近十年来合村并组对乡村治理的影响研究综述，本文主要内容关键词为：乡村论文,近十论文,年来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2013)04—0015—05
党的十八大指出，要继续深化行政体制改革，优化行政区划设置。改革开放后，我国农村行政区划及其组织结构在废除人民公社的基础上进行了几次较大规模的调整。其中，大规模兴起于21世纪初的合村并组，是在新农村建设背景下村级行政区划的又一次大变革。据民政部的统计，我国农村村委会在1999年到2011年间，由80.1万个减少到59万个，总数减少了1/4。①其主要原因即是村组合并。合并村组拓展了新农村建设的体制空间，也给乡村治理带来了诸多影响。在改革实践已逾10年的今天，梳理学者们已有的相关研究，为继续推进的改革提供可资借鉴的经验总结，应是颇有意义的。然而，在堪称浩瀚的乡村研究中，涉及合村并组对乡村治理的影响的研究却并不多。就笔者所知，国内外目前尚无这方面的专著出版，仅在少数论著中有所提及。鉴于此，本文主要以中国期刊网的论文为基础，综述其研究现状。
一、合村并组对乡村治理影响的整体审视与研究
农村税费改革的深入是大规模合村并组的直接动力。尽管通过合并村组来减少村干部以减轻农民负担的内在冲动由来已久，但由于税费改革之前“三提五统”之类的任务非常繁重，所以，即使是20世纪80年代后期一些地方乡镇的大幅度合并重组也没有带动村组的大规模合并。而随着2002年后农村税费改革的逐步深入，乡村干部的工作量大大减轻，精简干部成为可能，合村并组的力度也明显加大。但原因不仅限于此。研究者们认为，在国家对农村社会由“汲取式整合”向“供给式整合”转型、大力推进城乡一体化的背景下，合村并组有其更深的特殊历史原因。一是原有农村体制创新优势固化。20世纪90年代中期，随着家庭联产承包责任制等体制创新的潜能逐渐开发殆尽，传统农业进一步发展的体制空间匮乏，更加上此时中小型乡镇企业在一段辉煌后走向衰落，所以，创建与税费改革相配套的乡村管理体制以节约成本成为农村进一步发展的内在要求。②二是现有村庄格局存在诸多弊端。建立于原人民公社及生产大队基础上的现有乡镇村，往往规模都比较小。而近些年一些地区因为水电站建设等出现的大规模移民搬迁等，也使部分村庄微型化。从而导致村支两委“官民”比例偏高，办公场所等基础设施重复建设但使用率低，财政负担很重。③三是新农村统筹发展的内在要求。随着国家对农支持力度的进一步加大，更需要统一规划建设生产生活设施，实现土地经营的集约化、规模化、专业化。而合村并组有利于减少过于原子化的村庄布局给新农村规划带来的村际博弈和内耗。四是城镇化发展的客观需要。在沿海和较发达地区，随着农村剩余劳动力向二、三产业转移，农民对土地和村级组织的依赖度及对乡镇政府的“敬畏”感普遍下降，随着大批新办企业向乡村工业园区转移，土地紧缺与经济发展越来越突出的矛盾迫使县(市)镇(乡)政府考虑如何提高现有农村土地的综合利用指数。适当调整村级行政区划，推进合村并组则成为一个可供操作的契合点与着力点。④
30多年来的农村改革与发展为合村并组提供了可能。一是基层政府职能不断转变、治理理念和党的执政能力不断增强，干部管理水平明显提高，具备领导大乡大村的素质。⑤二是农村交通、通讯等基础设施的改善提高了村庄管理和服务的效率，拓展了相邻村庄的交往空间和熟人或半熟人社会，降低了合并带来的影响。⑥正是立足于对上述改革背景与条件的高度认同，以及对合村并组后一些村庄发展新气象的观察，一些研究者尤其是具有官方背景的实践工作者，对合村并组持乐观和肯定的态度，认为它适应了税费改革后现代农村发展的要求，只要政策和措施适当，就能够大大提升村庄治理的功能与绩效。有学者通过对沿海发达地区的考察，认为合村并组已经产生及将要产生的积极意义，至少涵盖以下几个方面：一是在乡村经济市场化程度不断提高的情况下，合村对降低乡村治理成本有现实和远期效益；二是能够提高公共基础设施共享率和社会资源利用系数，并为乡村农地整理、流转再创空间；三是行政村压缩后，乡镇过问村级事务的机会增多，乡镇与村面对面的机会与时间增加，有助于改善基层政府在乡村社会的执政地位和形象；四是村庄扩大后，宗族文化因新添外来因子而加速分化与同化，对乡村自治的负面影响减少，并为超脱于现有宗族的各种非政府组织的降生创造条件。