预算软约束：高校群体性负债的深度分析，本文主要内容关键词为：预算论文,深度论文,群体性论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种融资形式，高校贷款缓解了我国高等教育政策性扩张过程中的资金压力，然而也潜伏着巨大的危机。分析高校财务困境，探讨如何在制度上防止和化解高校的负债风险，对于我国高等教育的可持续健康发展至关重要。很多学者认为，我国高校群体性负债是高等教育规模不断扩大与国家财政投入相对不足矛盾下的现实选择。[1][2]然而研究发现，这只是高校群体性负债的表层诱因，它的形成是内在制度因素和外在因素综合作用的结果，在于我国高校存在极其严重的预算软约束，这是造成当前高校财务困局的内在制度驱动与根源所在。[3][4]
高等教育系统预算软约束的存在会扭曲高校的微观行为，导致高校管理的道德风险、资金配置和经营的低效率、大学内部激励机制不足等问题。因此，能否硬化高校的预算约束已成为大学转型的先决条件。本文通过建立高校预算软约束DM模型，分析预算软约束与高校群体性负债之间的因果关系，并提出硬化高校预算约束的对策。
一、何为高校预算软约束
预算软约束是一种复杂的综合症，深深地嵌入在一国经济的政治环境和法律框架以及决策者的经济行为之中。预算软约束问题的逻辑链条由制度因素、政府救助动机、后果所组成(见图1)。
图1 预算软约束问题的因果链条
其中，制度系统因素包括：所有权制度、政治制度、金融生态、监督机制以及法律体系等一系列影响政府救助动机和机构运营行为的外部环境因素。当组织机构的正常收入不能弥补支出，或者失去偿债能力时，虽然政府可能会惩处这些机构负责人，但是基于外部制度环境，又几乎会自动地形成弥补其损失的动机。从政府救助动机与预算软约束所造成的后果看，一旦机构运营者事先预期到政府的救助动机，就会软化预算约束的效力，从而导致低效率的产生。
德瓦特里庞(Dewatripont)和马斯金(Maskin)的两期时间非一致模型(简称DM模型)为研究预算软约束问题提供了分析工具。它的创新之处在于将预算软约束问题与投资体制所包含的信息结构和激励机制联系起来分析。本文借鉴企业DM模型构建了高校软约束DM模型，其博弈树如图2所示。其中，α为高校应对扩张所需资金选择在第一期向银行举债的几率；Bg为高校在不举债情况下，在第一期结束时获得的收益；R和B分别为在举债情况下，在第一期结束时银行得到的经济社会效益和高校获得的收益；σ为银行在第二期选择继续救助高校的几率；1-σ为选择清算的几率；Rp和Bp分别为银行选择救助，在第二期结束时得到的经济社会效益和和高校获得的收益；L和Bl分别为高校被迫清算，在第二期结束时，清算产生的银行经济回收和高校获得的收益。基于高校预算软约束DM模型，可以阐述高校与银行之间的两次博弈过程。
图2 高校预算软约束的DM模型
第一次博弈(第一期)——举债博弈。此时高校面临急剧扩张发展所需的资金困难，向银行举债还是不举债，由高校自行决定，政府对具体状况并不十分知情。此时，银行假若事前认为向高校发放贷款时有利可图(ex ante profitable)，即R＞0，而且风险较小，则积极性高。在这种情况下，也就不存在预算软约束。也就是说，高校在博弈中举债成功的概率比较高。在这一时期，如果高校选择不举债，而是依赖预算和自筹经费运行，在第一期结束时，高校获得的收益为Bg＞0。
第二次博弈(第二期)——救助博弈。如果高校在第一期选择举债，到第一期结束时无力按时偿还银行贷款，那么在第二期时，银行(政府)将在救助或清算间作出选择。假若银行(政府)选择对高校进行救助，在第二期结束时，社会经济效益和高校获得的收益分别为Rp＞0和Bp＞0。假若银行(政府)不对高校进行救助，高校就无法自行偿还债务，从而陷入财务困境，将面临清算并最终走向倒闭。当高校被迫清算，在第二期结束时，清算产生的经济回收和高校获得的收益分别为L＞0和Bl＜0。当选择清算时，虽然银行(政府)用于高校的投入依然是第一期的投入(未偿还的债务总额)，但这部分投入已经成为沉淀成本，并且由高校清算引起的社会外部性成本也比较大，包括政治影响、金融损失等。规模越大、知名度越高的学校，其破产带来的社会损失也越大。由此可见，沉淀成本和清算引起的社会成本越大，银行(政府)在第二次博弈中选择继续救助的几率越大，即σ越大。在这种情况下，就存在严重的预算软约束。
