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欧洲联盟（以下简称为欧盟）是部分欧洲国家为实现经济与一定程度的政治一体化，依据条约建立起来的区域性国际组织。几十年来，经过成员国共同努力，无论在经济上还是政治上，欧盟都已成为当今世界的重要一极。
一、欧盟共同海运政策概述
1957年订立的建立欧洲经济共同体的《罗马条约》（以下简称为《条约》）在“原则”条款中特别指出，共同体致力于运输领域里的共同政策。《条约》的“运输”章节就此作出了专门规定。考虑到海运和空运的特殊性，《条约》第84条规定，“运输”章节中的条款适用于铁路、公路和内河运输；理事会将为海运和空运另行制定适当的规定。围绕海运制定的一系列条例(regulation)、指令(directive)及决定(decision)构成了欧盟共同海运政策。该政策所涵内容丰富，涉及面广。下面概要介绍其所涉及的若干主要内容。
（一）公平竞争，反对垄断
航运企业在欧盟共同海运市场内进行公平竞争，反对垄断，是欧盟共同海运政策追求的重要目标。为了保证这一目标的实现，欧盟于1986年通过了《条约第85、86条适用于海运的实施细则的4056号理事会条例》，1995年通过了《条约第85条第3款适用于班轮运输联营体之间的若干协议、决定及共同行为的870号委员会条例》。
1.4056号条例 该条例对海运领域的企业竞争行为作出规定，人们习惯上将其谓之“海运竞争法”。《条例》中“竞争规则”的第一节“适用于企业的规则”共6条，其中最重要的是第85、86条的规定。它的主要内容是：禁止任何与共同市场不符、影响成员国之间贸易，目的或作用旨在共同市场中防止、限制或曲解竞争的企业之间的协议、决定及共同行为；禁止任何与共同市场不符、影响成员国之间贸易、在共同市场中或在其主要部分处于垄断地位的任何企业的滥用优势地位。4056号条例是将上述约束一般企业的竞争规则具体应用于海运领域的实施细则，适用于进出欧盟一个或多个港口的国际海上班轮运输。从被4056号条例豁免适用第85、86条的公会成员之间的协议、决定及共同行为的内容看，4056号条例实际上容忍了班轮运输领域里的卡特尔现象。因为其豁免的正是班轮公会的日常业务活动，如协调船期表和船舶抵离港日期；确定船舶抵离港的周期；每一公会成员提供载货能力的规定等。从一定意义上说，4056号条例豁免了班轮公会对《条约》有关企业竞争规则的违反。这既是考虑到班轮运输的特殊性，也是对班轮运输中卡特尔现象的一种无奈。
2.870号条例 随着集装箱运输的发展，船公司之间的联营方兴未艾，各种形式的联营体应运而生。一般认为，不论是对船公司还是货主，联营是利大于弊。例如，通过联营可以更有效地利用集装箱和船舶容量；有利于促进技术进步，降低船公司的经营成本，货主亦能从中得益。但是，联营有时也会与《条约》第85条第1款关于禁止减少、限制及曲解竞争的规定相悖，可能导致在集装箱运输市场上出现减少、限制及曲解竞争的现象。为了在市场上保持实质性的竞争和使货主得益，通过技术、经济和商业上的安排，使集装箱运输更加合理化，欧盟于1995年通过了870号条例，将《条约》第85条第1款的禁令，有条件地不适用于联营体之间的协议、决定及共同行为。这些协议、决定及共同行为不被认为是对《条约》有关竞争规则的违反。870号条例将“联营体”定义为“两个或两个以上主要用集装箱专门从事货物国际运输的船舶经营承运人之间的协议，其目的在于通过技术、经营和商业安排（固定运价除外），使营运更加合理化，以提高每一成员在没有参加联营体的情况下各自所能提供的服务水平。”符合上述定义的联营体的下列行为，不受《条约》第85条第1款禁令的约束：协调、联合制定船期表，决定挂靠港口；船舶舱位（箱位）互换、买卖或互租；共同经营船舶或港口设备，等等。值得一提的是，联营体不能固定运价。其目的是为了使参加联营体的成员在向货主提供服务时，可以存在实质性的竞争，使货主从中得益。