⑦有学者对经济相对欠发达的部分地区进行考察后也发现了合村并组的成效：一是促进了农业产业结构调整，特色经济发展格局初步形成；二是强化了村级农业服务功能；三是优中选优，改善了村干部的结构和素质；四是有效解决了机构臃肿、办事效率低下的问题。⑧也正是基于对合村并组在实践中的种种绩效的认识，研究者认为，我们应站在历史的高度和时代的前沿，以科学理智的态度来对待，并以高度的自觉性、主动性参与其中，做合村并组的促进派。当然，研究者也认识到，合村并组应充分考虑各村庄的经济水平、自然条件的差异及合并规模，在引导融合中稳步前行。
然而，也有相当一批学者认为，仓促而行的合村并组不仅难以实现其原有的预期目标，而且会遗患无穷，使乡村治理陷于困境。一是财政减负的初衷难以实现。有学者认为，由于合村后管理地域和人口的增加，工作难度加大，因此，要保持新村干部的积极性，就必须提高其个人报酬，或增加其他管理成本，从而抵消干部人数减少的“赢利”。⑨二是弱化了国家在农村的社会动员能力。有学者认为，村组干部构成了国家权力渗入农村社会的有力体系，合村并组中村组干部的大量裁减，使国家缺少了一个真正了解农村并可随时动员起来应对危机的强有力体系。近年来有所增多的农村群体性事件与此不无关系。⑩三是销蚀了村庄治理的社会基础。有学者认为，在合并前长期形成的“熟人”、“半熟人”社会中，村干部可以通过个人面子等非正式力量来协调解决村务管理中的各种矛盾，而村组合并离散了原有的乡情网络与集体认同，使正式权力的非正式运作的社会基础减少。(11)四是加深了村民自治组织的行政化。有学者认为，由于合村后新上任的村干部对原来不属于本片村的村情村务不熟悉，权威也不够，因此，在开展工作中更多的是希望借助乡镇政府的行政权威而“自愿”地附属行政化。作为回报，村委会往往优先完成乡镇政府下派的各项“政务”而疏于“村务”，成为无足轻重的民意载体。五是阻滞了村级组织公共服务能力的提升。由于当前大多数农村除村级组织外，公共服务组织非常匮乏，所以，随着合村并组中原来密度较高的村级组织大量疏退出乡村，农民日益多元化的公共服务需求的满足势必大打折扣。六是侵蚀了县乡行政的功效。有学者认为，合村后，因村组服务不到位而招致村民不满时，县乡干部就得花更多精力协助村干部的工作(包括处理村民上访)，从而以高成本的乡镇行政置换低成本的村级组织功能。(12)仔细看来，当前的争议体现了“官”与“学”的分野：“官”方乐于在实践中探索前行而普遍支持，不少学者则更多地着眼于对合村后乡村治理中出现的问题进行历史理性的审视和批判，其观点同样值得改革者们关注和思考。
二、合村并组中村级资产、资金和资源处理问题研究
合村并组必然涉及原有行政村的资产、资金和资源(以下简称“三资”)如何处理的问题，由于它直接关系到村民的切身利益，所以是改革中村民关注的焦点，并往往成为影响改革能否顺利进行、新村能否高效治理和科学发展的关键因素。学者们的研究试图为此提供某些经验总结。
1.合并村“三资”处理的类型。不同村庄，“三资”不同，因此合村并组中必须根据实际情况来分类处理。学者们大致把它分为两种类型。一种是完全合并型。有学者认为，对于财产、资源、债权债务都相近，经济实力相差不悬殊，或者虽然比较悬殊，但新村“两委”班子凝聚力和号召力很强的村庄，在并村时宜将原各村的财务账目全部结转合并到新村的财簿上来，债权债务和资产统一由新村承担与管理。(13)其好处是财务统一，不仅有利于避免合村引起的财务管理混乱，而且有利于集中财力办大事、急事。另一种是过渡归并型。即并村后新村设一套账，原各村的财务账仍然保留。有学者认为，对成建制整村合并的，如果原村的干部群众目前不愿意合账，可以按新村建立一套新的一级账簿，将原村的账簿作为二级账簿，分开核算，或直接建立一套余额分析式总账。凡涉及原村资源性收入、债权债务类收支的，按原村核算；并村后发生的债权债务等按新村核算。待时机成熟再全部按新村统一核算。(14)合村初期采用过渡归并型，可以避免改革中的“均贫富”行为，有利于维护原各村村民的权益和积极性，减少合村阻力。
