中国公共就业服务均等化问题研究，本文主要内容关键词为：均等论文,中国论文,就业服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.2 [文献标识码]A [文章编号]1001-6201(2009)06-0082-06
改革开放30年来，随着中国社会主义市场经济的发展，人们更加注重经济发展的社会意义、人本意义和福利意义。从中国的实际情况出发，以维护社会全体成员的生存权、教育权、就业权等基本权利为出发点，满足公众的“基本需求”，缩小贫富差距和促进区域协调发展已成为中国政府新的执政方向。党的十六届六中全会《决定》提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”党的十七大报告提出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”基本公共服务均等化已成为中国政府新的执政重点，公共就业服务作为公共服务的一项基本内容，同样面临着均等化的要求。
一、公共就业服务均等化的理论内涵
(一)就业的含义
就业是民生之本，是社会公众维持生计、实现人生价值和进一步改善物质精神生活的基本途径；就业是安国之策，就业不仅关系到劳动力与其他生产要素的结合，是生产力发展的保证，同时也关系到亿万家庭的切身利益，是社会和谐的基础。就业问题已成为我国经济发展所必须解决的首要问题，能否把庞大的人口规模和丰富的劳动力资源转化为经济资源并加以有效利用，将在相当长的时期内决定我国能否保持资源比较优势以及经济增长的可持续性[1]。
就业是指一定年龄阶段内人们所从事的为获取报酬或为赚取利润进行的活动[2]14。就业的反函数是失业，失业是指具有劳动能力并有就业愿望的人处于没有就业岗位的状态[2]14。实现就业必须具备三个要素：一是拥有就业愿望的劳动者；二是具有用人需求的用人单位；三是使劳动者和用人单位形成雇佣关系的“纽带”，例如信息交流、法律保障等。
随着社会经济的发展，人们对就业的理解不断深化。人们将劳动者看做是一种资源，进而将就业和人力资源开发有机地联系到一起。劳动力资源又称为“现实的人力资源”①，是指一个国家和一个地区在一定时间内拥有的实际从事社会经济活动的全部人口，包括从业人员和失业人员两大部分。其中，从业人员是人力资源中已开发的部分，失业人员则被认为是未开发或待开发的部分。从业人员与失业人员的基本区别在于从业人员参与了合法的有报酬的社会劳动，实现了就业。就业是人力资源与物质资源的结合，是实现人力资源价值的关键，是失业人员走上工作岗位的过程和状态。
以劳动者为本，以调动劳动者的潜能、实现劳动者的全面发展为就业的根本出发点和落脚点，不断丰富就业内涵，以一种积极的理念促进就业，这不仅有利于对劳动者就业权益的积极维护，也有利于人力资源强国的建设。从劳动力资源开发的视角理解就业的内涵，主要包括三方面内容：一是就业的主体是一定年龄阶段内所有劳动力人口；二是就业的主体是可发展的，是具有巨大潜能的资源；三是可以通过转变就业观念，发展灵活多样的就业方式等途径，做到人尽其才，提高人力资源的使用效率。
(二)公共就业服务的内涵
公共就业服务是指为促进就业而进行的公共服务。公共就业服务是公共服务的一种，具有公共产品的属性，是以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务性工作的总称[3]。公共就业服务实质是一个由主体、对象、内容、手段等要素构成的供给系统。公共就业服务的主体是以各级政府人力资源管理部门人才服务机构为主渠道、专业人才流动服务机构为辅助、民办人才中介组织为补充、各企业广泛参与的公共就业服务体系。公共就业服务的对象主要是劳动者，具体可以包括新失业者、长期失业者、新进入劳动市场者、企业富余人员、农村富余劳动力等。公共就业服务的内容主要是基本就业服务，国际劳工组织第88号公约第六条将其规定为：职业指导和职业介绍；促进劳动力跨职业、跨地域、暂时性跨地域和跨国流动；收集、分析与发布各种就业信息；协同管理失业保险和失业救济，实施帮助失业者的其他措施；协助其他组织编制促进就业的社会和经济计划等[4]。公共就业服务的手段具体由固定场所的一站式服务，定期交流大会与电话、报纸、互联网等多媒体组成。
(三)公共就业服务均等化的内涵