3.4057号条例 为了保护处于萎缩中的海运业，欧盟把贸易领域里的反倾销法律引入海运领域，于1986年通过了4057号条例。该条例成为欧盟海运领域里的反倾销法，适用于进出欧盟或在欧盟范围内特定航线上的班轮运输。4057号条例明确了何为“不公平定价行为”及“正常费率”，并在此基础上规定：对第三国船东造成欧盟利益重大损害的不公平定价行为，可以处以罚款。是否存在不公平定价行为，是一个事实问题，但是，理事会在处理具体案件时的裁量权是很大的。理事会在作出罚款决定前，将考虑欧盟的对外贸易政策，包括有关成员国的海运政策及港口利益。
（二）自由提供海运服务
《条约》规定在欧盟共同市场内，商品、人员、服务和资本应实现自由流动。运输业属于服务业，因此，自由提供运输服务便成了欧盟共同海运政策所追求的又一个重要目标。欧盟为此通过了若干条例。
1.954号条例 1974年联合国贸发会议通过了《联合国班轮公会行动守则公约》（以下简称为《守则公约》）。该公约有关公会承运货物实行4:4:2比例的规定，与《条约》自由提供服务的原则不符。欧盟成员国对《守则公约》的态度不一，法国、比利时和德国赞成并签署了《守则公约》，英国、丹麦则表示反对。为了协调《守则公约》与《条约》之间的矛盾，欧盟于1979年通过了《关于成员国批准、加入联合国班轮公会行动守则公约的954号理事会条例》。该条例规定成员国在批准、加入《守则公约》时应作如下保留：《守则公约》关于货载份额的规定不适用于欧盟成员国之间的班轮运输，或者在互惠的基础上，不适用于成员国与其他属于《守则公约》参加国的经济合作与发展组织国家之间的班轮运输；如果公会实行货载分配，成员国船公司的份额应在商业的基础上重新分配。换言之，《守则公约》最主要的关于货载分配原则不适用于欧盟共同海运市场，货载应根据自由提供服务原则通过市场取得。
2.4055号条例 考虑到《条约》确定了废除妨碍成员国之间自由提供服务的原则，鉴于《守则公约》仅适用于班轮公会，不适用于独立航线或经营散货或不定期航线的船公司，欧盟于1986年通过了《关于成员国之间和成员国与第三国之间适用自由提供海运服务原则的4055号理事会条例》。该条例规定，成员国之间和成员国与第三国之间自由提供海运服务的原则适用于在成员国开业的公民，也适用于在欧盟以外开业的成员国公民，以及在欧盟以外开业但为成员国公民控制的船公司，如果该船公司的船舶依法在该成员国登记。条例还给出了废除当时存在的部分或全部货载保留给悬挂本国旗船舶承运的规定的时间表，明确了通过成员国与第三国双边协议规定的货载份额协议应予废除或调整。
3.4058号条例 在欧盟共同海运政策的形成与发展史上，1986年具有重要意义。该年12月22日，欧盟理事会一举通过了关于共同海运政策的4个条例，除前面提及的4055、4056和4057号条例外，第4个条例便是4058号条例。欧盟认为，世界上通过单边立法或双边协议，或通过有关国家的行政措施来保护本国商船队的国家呈上升趋势。其威胁到自由竞争的环境，严重损害了欧盟的利益。为此，欧盟通过了《关于保证自由取得远洋运输货载的共同行为的4058号理事会条例》。当第三国的行为对成员国船公司，或者对在该成员国登记的船公司自由承运货物构成威胁或限制时，成员国可以提出采取一致行动的请求。一致行动包括：当第三国行为有限制取得运输货物的威胁时，向有关第三国提出外交抗议；对从第三国行为获益的有关第三国船公司采取对抗行为，如强制实行装卸、运输货物的许可证制度，强制征税等。
4.3577号条例 为了在欧盟共同海运市场内取消各成员国的沿海航运权，欧盟于1992年通过了《在成员国之间海运领域里适用自由提供服务的3577号理事会条例》。依据该条例，自1993年1月1日起，自由提供海运服务原则适用于成员国之间的沿海运输，成员国沿海运输向在任何一个成员国登记，或悬挂任何一个成员国旗帜的船舶开放。考虑到沿海运输对位于地中海沿岸国家（希腊、西班牙、葡萄牙和法国）的特殊利益，条例特别列明上述国家的若干种运输可以暂缓适用自由提供服务原则的时间表。由于沿海航运权关系到一国的经济、政治利益，有关国家出于种种考虑提出各种理由，要求推迟实行这一原则。例如欧盟于1993年应西班牙的请求，以安全措施为由作出了125、396号决定，两次推迟该国沿海运输适用自由提供服务的日程。