2.合村并组中“三资”处理存在的问题。作为一项正在推进中的改革，合村并组过程中在处理“三资”时不可避免地会遇到或出现一些问题，如原村资产权属、原村资产管理组织和法人代表不明确，原村和新村的账目如何设置以及债务偿还等。有学者结合实地调查，具体归纳了一些地方并村过程中“三资”处理有待进一步规范的地方。一是集体资产被平调。即由于部分村的村委会代行村集体经济组织功能，所以不问贫富差距直接并村又并财，损害了部分富村的利益。二是集体资产缺乏有效管理。只注重对货币资产的管理，而对固定资产尤其是一些闲置资产的清点、交接比较粗糙，容易脱离监管，造成损毁、流失或被侵占。三是集体债权债务关系复杂难处理。尤其是原村干部以个人名义为村委会立据贷的款，在并村后的真实性确认问题以及由此带来的新村干部换据和与银行换据问题等，解决难度都非常大。(15)此外，还有学者从现有土地的集体所有制与土地承包制度的关系的角度，指出合村并组必然影响到原有的土地承包主体的变更，也会影响到原不同行政村村民土地的多寡不一。如何实现合村后土地资源的持续高效集约利用，成为村庄长远发展必须面对的问题。(16)
3.合村并组过程中“三资”处理的优化途径。针对合村并组过程中“三资”处理已经或可能出现的各种新问题，研究者们提出了许多相应的对策。一是村集体资产管理问题。依法制定村集体资产管理办法，规定保留原村集体经济组织，由新村村委会代行管理，法人代表由新村委会主任担任，解决法人代表不明确的问题；明确集体资产占有量相差过大的村合并时并村不并账，实行分开核算、分块管理、分存归档的办法；原村委会利用集体资产对外发包或直接经营项目，依法签订生效的经济合同、契约、协议或责任状维持不变，并明确原发包方的权利义务转移由新村继续履行；凡是闲置的村组集体财产一般不拆分，整笔债务不打乱，按账面价或实际价整体划转到新村，落实债权后由新村决定处置和进行账务调整，避免集体资产流失，(17)并实现其可持续发展。二是村级财务问题。认真组织好村级财务清理整顿工作，全面公布各类收支事项和资产账目，对集体资产重新审理核实、清点登记，确保账实相符、账物相符、账表相符、账责相符；对近十年全部会计资料和清产核资过程中形成的各种资料，以及村级重要经济、社会统计归档资料及其财务会计工具等，实行移送乡镇封存保管、分类整理归档保管和移交给调整后总账会计管理，做好交接；简化重组账务，对并村的财务往来上的呆死坏账，在召开村大会通过后核销、简化、组合，及时调整账务。(18)三是村级债务问题。在坚持原村债务由仍保留的原村集体经济组织偿还的基本原则下，具体分析，差异处理。对兴办公益事业造成的负债，按村民议事会议决的筹资办法分解到户，纳入账内计算，逐年收取；对“两工”和费用透支，交原村民议事代表讨论决定后一次性平摊到原村所属组，村级不挂账；对兴办村组企业造成的亏损，继续保留企业的法人主体和债权债务不变，通过改革盘活，逐年消化债务。(19)四是村集体土地资源管理问题。因各村组荒地、鱼塘等集体土地资源存在较大差别，所以在合村后采用招标、拍卖、公开协商等方式发包之前，应进行确权评估，并予以股份化，且将股份分为集体股与个人股。制定股权设置、股红分配等章程，组建社区股份合作社，在整合新村内各集体组织经营性资产的基础上实行多种经营，盘活集体资产。这既可保障新村公共投入有财源，又体现了不同集体组织成员因原集体资源禀赋上的差异而区别对待，实现合村后土地资源长远高效集约利用的帕累托改进。(20)
三、合村并组对村级选举与基层党组织建设的影响研究
村民自治的推进与基层党组织发展同时并存，构成了农村基层民主的显著特色。作为一次村级行政区划的变革，合村并组必然对基层政权和党组织建设带来一定的影响。已有的研究也主要集中在这两方面。
