负责。由于国家在国有企业中占有的股份不同，国有企业的法律地位和所属关系也不一样，主管部门对国有企业的管理方式也有差别。
二、韩国国有企业管理体制的改革
（一）为什么要改革国有企业管理体制
政府投资企业的低效益，在80年代初已引起了各方面极大的关注。1982年，政府投资企业全部资产的收益率仅为7.8%， 而全国各类企业合计的这一指标是27.5%，前者不及后者的1/3；营业资本的盈利为3.7%，也大大低于全国合计10.1%的水平。1983年，政府投资企业亏损额又有增长。在1980年时，只有大韩煤矿公司和韩国广播公司两家企业有亏损；总额为38.83亿韩元，而1983年的亏损企业数上升为5个，亏损额增加到359.11亿韩元之巨。〔3〕
1983年12月末，韩国政府通过3690号法案，颁布了新制定的《政府投资企业管理条例》，从1984年开始，对政府投资企业采取了一套新的管理制度，以求改进其效益状况。
（二）国有企业管理体制改革的主要内容
1.以《政府投资企业管理条例》取代了原来对企业实行的《预算与会计条例》和《行政管理条件》，改变了政府管理企业的方式。这一条例扩大了企业经营自主权，减少了来自政府的直接干预。为了有效地实施政府的调控，政府预先确立政府投资企业的社会目标与财务目标并做事后的评估，看每一目标的实现程度如何。
2.将企业的经营职能与决策职能分开。过去，政府投资企业的董事会既行使日常经营权，又行使总体决策权，而新的管理体制中，关于董事会职权的最大修正是将经营职能与决策职能分开。从1984年起韩国在政府投资企业中采取了“决策型董事会”制。所有的董事、包括董事会的主席，都不担负日常经营职责，以保证经营管理者必要的自主权和独立性。经营者们是经董事会主席推荐，由相关政府部长任命的。董事会则由来自企业之外的多方人员组成，包括政府代表、消费者代表、相关领域的专家学者，从而在政府投资企业的重大决策过程中，政府的政策取向和相关利益集团的各种意见，都能被加以考虑。
3.实行企业扩权。政府投资企业的经营管理，在预算和财务计划、人事、物资采购等方面，都被授予了更大的自主权。预算过去是由政府主管部、经济企划院、内阁和总统决定的，现在只需遵照政府一般指导原则编制，经过董事会批准就可以了。在人事方面，过去大多数高级经理人员的任命，要由政府监督管理部门作出，现在由企业的总裁（总经理）决定。物资供应方面过去由政府供给局指令安排的部分，现在变为自愿购买。审计也作了简化，只有国家审计与监察委员会可以对政府投资企业实行审计。
4.建立了一套企业绩效评估制度。通过国有企业管理体制的改革，建立了经营绩效评估委员会，作为公营企业部门最高层的决策机构来负责公营企业管理的合理化。这个委员会制定调控政府投资企业的重要政策，如制定预算的一般准则，确立管理目标的基本原则，经营状况的评估，资金比率的确定，等等。该委员会的主席是经济企划院的院长，成员包括与监督管理政府投资企业有关的政府部门的9位部长，另有3位私人身份委员，他们都是具有较丰富的专业知识和经验的专家。
实行绩效评估制度，是为了在尽可能地采取了放权措施的情况下，确保企业的责任制。在这一制度下，每年12月，下一年的企业运作目标就下达到企业，上一年度的经营管理报告书必须在3月20 日之前递交企业经营绩效评估委员会，该委员会则在6月20日前确定绩效评估结果。为了提高评估的公平性和专业性，经济企划院每年组织绩效评估特别专家团，负责制定评估标准和按照经营成果作出绩效评估。这种专家团由30～40名成员组成，包括会计专家、教授、研究人员和其他有关方面的专家。根据每家企业的评估结果，确定奖金水平。另外还有非物质奖励，对那些经营绩效优异的企业，政府授予荣誉称号，而对经营不善的企业的经理，政府可能给予撤职处分。
三、几点启示
（一）关于国有企业的经营范围和分类
1.国有企业的经营范围
目前，我国国有企业存在着数量过多（200多万）、 比重过大（占国民生产总值的40%）、经营范围过宽（几乎囊括了国民经济的所有部门）、产权过于单一（主要采取国有国营形式）等问题，如政府要对国有企业实施有效管理，就必须缩小国有企业的经营范围，不宜国有企业经营或国有企业经营不好的领域统统让给其他公有制经济或非公有制经济去经营。据此，参照西方市场经济国家和韩国的经验，并结合我国的国情，我认为，适宜我国国有企业经营的领域大致包括以下五个大的部类：（1）基础设施。如主要公路、桥梁、码头、水坝、水利设施等。这些设施几乎全由国家筹资、建筑、经营和管理。（2 ）从事特殊产品生产的特殊行业。如有关国家安全、国防尖端技术的军事工业；关系到国计民生的主要产业，如钢铁、煤炭、石油、天然气等部门，主要由国有国营。（3）公用事业。如交通、运输、电力、供水、灌溉等， 多数情况下由政府经营管理。（4）社会福利和非盈利目的的事业单位。 如低租金住房、医疗卫生等，大部分由政府主办。（5）金融保险业。 如银行、信托投资公司等，主要由政府承办。