除了上述论及的公平竞争、反对垄断和自由提供海运服务外，欧盟在船员雇佣、船舶登记、政府补贴、海洋环境保护和海上安全等方面，也通过或正在制定相应的条例、指令或决定。此外，欧盟还通过发布关于共同海运政策白皮书，或就某一专题发布指南，向世人阐明欧盟的立场、观点。所有这些，从不同角度逐步建立和完善了欧盟共同海运政策。
二、欧盟共同海运政策的特点
（一）以维护欧盟利益为出发点
欧盟认识到，海运业对其有着极为重要的作用。它的极大部分对外贸易靠海运实现，成员国之间的贸易也有相当一部分靠海运完成。因此，欧盟认为，一支有竞争力的船队，无论在经济上还是战略上，都是不可或缺的。与此不相称的是，欧盟成员国的船队规模趋于萎缩，成员国船队的吨位占世界商船队的比例趋于下降，欧盟海运业处于衰退之中。
如何扭转持续不景气的欧盟海运业，维护欧盟的利益，这是欧盟面临的重大问题。欧盟的政策导向是：在成员国之间强调实现自由提供海运服务，分阶段取消成员国之间的沿海航运权；对第三国船东进入欧盟共同海运市场，则强调反倾销，对所谓的第三国船东的不公平定价行为，以严重损害欧盟船东和欧盟利益为由进行处罚，进而保护欧盟海运业。欧盟根据4057号条例对韩国现代公司(Hyundai)处以罚款便是一例。在该案中，丹麦、法国、德国、荷兰等船公司与现代公司经营相同航线，前者控告后者在欧洲到澳大利亚的集装箱航线上有不公平定价行为，实行倾销运价，严重损害了欧盟船东和欧盟利益，要求理事会根据4057号条例对现代公司采取行动。理事会确认现代公司享受了韩国政府提供的非商业优惠，使其能够把运价跌至正常费率之下，控告成立。为此，对现代公司处以每标准箱450欧洲货币单位的罚款。最后，现代公司不得不退出所经营的那条航线。第三国船东退出欧盟共同海运市场，这正是本案原告希望看到的结果。反倾销是公平竞争题中的应有之意。但是，如果滥用反倾销手段，则违背了反倾销的本意。海运市场的开放程度以不严重损害欧盟利益为限度，对欧盟海运业的保护通过间接方式实现，这是值得人们借鉴的。
欧盟共同海运政策维护欧盟利益，不是通过封闭市场实现的。就服务贸易领域而言，欧盟的水平处于世界领先地位。部分成员国船公司的技术装备、管理水平上乘，市场竞争力强。发展中国家船公司的竞争力往往表现在工资、福利相对较低，能以较低成本与发达国家船公司竞争。在这种情况下，发达国家一方面在国际上推动提高船舶技术标准和环保要求，从某种意义上说形成新的市场准入壁垒，另一方面则在运价上实行反倾销。这样既增加了发展中国家发展海运业的成本，又维护了自己的海运业利益。服务贸易发展水平高、市场竞争力强的发达国家，自然希望各国开放市场。因为发达国家与发展中国家的船公司处于事实上的不平等地位，不在同一个起跑线上，竞争双方要在形式上平等的条件下进行竞争，结果是可想而知的。
（二）政策法制化
根据《条约》致力于制定共同运输政策的原则，欧盟在与海运有关的各个方面，分别制定了一系列条例、指令和决定。欧盟共同海运政策通过法律得以贯彻，做到政策法制化。政策法制化得益于欧盟内部的市场一体化。通过建立共同市场，实现经济一体化，可以把成员国各自分散的海运竞争变为成员国整体的对外海运竞争，把成员国各自的海运保护变为成员国整体的海运保护，从而提高欧盟海运业在国际市场上的竞争力。
欧盟共同海运政策目标明确，即对内强调自由，对外在公平竞争、反对垄断的名义下侧重反倾销和要求他国开放海运市场；欧盟海运市场的开放程度以欧盟利益不受严重损害为限制。围绕上述目标，根据需要制定相应的法律规章。尤其重要的是欧盟十分重视维护法律的严肃性，从而保证其共同海运政策得以切实贯彻执行。在Mewac一案中，委员会接到控告后按4056号条例对一家航运企业进行调查，该企业以负责人不在现场为由拒绝立即开始调查，等到第2天负责人到场后调查才得以进行。为此，委员会决定对该企业阻挠调查的行为处以罚款。当时有人认为，只差一天时间，而且在调查人员到达企业后至第二天调查开始，该企业已同意封存帐册，大可不必再对之处以罚款。但是委员会认为，既然4056号条例已经明确规定，对抗拒和阻挠调查的应处以罚款，那就应该依法办事，情节轻重只是作为决定罚款金额大小的依据。在Cewal Cowac & Ukwal一案中，委员会以他们违反《条约》第85条第1款和4056号条例第5条第2款为由，对有关公会成员共处以10100000欧洲货币单位的巨额罚款。上述案例告诉我们，在维护法律严肃性方面，欧盟是认真的。