另外，在信息不对称的情况下，预算软约束还会带来高校管理者的道德风险问题，此时，高校管理者会降低自己的努力程度，从而降低高校效益，增加社会剩余损失。
二、高校预算软约束问题产生的原因
1.高等教育的本质属性是高校预算软约束问题形成的条件
高等教育是一种准公共产品，高校服务强大的正外部性意味着一旦高校不提供服务，所带来的社会损失将远远大于其本身承担的成本，即倒闭成本远大于救助成本。高校外部性的大小直接取决于高校的规模，规模越大社会损失也越大。于是，就出现了TBTF(too big to fail)现象，即规模太大以至于不能倒闭。因而，高校的倒闭成本又能作为与政府讨价还价的筹码，而高校的讨价还价能力又与倒闭的社会成本成正比，所以高校规模越大，其得到救助的可能性也越大。这正是预算软约束发生的关键性条件。[4]也就是说，高校服务的外部性是其预算软约束形成的一个重要制度原因。
公立高校的公有制性质以及政府的角色与作用，破产不会是高校的选择，政府也可能没有动力让高校破产，而是给予补贴寄希望于高校在第二期的收入上升。当高校预期将得到政府扶持时，不仅工作努力程度下降，而且在投资上倾向于选择收益更大、风险也更大的投资项目，从而加大预算约束的软化程度。
另一方面，高校所蕴涵的智力资源又使得作为人才投资和智力积累核心来源的高校在社会构成体系中处于独特的“功能垄断”地位，从而具有一定的不可替代性。由于垄断不能实现完全的差别定价，所以垄断的利润会比其它组织所带来的社会剩余要少，政府为了实现这部分社会剩余，便有动机对垄断机构进行补贴。[5]根据塞格尔(Segal)的研究，当某一机构垄断性提供某种具有正外部性物品时，预算软约束就会发生，而高校也正好满足了这个条件。[6]
2.高等教育的政策性负担是高校预算软约束问题形成的外在诱因
在现行制度下，高校无法抗拒管理部门给予的政策性负担。我国的高等教育普遍肩负战略性政策和社会性政策两方面的责任，前者指在赶超战略的影响下，高等学校超脱其内在发展规律和超越我国高等教育发展现状所形成的负担；后者指赋予高校超出高等教育本身之外的社会性职能而形成的负担。[7]
高校由于肩负过多不应当承担的政策性责任，因而经营成本增加，在竞争性的市场环境中没有足够的“自生能力”。为了让高校正常发展，政府对高校政策性负担所造成的财政缺口不得不进行补贴。但是由于信息不对称，政府无法确知政策性负担给高校带来的经费紧张程度，也很难区分高校资金缺口的真实情况。在激励不相容的情况下，不能排除个别高校会将各种支出都归咎于政策性负担，而其中有些可能是道德上或管理不当产生的支出。当政府无法分清楚这两种支出的差别又不能推脱对政策性负担所造成的财政缺口的责任时，就只能认可高校的债务责任，给予事后的补贴，因此形成了高校的预算软约束。
而且，如果政府某些部门能从高校的政策性负担中获得的额外好处大于政府补贴的成本，或者说如果高校不承担政策性负担政府将蒙受更大的损失，政府就会一直保持让高校承担政策性负担的动机。简言之，如果政府从高校承担政策性负担中得到的好处越多，政府愿意支付的补贴额也就越大，从而带来高校事前的道德风险和预算软约束问题。
3.高校借贷自主权是高校预算软约束问题形成的基础
高校财政自主权指高校自主筹措经费和使用经费的权利，也是高等学校实施其他自主权的基础和前提。在我国高等教育改革和发展过程中，我们一直强调扩大高校的办学自主权，包括扩大财务自主权。但高校经费筹措与使用方面的权力到底应该扩大到什么程度？高等学校财务自主权的范围和边界在哪里？法律制度的规定并不明确。从微观上说，高等学校的财政自主权的边界和范围决定了一所高校能否有效地获得并使用经费，能否有效地开展教育教学和科研工作，关系到高校的治理。[8]
