论行政诉讼庭审方式改革及其运行，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政诉讼庭审程序是实践性、操作性很强的问题，因法律和司法解释就庭审程序未作规范，实践中各地掌握不一，并无定论。本文从改革常规做法，力求庭审实践更符合行政诉讼特点，更能保证审判质量，提高工作效率的角度出发，谈一下怎样对庭审程序进行改革，供探讨和工作实践参考。
一、行政诉讼庭审具有的特点
这里所谈的行政诉讼庭审特点，是相对于刑事诉讼、民事诉讼等庭审而言的。由于行政法律关系和行政诉讼法律制度的特殊性，行政诉讼庭审拥有自己的突出特点。这些特点归纳起来有四个方面：一是审查的对象是特定的。《行政诉讼法》第5 条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这是行政诉讼的特有原则，根据该原则，人民法院审理行政案件以具体行政行为是否合法做为审查对象，就是说行政诉讼庭审只审查行政机关的具体行政行为，而不审查行政机关的其他行为，或是行政管理相对人的违法行为；只解决具体行政行为是否合法问题，除法律特别规定的行政处罚显失公正之外，具体行政行为合理性问题原则上不作为庭审的内容。二是举证责任是限定的。在行政诉讼中，法律规定要求被告行政机关负举证责任。这也是行政诉讼有别于刑事诉讼、民事诉讼的突出特征。这一特征决定了庭审调查、审核证据的重心势必会倾向于被告一方，庭审中必须强调作出具体行政行为的被告一方在法庭上举证，一般情况下不能要求原告对具体行政行为举证。三是庭审内容是有确定范围的。行政诉讼庭审的内容，就是要按照《行政诉讼法》第54条规定的具体行政行为是否合法的法定标准和条件，紧紧围绕具体行政行为是否合法这一中心进行，看因该具体行政行为所发生的行政法律关系是否应该成立，有何事实和法律根据，进而对具体行政行为是否合法作出判断。四是行使审判权方式独具特色。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼中的审判组织只有合议庭一种形式，不能采取独任制；对被告一方当事人经两次合法传唤无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决，但不能强制到庭；庭审中排斥调解、和解解决案件，对合法的具体行政行为予以维持，不合法的予以撤销，变更判决被限定在“行政处罚显失公正”这一很小的范围。再者，行政诉讼庭审行为会因当事人行为受到影响。如被告改变具体行政行为，原告撤诉的申请被获准，则将引起庭审行为变化，使庭审终止。
二、行政诉讼庭审应根据自身特点设有独特的程序
行政诉讼庭审的特点，要求有区别于其他诉讼的程序和方式。在审判实践中，对一审行政诉讼案件的庭审有的按习惯做法分为庭前准备、法庭调查、法庭辩论、评议、宣判五个阶段，有的分为庭前准备阶段、开庭审理阶段（包括法庭调查、法庭辩论、评议、裁判等四个阶段）；有的分为审理开始、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议、宣判五个阶段。上述不同的做法较为一致的是把庭审预备、法庭调查、法庭辩论等作为基本阶段。只是在是否设最后陈述阶段，以及把评议和宣判合并为一个阶段还是分别作为两个单独阶段上不一致。我们认为这些做法都没有脱开传统审判习惯的影响，有的是借鉴刑事审判的做法，有的是套用民事诉讼庭审方式，基本上还是刑事或民事诉讼庭审的“五阶段”或“六阶段”的化身。实际上不完全符合行政诉讼的实际，实践中有不少弊端。一是容易偏离行政诉讼审查具体行政行为合法性这一主题，形成既审被告，又审原告，甚至倒向以行政管理相对人的违法事实为审查对象，形成法院与行政机关共同审原告的状况。二是易使庭审效果不佳。行政管理相对人一般与行政机关对簿公堂都心存疑惧，传统的审判方式没突出审查具体行政行为合法性这一特点，很可能会使做为行政管理相对人的原告认为法院在协助行政机关查明事实，为行政机关说话，甚至可能误解为官官相护，不利于法院的司法监督。四是易使庭审活动冗长、拉沓，效率不高。