2.国有企业的分类
我国国有企业从不同的角度，可分为以下几种类型：（1 ）按经营领域来划分，可分为上述五大部类。（2 ）按资产结构可分为国家完全持股、国家控股、国家参股等三种类型。国家完全持股企业包括适宜于国家垄断经营的基础设施部门、军事工业和非国有经济不愿经营，而又是社会发展的不可缺少的部门，如公用事业、社会福利和非盈利的事业单位。国家控股企业包括关系到国计民生的主要产业，如钢铁、煤炭、石油、天然气等部门，大型国有企业的国家控股地位也不能放弃。国家控股一般而言是指国有股份占企业全部股份的50%以上。国家参股企业是指国有股份占企业全部股份的50%以下。这类企业国家有可能控股（股东高度分散的情况下），也可能不控股（股东相对集中的情况），而且股权结构会发生变化，国家不必保持控股地位。国家参股企业适宜于一切竞争性行业。（3）按经营形式划分。可分为国有国营； 国家所有，企业经营；国有民营等三种类型。
（二）关于国有企业的经营形式及其管理体制改革
韩国对国有资产的管理是通过多政府部门共同实施的，这种管理体制在目前我国政企尚未完全分开，政府职能还未转换的条件下移植到我国来是不适宜的，但韩国政府部门对国有企业实施管理的职能及方式、国有企业所采取的经营形式及其管理体制的改革，是值得我们参考的。结合我国国有企业改革现状，对我国国有企业的经营形式及其管理体制改革作如下设想：
1.国有企业的经营形式
我国国有企业按经营形式划分，可分为三种类型：（1 ）国有国营企业。这类企业包括以上所述五个大的部门。这类企业在整个国有企业中是极少数。（2）国家所有，企业经营， 但政府也干预企业经济活动的国有企业。这类企业属国有大中型企业，其生产的产品有些是关系到国计民生的，大部分是一般产品，但都属于竞争性的国有企业，它们处于改革中或向现代企业制度过渡的过程中，是一种过渡性的企业。这类企业在国有企业中也是少数，还不到1%。（3）国家所有，经营形式多样的小型国有企业，它在国有企业中占的比例达99%左右。以上三类国有企业共有200多万个，在国民生产总值中占40%，〔4〕经营范围几乎囊括了国民经济的所有领域。
2.国有企业的管理及其改革
根据不同类型的国有企业，政府应分门别类进行管理或改革。但无论那一类国有企业，都要实行三个分离：一是实行政资分离，即把政府的行政职能和国有资产所有权职能分离；二是政企分离，即政府行使社会经济管理职能，企业从事国有资产经营。三是国有资产的管理和营运职能分离。在三个分离的基础上。对上述的第一类企业仍主要采取国有国营的形式。但要改善国家对国有企业的经营和管理。第二类企业可采取不同的产权形式和经营形式。对其中的大型国有企业，按《公司法》的要求，部分企业将组建集团公司，部分企业同其他企业合并或被兼并，少数资不抵债的企业依法破产。对其中的中型国有企业，大部分改造成为国有大型企业控股的子公司，其余部分可采用合并、兼并、破产、包、租、卖等多种形式对国有企业产权进行重组，在重组中优化结构。对这类企业政府只抓极少数大型集团公司，由集团公司抓“子公司”和“孙公司”。通过层层把关，一级抓一级，把大型国有企业牢牢控制在国家手里，当然政府抓集团公司不是用行政手段，集团公司也非政府部门的附属物，而是按构建现代企业制度的要求组建的新型政企关系。集团公司同子公司的关系也是一种纯粹的经济关系。对第三类小型国有企业采取合并、兼并、租赁、出卖、破产等形式逐步让给其他经济形式去经营，国家不宜再办小型国有企业。 ＊
注释：
〔1〕〔2〕康暔《韩国国有企业管理体系的调整和改革》，《亚太经济》1995年第4期；吴立平、 徐丹丹《韩国国有企业管理体制及其启示》，《北方论丛》1995年第5期；
〔3〕李相文《韩国国有企业的经营管理及民营化》， 《厂长经理日报》，1995年7月19日；
〔4〕叶祥松《国有企业改革，明年将如何运作》， 《中国财经报》1995年12月24日。
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