（三）重视程序问题
体现欧盟共同海运政策的法律，有一个显著特点，即极为重视程序问题，例如：4056号、4057号条例均有两类条款组成，一类是实体性规范，另一类是程序性规范。程序性规范明确了如何进行控告、举行听证、开展调查、进行抗辩、作出处罚以及对处罚的申诉等事项。再如，欧盟于1988年专门就程序问题通过4260号条例。没有程序是不可能走向法治的。程序法和实体法是须臾不可分离的。
三、欧盟共同海运政策给我们的启示
自70年代末起，我国实行改革开放政策，逐步对外开放国际航运市场。经过20年的努力，我国海运业发展迅速，已成为一个对外开放的海运大国。没有对外开放，我国海运业不可能发展到今天这样的水平。但是，也应该清醒地看到，我国还不是一个海运强国。在参加WTO的谈判过程中，我国一直坚持以发展中国家的身份参加该组织，并愿意据此承担应尽的义务，享有相应的权利。
如何在坚持对外开放的过程中维护民族海运业的利益，这是我国面临的一个不能回避的问题。我国海运业对外开放的速度是快的，从过去封闭的计划经济体制，转变为现在的对外开放的市场经济体制。例如，经批准允许外国船公司在我国建立独资子公司或合资公司；允许中外合资企业投资、经营集装箱码头；在港口服务方面给外籍船舶以国民待遇等等。从目前国轮承运上海口岸出口集装箱的份额不足25%的事实，可以从一个侧面反映出我国海运市场对外开放的程度。与此同时，要求我国进一步开放海运市场的压力明显增大。笔者认为，现在是到了认真考虑如何避免我国民族海运业遭受严重损害的时候了。
对外开放是我国的一项基本国策，毫无疑问应当坚持。但是，我国又是一个发展中国家，服务贸易发展水平不高，海运业的竞争能力不强。面对这样的国情，我国海运市场的开放程度理应与我国海运业的承受能力相适应，应当在对外开放与维护民族海运业利益之间找到平衡点。服务贸易发展水平那么高的欧盟都可以明白无误地向世界明示，其共同海运政策追求的目标是避免欧盟利益遭受严重损害，为什么作为发展中国家的中国就不能在自己的海运政策上写上维护民族海运业的利益？保护本国海运业是每一个海运国家过去、现在和将来一直在做，并将继续要做的事情。这里所说的保护，绝不意味着保护落后，而是一个国家在发展道路上为了民族的利益而采取的必要措施。
有了政策，立法才有方向。为了做到政策法制化，必须首先明确我国的海运政策。不然的话，通过法律贯彻国家的海运政策，只能是一句空话。几十年来，我国在不同时期为发展海运业，从资金筹措到人才培养，从船队规模到宏观调控，都有一系列具体的政策措施。为了进一步促进对外开放形势下的民族海运业的发展，全方位、多角度地研究国家海运政策，既是十分必要的，也是极为迫切的。根据国民经济发展规划和海运业的战略地位，考虑到世界经济一体化的趋势和我国是一个发展中国家的国情，制定出我国完整的海运政策，并建议由国家交通主管部门——交通部不定期地以白皮书以及其他形式向社会发布。在此基础上，通过法律、法规及部门规章来体现、落实国家的海运政策。《中华人民共和国海商法》第6条规定：“海上运输由国务院交通主管部门统一管理，具体办法由国务院交通主管部门制定，报国务院批准后施行。”这就是说，法律已授权交通部对国家海运业进行统一的行业管理。随着改革的进一步深入，相信交通部在政策制定和法制建设方面，将发挥越来越大的作用。
在政策法制化的过程中，应当注意执法程序，严格按法定程序办事。立法时，实体性规范和程序性规范并重，对诸如控告、听证、调查、抗辩、处罚及对处罚的申诉等各个环节，都应有严格的可操作的规定，做到公开、公正。
“它山之石，可以攻玉”。研究、借鉴欧盟共同海运政策，对我国坚持对外开放与维护民族海运业利益的统一，发展、完善国家海运政策，确实能起到十分积极的作用。
（本文是作者在首届《国际航运政策与发展国际研讨会》上作的报告 作者系上海海运学院副院长、教授和硕士）