1.合村并组后的村庄选举。民主选举是村民自治的前提。合村并组后村域面积的扩大、村庄人口的增多以及村民集体认同心理的改变，不可避免地影响到他们对村庄政治的参与，首当其冲的即是村级选举。具体体现在：一是普遍采用的“海选”模式往往使合并前人数少的村庄很难有人当选，从而可能导致这些村因当选无望而不去参加或抵制选举以致新村委会难产。(21)二是合村并组改变了村庄选举的范围与结构，使选举一定程度上由原来的“熟人村庄选举”变为“非熟人村庄选举”。这有利于拓宽选人的范围与渠道，但也很容易造成反向的选举即“各村为政”。三是合村后因村干部职数锐减和村民对原村的依恋而使候选人的提名难以平衡。(22)四是选举被操纵的可能性增大。主要是部分乡镇政府出于维稳目的，通过各种途径施加对新村干部选举的影响，力图以人事平衡消解原村际矛盾隐患，从而把《村组法》规定的指导关系变为直接行政干预。学者们认为，考虑到现有的《村组法》等法律制度和村民素质等问题，创新选举模式势在必行。比较而言，“组合竞选制”的办法对合村后的选举更具张力弹性。一是它可解决“海选”和“无候选人”模式下，因合村后村民互不熟悉、心理动荡、尚未融合等而导致村委会难产的困境。二是“组合竞选制”的提名过程可一定程度上缓解村组合并后造成的“各自为政”、“熟人取向”等现象。三是“组合竞选制”中，村委会主任候选人在组合“竞选班子”时，必须考虑在较大或分散的原自然村或行政村组中找出不同利益的代表性人物作为自己组合班子的成员，以争取选票，并保证当选后顺利开展工作，从而化解村组合并后“利益矛盾较多”的常态性问题。四是“组合竞选制”通过内部竞争，无形中化解了宗族统一的垄断力，一定程度上有利于打破农村大宗族、家族或权势垄断和操纵村委会选举的现象。(23)
2.合村并组后的村级党组织建设。有关村组合并给基层党组织建设的影响的代表性研究还比较少。现有的研究认为，从积极方面看，一是并村后通过提倡“两委”交叉任职等办法，村组干部因身兼多职而大量减少，村民负担减轻，有利于提升村级党组织的形象。二是并村有利于村级党组织整合村内资源，集中力量办大事、急事和实事，提高村民对党组织的满意度和向心力。三是并村后在几个村的众多精英中“优中选优”，无疑会改变部分村级党组织领导班子结构弱化、素质不高的状况，提升基层党组织的号召力、战斗力和影响力。(24)但合村给村级党组织建设带来的挑战也是很明显的。一是由于服务面扩大且职责交叉，党务村务“两手抓”，工作负荷加重，精力难以兼顾。二是村域半径增大，干群沟通难度加大，易造成误解和埋怨。三是村际利益矛盾和惯性思维使冲突协调起来比较困难。记忆痕迹导致很多党员村民在现实抉择时有意无意间保持了对原村干部的偏好，影响党组织的内在凝聚力。四是合村后党员人数增加，并且因其来源于不同村，短期利益有所区别，文化参差不齐而使党员的教育管理方式、支部设置方式和管理制度遭遇新的挑战。(25)就党的基层干部队伍建设而言，合村对干部工作方式的进一步转变、发展大村经济的能力、协调更为复杂的村庄利益的能力等方面提出了更高的要求。对此，必须创新合村后村级党组织建设方式，提高党建的科学化水平，应包括：进一步明确村级党组织领导核心内涵，把工作重点要放在宏观领导和管理服务上，向服务型政党转变；坚持公平正义，加强对村级事务的指导管理；充分发展党内民主和人民民主，继续完善“两推一选”等选拔模式；创新教育培训方式，提高党员干部的政治素质等。(26)
四、深化合村并组对乡村治理影响研究的思考
十余年来有关合村并组对乡村治理影响的研究取得了许多颇具价值的成果，但相较于仍在继续大规模推进的改革实践，目前的研究尚存在一些薄弱环节，还有非常广阔的拓展空间。
1.从研究内容看，重心不够深入和突出，特色不够鲜明，缺乏有重大影响的研究成果。如对合村中最复杂的“三资”问题的处理，已有的研究往往停留于对现有政策的一般罗列，而有关合村对村级选举的影响，多是把当前村庄选举中普遍存在的问题泛化开来，合村的“特色”研究不够。当然，这可能与合村的实践还不是特别充分有关。我们认为，今后应把重心放在对这些问题的具体化、类型化、“特色化”研究上。如富村与贫村、城中村与乡镇村、山区村与平原村、工业村与农业村等，探讨它们在合村中出现的特点和问题，寻找某些具有普适性和规律性的东西，以此提高研究的实践指导价值。事实上，也只有深入系统的研究不同地区和村庄合村后的治理实际，才能够得出改革可行与否的客观结论。同时，随着合村实践的进一步发展，研究的触角还应该向合村对乡村权力的文化网络演变的影响延伸，并进而反观这种演变对乡村治理的影响，审视合村并组的长远价值。