以政府为主导的供给主体提供公共就业服务的行为与其他政府行为一样，面临着公平和效率两大价值选择。公平与效率是对立统一的关系。一方面，两种价值有相互冲突的可能：效率价值要求政府在提供公共就业服务过程中，努力寻求服务质量改善和服务成本降低之间的优化点，最大程度上提高就业率；公平价值要求政府在提供公共就业服务过程中，避免人群排斥和就业歧视，保证所有有就业需求的人都能享受到大致相同质量和数量的公共就业服务。另一方面，两种价值又相互联系：公平必然以一定的效率水平为前提，同时，适度的公平也有利于效率的进一步增进。可以说，实现公平与效率的平衡是公共就业服务的基本目标。但公平与效率之间的平衡点，只能由各国根据本国的国情、特定发展阶段、面对的主要矛盾等来加以判断和选择。
从当前我国就业公共服务现状出发，政府的主要目标是实现公共就业服务的均等化。均等是定量意义上的平等，是以定性意义上的平等为基础的。均等化是实现均等的过程，这一过程中要遵循平等原则。平等原则作为应该如何的道德原则，只能是社会平等而不能是自然平等，而社会平等实质是权利平等。为此，我们认为，应该从维护劳动者就业权利，实现就业公平的角度来理解公共就业服务均等化的内涵。具体来说，公共就业服务均等化是一个渐进的过程，在这一过程中要遵循公共资源投入均等原则、就业机会平等原则和公民共同受益原则。
1.公共资源投入均等原则
就业是公民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》中的第二章就公民基本权利与义务作了明确规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径创造劳动就业条件。”[5]国家通过收集、分配、利用公共资源，为全国所有劳动者创造就业条件，提供公共就业服务。
在公共就业服务中被均等投入的公共资源是维护公民就业权的基础性资源，是保障公共就业服务顺利进行的必要条件。在这些公共资源投入的过程中，国家要保证每个劳动者得到平等对待，受到平等关心，并拥有平等尊重的权利，不能因为地域、年龄、性别等原因使部分劳动者得不到、少得到公共资源或是得到低质量的公共资源。公共就业服务所应均等投入的公共资源主要包括制度资源、信息资源、人力资源和物质资源。公共资源投入均等化原则要求在全国范围内做到就业制度统一、就业信息共享、人力资源和物质资源平均分配。例如，《中国就业服务与就业管理规定》中第三十二条规定：“公共就业服务机构应该按照国家制定的服务规范和标准，为劳动者和用人单位提供优质高效的就业服务。”第三十三条规定：“县级以上劳动保障行政部门和公共就业服务机构应当按照劳动保障信息化建设的统一规定、标准和规范，建立完善人力资源市场信息网络和相关设施。”
2.就业机会平等原则
就业的过程其实是劳动者竞争工作岗位的过程，在激烈的竞争过程中，只有保证平等的能力给予平等的承认，即所谓的机会平等，才能实现就业公平。
就业机会平等原则要求地位和职务向所有人开放，每个劳动者都享有平等就业和自由择业的权利，都能够凭借其自身的能力、按照社会共同认可的规则进行竞争，进而获得相应的社会资源或利益。就业机会平等主要包括三方面内容：一是国家(或政府)应努力消除各种事实上的不平等，为处于不平等竞争起点的人群提供必要的法律和物质保障。二是国家(或政府)提供公正的程序，确保劳动者在岗位竞争过程中能做到人尽其才。三是无论国家(或政府)还是劳动者自身，要尊重人与人之间能力上的差距。例如，下肢残疾的劳动者在竞争一个手工加工的岗位时，应该具有与其他劳动者同样的机会。如果用人单位因为该劳动者并没有涉及工作性质的能力限制而拒绝其就业，将受到相关法律的制裁。下肢残疾的劳动者行动不便，不可能像其他人那样奔赴于各地、各时段的招聘会，公共就业服务机构可以为这类残疾人召开专场招聘会，为其提供更多的就业机会。但是，下肢残疾的劳动者由于身体局限，不能从事司机等职业，公共就业服务机构和劳动者本人都应该看到客观差距，接受竞争结果。
3.公民同等受益原则
利益分配涉及的是“结果公平”问题。分配结果是否公平实际上次定于人们所持的“分配原则”。目前，主要的分配原则包括平等原则和对等原则两类。前者包括完全平等原则、需要原则；后者如贡献原则(或应得报酬原则)和努力原则(或劳绩的原则)等。这样，结果公平就有了“结果平等(或经济平等)”和“结果对等”的区别。一般来说，在满足基本需要领域，平等原则占据主导地位，在进入经济剩余或“奢侈品”领域时，差别分配观点的作用会越来越大。