根据行政诉讼特点，我们认为行政诉讼庭审模式应当改革。行政诉讼的第一审程序是最具有代表意义、最重要的基本程序。就一审程序来研究，庭审阶段可合理划分为这样几个阶段：即开庭前准备阶段、叙述行政争议阶段、答辩质证阶段、合议宣判阶段。这种划分，与前面所述传统的阶段划分相比，一是都设开庭前准备阶段，二是增加了叙述行政争议阶段，减少了法庭调查阶段；三是改变法庭辩论阶段为法庭答辩质证阶段；四是依以往的做法，把合议庭合议和宣判并为一个阶段。
第一阶段，开庭前准备阶段。这是必不可少的程序。实践中有人主张此阶段不用划入庭审程序。不管划入庭审程序，还是与庭审程序并列，开庭前的准备都是必要的过程，我们权且把它纳入庭审程序。
第二阶段，叙述行政争议阶段。此阶段先由被告行政机关自己宣读介绍所做的具体行政行为。再由原告宣读起诉书，被告宣读答辩状。设这一阶段，能开门见山地明确庭审内容，使整个诉讼活动更快进入审查具体行政行为合法性这一主题。有利于审判人员掌握庭审方向，正确地组织庭审，掌握庭审主动权使庭审紧紧围绕行政争议内容来审查，防止庭审偏离主题；有利于诉讼当事人进一步明确法庭审查的内容，以及他们之间争议的焦点，使他们在庭审中充分地行使好自己的诉讼权利，特别是促使被告在法庭上向原告负责；有利于旁听群众首先大概了解该行政案件的来龙去脉，知道法院是审什么。总之，对保证行政诉讼案件办案质量很有好处。
第三阶段，法庭答辩质证阶段。之所以将传统的辩论阶段改为答辩质证阶段，这是从行政诉讼特点考虑的。行政诉讼庭审是以具体行政行为为审查对象，以该行为是否合法为庭审内容的，这就决定了行政诉讼庭审任务与民事诉讼庭审任务不同，法庭判明的重点只是被告作出的具体行政行为是否有事实和法律根据。这样法庭核实的只是被告作出的具体行政行为是否有事实和法律根据。因为具体行政行为是被告行政机关单方面作出的，其是否有事实和法律根据，只能由被告来说清楚。《行政诉讼法》又规定了被告负举证责任，因而法庭在审查时，必须是以向被告调查询问为主线，始终要把被告作为举证方，采取由原告提问，法庭询问，由被告解答说明的方法进行庭审。而且就被告来说，为维护自己所作出的具体行政行为，减少败诉的可能性，也必然会主动举证，不断说明自己的理由。在此阶段，原告只需作出必要的陈述和质证即可以。这种答辩质证的办法必然会使法庭的调查、询问侧重点集中到被告方面，这是符合行政诉讼特点、规律以及立法精神的。
在第二步的叙述行政争议阶段结束后即进入第三步的答辩质证阶段，表面上减少了一向被认为庭审中心环节的法庭调查阶段，似乎庭审必须完成的核实证据、查明案情的任务难以落实。我们认为这种划分不是把庭审调查取消，而是将其与答辩质证合并，不是不去核实证据，而是要通过在答辩质证阶段一并弄清。根据行政诉讼的特点和审判实际，行政案件完全可以把原来划为法庭调查阶段所要完成的核实证据、查明案情的任务，融在答辩质证阶段一并完成。首先，行政案件与其他案件不同，它在进入诉讼程序之前，已经经过了一个行政处理过程，经过复议的案件，实际上已经经过两次，甚至是三次行政处理过程了。