2.从研究对策看，宏观视野不够开阔，“量身定做”的建设性意见较少。近些年来，从政府到学界都认识到解决“三农”问题要在国民经济和社会的整体框架下探寻办法。正如党的十八大所指出的，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。但在合村并组问题上，大部分研究往往局限于就问题谈问题，对于问题的解决思路比较狭窄。比如，对于合村并组后出现治理困境的原因，极少有学者从我国农村社会组织发展不充分，乡村治理的社会资本积累不够，当前县、乡、村治理结构的冲突等角度去拓展解决的思路。这无疑局限了研究的深度与广度，以及研究对策在宏观政治生态中的可行性。今后，要在深入田野调查的基础上，把握好村庄发展的实际要求与区划调整政策的契合度，充分借鉴政治学、文化学、经济学等学科的相关知识，把合村并组后乡村治理矛盾的解决置于近现代特别是建国以来乡村治理模式变迁的历史语境中，置于城乡一体化目标下新农村政治生态重构的宏观背景下，增强对策的可操作性和前瞻性。
3.从研究方法看，辩证思维不够，规范研究与实证研究失于偏颇。未能把对具有代表性的村庄的大面积田野调查与理论分析结合起来，也因此缺乏源于实践的深层次理论审视和深厚理论指导的顶层视野，而往往停留在质疑与指责的层面，并容易导致各执一词。我们认为，在村情各异的不同村庄，合村并组的效果必然不一样。研究者们既不能盲目地认为“好得很”，也不宜因为出现若干问题而轻易地断定“糟得很”，应该谨慎地对待改革实践，这才是马克思主义者的辩证态度。比如，关于合村动摇了乡村治理的社会基础问题，若从长远来看，是不是在这种权力文化网络的重构中可能孕育着某些新的现代性因素呢？显然，这需要结合不断深入的改革实践进行多角度思考。因此，未来的研究，要注意把共时性研究同历时性研究、规范性研究同实证性研究紧密结合起来，推动研究向纵深、科学发展。
收稿日期：2012—11—28
注释：
①参见人民网：http://politics.people.com.cn/GB/1027/14562599.html.
②阎向阳、李伟：《村组合并后的村庄治理——苏北Y村个案研究》，《理论月刊》2005年第11期。
③⑤陈前金：《扩乡并村：农村机构改革的必然选择》，《地方政府管理》2000年第3期。
④⑦鲁宁：《解读浙江农村并村实践的多重含义》，《现代乡镇》2003年第8期。
⑥王习明：《税费改革与合村并组》，《荆门职业技术学院学报》2003年第2期。
⑧杨宗成：《石阡：撤区并村见成效》，《当代贵州》2004年第17期。
⑨⑩贺雪峰：《合村并组遗患无穷》，《调研世界》2005年第11期。
(11)(21)吴理财：《合村并组对村治的负面影响》，《调研世界》2005年第8期。
(12)罗义云：《村庄规模与村级治理——对村组合并的考察》，《云南行政学院学报》2006年第6期。
(13)(19)何正祥：《妥善处置调整合并村组的集体资产问题》，《农村合作经济经营管理》2001年第7期。
(14)彭德勇：《并村联组后村级账务如何处理》，《农村财务会计》2002年第3期。
(15)彭玉林、潘忠苗：《对并村过程中财务与资产管理的调查》，《农村经营管理》2005年第5期。
(16)(20)刘云升：《合村并居与农村土地产权制度的价值选择》，《学术月刊》2011年第4期。
(17)杨福春：《谨防“并村联组”中集体资产流失》，《农村合作经济经营管理》2002年第1期。
(18)蒲渠林、代东华：《并村财务的五点意见》，《四川会计》2003年第11期。
(22)(23)赵光元、张德元：《村组合并背景下组合竞选制的张力与调适》，《安徽师范大学学报》2011年第2期。
(24)(25)(26)王久高：《撤乡并镇合村对村级党组织建设的影响及对策》，《北京行政学院学报》2009年第2期。