公共就业服务属于政府为满足公民基本需要而提供的公共产品，每一个公民都应该平等享受这方面的服务。这并不是说每个人都能找到自己满意的工作，获取同样数量的收入，而是专指在政府所提供的公共就业服务方面能享受到同等的收益。人人生而不同，我们必须尊重并认可每个人在发展潜力方面的“自然”差异，以及由此所带来的某些“不平等”。然而，无论是职业信息提供、职业介绍、职业指导、职业培训，还是劳动保障事务代理等服务，公民都不应该因为居住地、家庭出身、民族、性别等不相干因素而无法享受到均等的服务。
经过30年的改革开放，我国不仅物质基础更为雄厚，民主和人权观念也深入人心。国家不仅要保证公民享受同等的公共服务，还要努力创造条件，比如通过建立某种利益补偿机制，争取实现公民事实上的平等。也就是必须从社会整体发展角度来看待分配问题，“社会与经济的不平等(例如权力与财富的不平等)，只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”。从“处在最不利地位的人”的角度出发，努力使“地位较好者的利益改善着地位最差者的条件”[6]，使二者的差距缩小到合理的程度。这里所说的“合理”，要求既不阻碍有利地位者继续积极发挥其才能，也不至于使处在最不利地位的人退出社会合作。例如，《中华人民共和国就业促进法》第56条规定：“县级以上地方人民政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业”，就是基于结果平等考虑的一项政策措施。
二、中国公共就业服务均等化的现状和问题
公共就业服务均等化不仅是一个理论问题，更是一个现实政策问题。现阶段，中国人力资源存量丰富而专业化人力资本不足，劳动力总量供大于求而劳动者素质低下不能满足市场的需求，劳动者就业困难程度有增无减。在这样的就业环境下，实现公共就业服务均等化，对劳动者就业权益、经济可持续发展和维护国家长治久安都有着重要的意义。但是，中国在提供公共就业服务过程中依然存在着一些有违均等化原则的现象。
(一)公共资源投入不均
20世纪80年代以来，中国已经初步建立了公共就业服务体系。目前为止，全国省地市及95％以上的县市建立了人才流动服务机构，约120万人通过市场实现就业[7]。但是，从全国范围来看，投入到公共就业服务体系中的公共资源并没有得到平等的分配，主要体现在以下几个方面：
1.公共就业服务标准不统一。在中国，政府关于公共就业服务规划的基础性工作很薄弱，近年颁布的《人事人才发展“十五”规划纲要》、《“十一五”全国人才队伍建设规划纲要》等都是总体性、大纲性的规划，对公共就业服务的描述较少，对公共就业服务的标准没有比较详细的规定。在实际工作中，绝大部分公共就业服务机构还是按经验办事，很多服务的服务名称、服务流程、服务质量没有明确的标准；各相关政府部门以及各级、各地公共就业服务标准不统一[8]。可见，在中国，无论是相关政策法规还是具体服务项目，都存在公共就业服务标准不统一的问题，导致公民身处同一国家却难以享有同等水平的公共就业服务。
2.就业信息“孤岛”林立。我国至今没有全国统一的、专门的公共就业服务网站，公共就业服务信息网络在地区和职能上呈分散状，形成一个个信息“孤岛”，无法实现信息共享。我国大部分公共就业服务网站附属于各级地方政府，就业信息如行政区划一样被人为分割，各地方公共就业服务网站公布的就业信息大多是本地区的。如经济发达的江苏、广州、上海等地区，招聘岗位较多，本地的劳动者就能获得相对更为丰富的就业信息。就业信息“孤岛”的存在，在很大程度上阻碍了劳动力资源的合理流动，也侵害了部分劳动者的就业权。
3.财政投入不均等。由于各地方的公共就业服务机构都是由地方政府财政支撑，城市与乡村，沿海与内地，发达地区和欠发达地区的经济发展水平差异，导致政府对公共就业服务的投入不等，无论是投入规模还是就业压力在地区分布上都出现了“马太效应”，各地区之间公共就业服务水平的差距日渐拉大。
(二)就业歧视相当普遍且严重