公民、法人或其他组织是经过这样的行政处理和争议过程后才对行政机关最后产生的具体行政行为提起诉讼的；行政机关和行政管理相对人在起诉之前即对行政行为的事实和法律依据较为清楚，对审判人员来说在开庭前的准备阶段即已经审阅了行政机关的处理、处罚决定文书等有关材料，对行政争议有所了解，再加上经过了叙述行政争议阶段，无论是当事人双方还是审判人员乃至旁听群众对案情均有了解。这些都为庭审可以不单设调查阶段而直捷地进入答辩阶段奠定了基础。其次，行政诉讼与民事诉讼不同，民事诉讼法庭需要确定当事人双方真实的法律关系，法庭调查的重点在于查靖案件全部事实，所有当事人的指控、答辩，提供的全部证据，都将全面调查。而行政诉讼的庭审只要判明被诉具体行政行为是否合法，不必审查原告行为是否错误或违法。因此不必漫无边际去调查，只就具体行政行为是否合法作出确认和评价。审查时只对照《行政诉讼法》第54条规定的法定要件去进行即可，就是审查具体行政行为是否有相应的事实根据，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序，是否超越职权或滥用职权，是否显失公正，是否拒绝或不按时履行法定职责。上述内容，均可以在答辩质证阶段一项一项得到证实和理清，不必要通过专门的法庭调查阶段去查证搞清。第三，以往的审判实践中，庭审阶段往往叙述事实重复较多；有的由于具体行政行为牵涉到原告的违法事实，不注意引导庭审调查即游离了主题，庭审显得拉杂冗长，抓不住重点，效果不好；有的在调查阶段附带进了辩论质证的内容，致使到了辩论阶段双方无话可说走走过场了之。既然可将法庭调查与答辩质证过程合并，不单设调查阶段应当说是可行的。第四，直捷地进入答辩质证程序，更突出了审被告具体行政行为合法性的特点，会促使行政机关作出具体行政行为时严肃执法，并能强化公民“民告官”的信心。同时简化了程序，快捷合理，避免了法院审判中的无效劳动。第五，答辩质证阶段的最后可以增加询问当事人的程序，主要是通过质证答辩，法庭对照《行政诉讼法》第54条的三个合法条件、五种违法情形，认为仍有需查证核实的问题，可以在答辩质证结束之前进行要点答题式的询问，由被告或原告作答，以弄清那些法庭需要弄清而在答辩质证中没有弄清的问题。
第四阶段，合议宣判阶段。虽然在实践中通常做法合议和宣判是分别进行的，但法庭宣判与合议联系较紧密，宣判过程也较简单，可以把二者作为一个阶段看待。
三、庭审程序各阶段应注意把握的问题
1.开庭前准备阶段应注意的问题。在此阶段除按照法律规定和常规要求做好主要事项和安排工作顺序外，应注意：1 ）认真审阅案卷等诉讼材料，简单的案件由主审人审阅，重大复杂疑难的，合议庭成员应交叉审阅，以便正确指挥庭审活动；2）重点告知被告诉讼须知， 指导举证。除要求其答辩并告知被告在一审宣判前对已作出的具体行政行为有撤销、变更权利外，要告知负有举证责任和举证的内容，不举证或举证不充分要承担败诉的法律后果，特别是让其准备好行政行为所依据的法律、法规、规章和规范性文件的文本，以便当庭出示质证。
2.叙述行政争议阶段应注意的问题。此阶段要注意三个问题：一是必须由行政机关叙述行政争议，并要做必要的说明，法庭不能代为叙述。二是正确导向审查被告的具体行政行为上，突出庭审的主题。三是对原告做必要的提示，说明其在法庭上要求被告就具体行政行为的事实和法律依据进行说明解释的权利。