我国《教育法》规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展”，这事实上赋予了高校自主贷款的决策权。这种借贷自主权显然为高校突破预算约束开了方便之门。由于公立高校归属于政府，向学校发放贷款的风险较小，所以银行向高校发放基本建设贷款的积极性较高。目前，银行贷款成为高校最为通行、普遍采用的筹资手段，在学校总资金中所占比例越来越大，甚至超过年度财政资金的几倍，而且大部分贷款是高等学校的自主行为。
贷款权力和责任高度不对称，导致高校中出现贷款规模过大、高校基本建设支出随意性过大、资金使用效率低、浪费严重等问题。更有甚者，由于没有规定负债的界限、没有及时建立相应的监督制度，使得预算越来越大，一些高校贷款超出了学校的承受能力。
4.事权与财权的不对称是高校预算软约束问题形成的直接原因
事权与财权的内在一致性，要求某一权力主体承担事权的大小与其拥有的财权大小应基本一致的，即保持事权与财权对称。从一定意义上讲，财权的划分应当以事权的划分为基础，只有保证事权和财权的对称性和事权与财权下放的同步性，才能避免高校只为筹集高等教育经费而忽视其他更重要的行为目标。
当然，事权与财权的对称性并不要求高校的直接财权与事权完全对等，而要从强调高校可利用财权对事权的保障能力角度来衡量，最大限度地实现财权与事权的平衡。也就是说，在分清事权的基础上，高校的综合财权应当能够合理保障其承担的事权。
在转型期推行大学自治政策的财政分权过程中，存在着政府和高校的权力和责任不一致问题。比如，政府更多地将财政支出责任推给高校，让高校承担了很多政策性责任带来的事权，却没有给高校相应的财政收入来源作保证，使得下放的事权得不到有效的财政保障。这直接导致高校寻求其他经费来源以维持生存和发展，而向银行贷款成为高校筹措资金的一个重要手段。由于高校不可能独立承担贷款所应负的责任，造成贷款权力和责任高度不对称。而我国高校事实上拥有自主向银行贷款的权力，在事权与财权严重不对称的情况下，高校会在举债运行的路上越走越远，使业已存在的预算软约束问题更为突出。
5.动态承诺不一是高校预算软约束问题形成的重要前提
从预算软约束的性质看，其本身的存在需要有两个主体：预算约束体和预算支持体。预算约束体是组织本身，当组织入不敷出产生赤字时，如果再没有外部支持和干预，组织将不能继续生存。就发生借贷关系的高校和银行而言，高校就是预算约束体，而银行仅是支持体之一，公立高校背后的最大的支持体则是政府。在我国现行的金融体制下，承担风险的支持体实际上就是国家。
预算软约束被看作是一种动态的激励机制，因而支持体不能承诺使预算约束体遵循一个固定的初始预算，并在事后解救预算约束体于困境。所以，当所有对高校的前期投资都成为沉淀成本时，这种沉淀成本在软约束决策过程中将起到至关重要的作用后，先前的投资额度不但不会使再贷款的概率降低，反而有可能使政府或银行偏向于再贷款。因为事前看作无效率的再融资，把高校解救出来而不是清算可能在事后是最优的。由于事后保护或者补贴的可能性的存在，事先的契约合同没有被遵守、高校的投资约束不严、高校管理者不采取有效行为等，必然会形成严重的道德风险问题。
从政府、银行、高校三方的博弈来看，有了政府干预之后，预算约束的强化程度会随之降低。从银行角度看，银行预期政府不会在高校面临危机时袖手旁观，因此，扩大对高校的贷款规模是理性的选择；从高校角度看，当政府和高校存在隶属关系时，高校管理者会产生政府援助的理性预期，投资过度和投资饥渴不可避免，高校预算约束从而也变得软化。[9]
三、治理高校群体性负债的对策建议
高校群体性负债背后的预算软约束问题，目前已成为影响高等教育财政改革和高校发展的重要问题。为避免更多的公共资产流失和浪费，高校负债问题的后期治理研究是一项迫在眉睫的重要任务。根据前面的论述，大致可从以下几个方面入手硬化高校预算约束。