就业歧视是世界各国在不同时期都不同程度存在的问题，而近年来随着我国就业形势的日益严峻，就业歧视已呈现愈演愈烈之势。根据2006年的“中国十大城市就业歧视调查报告”显示，公众认为我国就业领域存在就业歧视的占85.5％，认为非常严重和较为严重的占50.8％[9]23。
歧视在汉语中的意思就是“不平等的对待”。就业歧视是指基于人的某些先天性与能力不相关的因素，如性别、社会出身、年龄等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠。就业歧视的实质是对劳动者平等就业权的侵害，是对部分劳动者就业机会的剥夺。我国现阶段就业歧视主要是因为性别、民族、政治面貌、性取向、宗教信仰、户籍、年龄、疾病、残疾、身高外貌等。其中，由于性别、疾病、户籍等原因造成的就业歧视最为严重。
1.就业中的性别歧视。在求职过程中，性别歧视成为女性就业途中难以绕开的绊脚石。尽管女性受教育水平不断提高，但是，知识女性群体依然面临着重大的就业压力。因为怀孕、生育和哺乳等客观原因，加上某些传统偏见，用人单位往往有意无意地将女性拒之门外。2004年上海市妇联在复旦大学、同济大学等十所高校的1 000名应届本科生中开展的一项调查显示：求职过程中，58.8％的女生认为遭遇了性别歧视[9]49。有的学者将这称为“玻璃天花板”现象，女性劳动者不断投入精力、财力以提高自身的能力，却只能透过玻璃看到就业机会与自己失之交臂。
2.就业中的疾病歧视。就业中的疾病歧视主要表现在对一些日常接触不会导致传染，而且不会影响劳动者正常工作的几种突出疾病群体，如艾滋病感染者群体、乙肝病毒携带者群体、性病群体等。以乙肝病毒携带者群体为例，经调查显示，只有43.8％的人肯定其平等参加就业的资格，48.8％的人认为不应该允许其平等就业，另有7.4％的人对此问题没有表态[9]89。2005年，《中国乙肝患者认知现状研究报告》显示，52％的患者因患乙肝而失去了获得理想工作和学习的机会。
3.就业中的身份歧视。有些非当地的劳动者就业机会的丧失，并非市场机制自然淘汰的结果，而是城市劳动力统招统配就业、福利保障和户籍制度等原因使本地劳动者赋予了“特权”，而外来的劳动者被排除在外。如1994年11月17日劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对跨省流动劳动力就业做出了若干限制。又如，很多城市出租车驾驶行业对雇佣司机有明确的户籍要求，在对28个具有地方性法规制定权的城市统计中，有16个城市规定只有本地户籍的人才能从事这个行业[10]。这些举措是明显的就业地方保护主义和户籍型就业歧视，剥夺了部分劳动者公平竞争的就业机会。
(三)失业救助体制不健全
在无法消除失业现象的前提下，对失业者予以救助，是维持失业者继续参与就业竞争的一种举措，是从消极的意义上来维护劳动者就业权益，解决就业问题。中国对城镇失业者的救助始于1986年。现如今，由失业保险制度、国有企业下岗职工基本生活保障制度、城镇居民最低生活保障制度、公益性岗位安置和一次性经济补偿组成的失业救助体系已初步形成。但现行失业救助体制依然存在诸多问题。
1.失业救助覆盖面小。由于我国失业救助资金有限，失业救助体系只是对部分失业人员进行救助。现阶段我国大量存在的部分国有企业下岗者、城镇中失去土地的“农村就业者”和城镇非国有经济中的失业者依然没有成为失业救助的对象。
2.失业救助种类少。在市场经济条件下，失业总量由摩擦性失业、结构性失业和需求不足性失业构成。对不同种类的失业者，中国至今没有具体的分类别的就业救助。一些西方国家，对失业的残疾人、单亲母亲等特殊失业群体都有实施失业救助的具体规定。而且，如果失业人员被公共就业服务机构介绍到异地就业，则由公共就业服务机构支付迁居费用。在中国，失业救助种类较少，不能满足失业者的个性化需求。
3.失业救助期限模糊。在澳大利亚，领取6个月失业救助金且接受就业服务后仍找不到工作的失业人员，将被安排加入一些专门的就业援助项目，或免费做社区工作，6个月以后，失业者将再次被推荐到就业服务机构那里开始第二轮的求职帮助[11]。在中国，对失业救助期限没有明确的规定，因获得失业救助金而拒绝继续找工作，或是骗取失业救助金的现象大量存在。公共资源总量有限，这样一来，会导致未达到就业标准的劳动者获得救助，而急需救助的失业者却没有得到救助。
三、对中国推进公共就业服务均等化的建议