3.答辩质证阶段应注的问题。1）关于答辩的形式。 可以先由原告发言，再由被告答辩说明；先由原告要求举证，再由被告举证。要始终把被告作为举证方，由被告举出证据，原告反驳，把被告证明、原告反驳做为答辩质证的基本形式。同时，法庭可以在其中针对行政行为执法程序、认定的事实、适用法律等问题，提出询问，由被告说明和举证。2）突出被告举证责任。 要紧紧围绕被告的具体行政行为是否违法这一核心问题开展答辩质证，被告不但要举出事实依据，还要拿出依据的法律、法规、规章、规范性文件，举出依据的条款。要正确引导答辩质证，避免出现由被告质问原告有违法行为，或对已经查清或与案件无关的问题进行争论；并防止把答辩质证变成相互之间的协商解决，走向调解解决的方向。3）要突出对证据的审核。《行政诉讼法》第31条规定， 所有证据经法庭审查属实，才能作为定案证据。答辩质证过程中要把审查核实证据做为主要任务。此阶段除认真审查核实被告所举证据外，对法庭调查的与案件有关的证据可以一并出示进行审核、质证。4 ）突出对做出具体行政行为所依据的法律、法规、规章、规范性文件做审查。行政法律、法规、规章和规范性文件纷纭复杂，有的互相之间存在矛盾和抵触，有的条款规定含混不清或不严谨，有的已经失效或尚未生效，庭审中不细致审查容易使案件结果出错。为此在答辩质证阶段要认真对这类证据进行审查，发现疑问，法庭应及时引导重点进行质证，当庭能准确认证的当庭认证，当庭不能准确认证的如果是关键证据，不能当庭宣判，要在休庭后进一步做工作待再次开庭进行质证。5 ）发挥第三人如证人的作用。案件列有第三人的，在法庭答辩质证阶段应当询问第三人对事实和证据有无异议，有异议的，应当庭质证。证人出庭作证的，原被告如果对证人证言有异议，经法庭许可，可以向证人发问，进行质证。6 ）关于当事人陈述的问题。由于行政诉讼在宣判之前被告可以提出改变具体行政行为，原告还可以申请撤诉，所以在案件经答辩质证，案情基本明朗化情况下，应再给他们一个最后陈述的机会。因此在答辩质证结束后，可以安排当事人最后陈述，但不把其作为一个阶段。
4.合议宣判阶段应注意的问题。合议庭评议案件能当庭宣判的，应当在休庭后经短时间评议后当庭宣判；定期宣判的，应当在休庭后及时评议。合议庭评议案件应围绕《行政诉讼法》第54条所列行政行为合法条件和违法情形进行，切忌把原告的行为是否错误或违法作为评议具体行政行为合法与否的标准。对于定期宣判的，届时务必宣判，并在宣判后立即发给当事人判决书。
四、要说明的几个问题
1.关于二审、再审程序问题。二审案件的庭审程序可以大体参照一审庭审的四个阶段划分，具体的庭审方法应根据二审案件特点去把握。再审案件如需要开庭审理的，可以在宣布开庭后引导直接进入法庭答辩质证，就有关事实和证据进行审查核实，把握住要点和关键去解决问题，不必面面俱到，走过场。
2.关于不作为性质行政案件举证问题。实践中对不作为行为举证责任问题存在两种观点，一种认为原告负举证责任，一种认为被告负举证责任。我们认为应当依照《行政诉讼法》被告负举证责任的规定精神。无论是作为或是不作为性质的行政案件在诉讼中都应由被告承担举证责任，不能因是不作为性质的行政案件而在庭审中从被告举证改变为由原告举证。
3.关于行政赔偿案件的庭审程序。行政赔偿案件不同于一般意义上的行政案件。人民法院审理行政赔偿案件以赔偿义务机关与受害人之间的赔偿争议为审查内容，其举证责任可以分担，并可以调解。为此在庭审程序上应与一般行政诉讼案件有质的区别。我们认为目前行政赔偿案件的庭审仍可以适用惯常的程序和方式。
4.关于行政附带民事案件的庭审程序。行政附带民事案件实质是两种诉的合一，是将两种不同性质的诉讼并在一个案件中去审理。这类案件开庭审理中，既要审查具体行政行为的合法性，又要审查民事争议。为此庭审可以套用惯常的行政诉讼或民事诉讼的程序，只不过具体把握时需要将两种诉讼内容在一次庭审中恰当地解决。