1.实施高等教育的比较优势发展战略，适当控制高校规模和高校合并
如果说在一定历史时期，高等教育发展的赶超战略发挥了重要作用，那么，这一战略在当前已经显得有些不合时宜。高等学校如果继续沿袭这一战略，会带来很多结构性问题，导致高等学校偏离自身的内在发展规律。当前，我国高校政策性的过度负担导致高校群体性负债就是佐证之一。从长远来看，高校需要选择符合客观规律循序渐进的、发展战略，兼顾速度与质量、公平与效率的统一。
暂且不论国内很多高校合并的有效性问题，高校一味求大求全，无形中强调了预算软约束。由于合并高校及多校区运转的高额成本，不得不引入大量的银行贷款进行教学科研基础设施建设和校园建设。从贷款发生的时间上看，贷款的发生和迅速发展，与我国院校合并、高校扩招有高度的相关性。所以，从战略角度出发，在高校规模控制和高校合并等问题上宜谨慎，尽量降低由于规模导致的高校倒闭社会成本的上升。这是硬化预算约束的一个重要措施。
2.提升政府政策可信度和连贯性，剥离高校的政策性负担
政策在时间上的不一致性(动态不一致性)会造成政府政策目标无法完全实现，也就是说由于政策缺乏可信性而导致政策实施的效果未能达到最初的目标，从而无法实现资源的最优配置。在这种情况下，如果能够强化政府政策的可信性，就可以实现一定的帕累托改进。契约合同的遵守是处理这类问题的关键。当然，这一问题的最终解决，有赖于政府的理智。所以，政府决策者应从制度层面改变博弈中的激励，降低大学贷款的预期。
政策性收益与道德风险以及高校负债存在着必然的联系，政府追求政策性收益，就需要付出高校经营恶化、道德风险加剧等方面的代价。只要政策性负担不消除，政府的救助就不可避免。要硬化高校预算约束，一个重要方面就是剥离高校的政策性负担，给高校松绑。而要剥离高校的政策性负担，就必须尊重高等教育的社会价值和功用，降低政府从让高校承担政策性负担中获得的好处。
3.严格界定高校财政自主权，保证基建等公共事权的重心上移
公立高校从银行贷款的权力应该受到严格限制和管制，原则上高校不能拥有自主从银行贷款的决策权。如果赋予高校从银行获取贷款过大的自主权，我们就无法设计出相应的制度，有效约束高校和高校管理者的行为。另外，高校财政自主权应该受到严格监督，财务运作情况必须接受审计。必须遵守“量入为出、收支平衡”的预算原则，把高校贷款的数量限制在合理范围内，不发生过度贷款，也不允许把高校的财产用于贷款抵押，并且确保贷款的有效使用。
以事权确定财权作为实现财权与事权对等的前提。具有较强收入分配效应的公共品的事权上移，可以使高校的财权与事权相对称，保证基本公共品提供到位。高校的基本建设规划应该由政府来参与制定并监督学校实施。高校向银行借款或者通过其他方式从市场融资，应该由政府来审批，而不能没有事前的防范与事后的监督。将政府拨款作为学校基本建设经费的主要来源，确保消除政府职能中的“缺位”。当然，高校严格遵守财务制度的前提是政府必须依法按时拨足经费。
4.建立高校信用贷款机制，建立严格的高校财务问责制
要逐步形成以金融部门为主、教育部门和社会中介组织参与、以市场为导向、以确定高校信用等级为目标、以服务于银行向高校提供授信额度为最终目的的高校办学质量评价体系。通过高校的专业设置、市场前景、办学质量、社会认可程度、学生就业状况、还贷能力、学校信用等级等因素的综合评估实现社会性评价，分析评价各学校现存的贷款风险和尚存的贷款空间。
真正意义上的问责制是对权责关系的重构，形成一整套长期、稳定、有效的制度，使问责具有明确的法律依据。因此，针对高校的预算软约束问题，要建立强制执行的法律和法规，惩处教育领域的合同违约和金融违纪，保证现代会计准则的实施。对于资不抵债、严重缺乏自生能力的高校要及时进行清算。依法追究那些随意贷款、随意支出给高校造成损失的学校决策者的责任，硬化预算对学校和学校领导的约束。
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