中国目前的就业问题是经济、社会领域各种矛盾的集中体现，极为复杂。为此，中国公共就业服务均等化的实现必然要经历一个漫长的渐进过程。从理论上说，推进公共就业均等化要具备四个条件：法律依据、资金支持、网络支撑和结果考评，这也正是推进中国公共就业服务均等化的具体路径。
(一)推进公共就业服务法制化
维护劳动者的就业权利，必须以公共就业服务法制化为保障，使公共就业服务机构在服务过程中有法可依，有法必依。一方面，要建立健全公共就业服务的法律法规体系。通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共就业服务提供制度性的保障。如确立公共就业服务的运行规则，统一公共就业服务的标准，明确各级政府以及政府各部门在公共就业服务中的职能，细化失业救助的相关规定等。另一方面，要不断完善公共就业服务监管机制。政府在提供公共就业服务过程中拥有较大的自由裁量权，而且，由于信息不对称和自身认识能力的局限，也可能出现缺位、错位等现象，例如地方性就业保护的存在。如果没有相应的监督机制，就很容易激发有法不依的行为。
(二)完善促进公共就业服务均等化的公共财政制度
现代财政理论表明，公共财政具有资源配置、收入分配和促进经济稳定增长等职能，而公共财政每一职能的发挥都与就业有着密切的联系。近期来看，不断完善公共财政制度，解决不同地区的公共就业服务机构在硬件设施建设、人员培训和失业救济等资金投入不均等等问题是当务之急。应主要着眼于以下三个方面：一是调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共就业服务领域；二是进一步明确中央政府和地方政府，以及地方各级政府之间在提供公共就业服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制[12]，特别要科学界定各级政府的公共就业服务支出责任，加大中央的支持力度；三是增加一般性转移支付规模，加大对老、少、边、穷地区公共就业服务领域的转移支付力度。
(三)健全公共就业服务体系
在市场经济社会中，随着我国国内大市场的形成，人口流动对劳动就业产生愈来愈大的影响。只有不断完善全国公共就业服务体系，促进劳动力的流动，才能逐渐实现公共就业服务均等化。为此，首先，要建立全国统一的劳动市场。加快劳动力市场的网络化建设，建成连通全国、覆盖城乡、快捷实用的就业信息网络体系，逐步实现企业需求信息集中、招录用集中、培训集中、安置集中，提高公共就业服务水平。其次，要建立城乡统筹的公共就业服务体系。公共就业服务不能仅考虑城市户籍人口的需要，更应该有效服务于全社会。打破城乡二元体制对劳动力流动的阻碍，对劳动力流动应采取疏导和吸引的管理方式。最后，建立全国就业权利维护网络。政府应积极调动妇联、残疾人联合会、工会和商会等非营利部门，共同形成一个覆盖全国、为不同就业人群服务的就业权利维护网络。劳动者可以公开表达利益诉求，而相关组织可以通过民主的决策程序回应劳动者。
(四)加强公共就业服务的绩效管理
对公共就业服务的绩效管理，是以公共就业服务的结果为导向，以提高公共就业服务的效率和质量，取保公共就业服务公平性为目标的管理过程。绩效管理包括绩效评估、绩效反馈、绩效沟通和绩效改进等若干个纵向上依次相连的管理环节。公共就业服务的目的是为了维护劳动者的就业权利、满足劳动者就业需求。所以，在对公共就业服务进行绩效管理的过程中要始终以劳动者为本，坚持公共就业服务绩效评估的透明性和公开性，劳动者作为评估主体应时刻掌握着话语权，对公共就业服务的数量、质量、有效性、公平性等各方面进行评估。
注释：
①人力资源是在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动总和。人力资源可分为现实的人力资源和潜在的人力资源。潜在的人力资源是指处于储备状态，正在培养成长，逐步具备劳动能力的或虽具有劳动能力，但由于各种原因不能或不愿从事社会劳动的，并在一定条件下可以动员投入社会经济生活的人口总和。例如，在校学生，现役军人，从事家务劳动的家庭妇女等。孙柏英，祁光华.公共部门人力资源管理[M].北京：中国人民大学出版社，1999：1-2.
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