新公共管理：典范还是交响乐？，本文主要内容关键词为：交响乐论文,典范论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自二十世纪七十年代以来，在新右派的政治意识形态、新自由主义的经济主张、现实政治改革压力的影响下，西方出现了声势浩大的政府改革运动。作为这场运动的标签和口号，新公共管理(New Public Management,NPM)也在公共行政文献内粉墨登场，并以其多视角的研究方法和鲜明的政策主张对“传统”公共行政学造成巨大冲击，似乎有取代既有的理论观点而成为行政学内的“主流理论”之趋势。据此，国外和国内一些学者开始从典范(paradigm)的高度来认识新公共管理，认为它的出现意味着公共行政学的又一次“典范转型”（注：参见：Peter Aucion:《The New Public Management-Canada in Comparative Perspective》;IRPP,1995,P3;OECD:《Governance in transition-Public Management Reforms in OECD Countries》,Paris,1995,pp8-25;戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》（中译本），上海译文出版社，1996年第一版，第303-310页）。
新公共管理是不是公共行政学的一个新典范？这个问题意义甚大，它不仅关系到我们如何继承和批判“传统”公共行政学的成果、如何判断当前公共行政学发展阶段的问题，更关系到今后公共行政学的发展方向问题。有鉴于此，本文试从典范的涵义出发，结合新公共管理的理论特征及其来源，探讨：1)新公共管理能否成为公共行政学的一个新典范？2)我们应如何认识新公共管理在公共行政发展中的地位？
二、典范的涵义及标准
“典范”这个术语由科学哲学家库恩(Kuhn)于1976年在其开创性著作《科学革命的结构》中提出。库恩提出，所谓典范，就是一个解决科学问题的具体的范例，是一个学科内的科学家一致认同的科学成就，是一套相互联系的定律、概念、假设、价值。典范为科学家们的研究确定了问题范围、研究方法和研究准则（注：实际上，典范是一个内涵非常丰富的概念。据玛斯特曼女士统计，在《科学结构的革命》一书中，库恩至少在二十一种意义上使用过这个概念。本文这里的解释，是根据笔者在阅读两位学者论述的基础上归纳的。参见：（美）库恩：《科学革命的结构》（中译本），上海：上海科学技术出版社，1980年版；玛格丽特·冯斯特曼：“典范的本质”，载伊姆雷·拉卡托斯，艾兰·马斯格雷夫：《批判与知识的增长》（中译本），华夏出版社，1987年版）。能否拥有典范，是科学是否成熟的标志。当一门科学的知识处在一个典范的指导下时，这门科学就处在“常态科学”(normal Science)时期。在典范的指导下，科学家们不断研究，解决问题，积累知识。但是，随着研究的推进，必然会出现常态科学的典范所不能解释的“异常现象”。库恩将这些异常现象称之为“异例”(anomaly)。当异例多到一定程度时，就会导致知识危机。后者将迫使科学家们打破既有的典范，去寻求另外的解释。在这个过程中，新的定律、概念、假设、价值和解决问题的范例出现了，并逐步征服了大部分科学家。于是，新的典范形成了，科学研究又出现了一个新的指导规范。科学就发生了一场革命。（注：（美）库恩：《科学革命的结构》（中译本），上海科学技术出版社，1980年版；）。库恩的思想可以用下图表示（注：George Ritzer:Sociological Theory.New York:Alfred A.Knopf Inc.1983,P431）：
典范Ⅰ→常态科学→异例→危机→革命→典范→Ⅱ
显然，库恩所使用的概念既不同于一般的理论，也不同于研究方法，而是将理论、方法、价值、规则等统合起来的一种事物。这正如社会学家李哲尔所说的：“典范即一个学科主题的基本形象，用来界定应研究什么、应追问什么问题、如何提出问题、解释问题时应遵循什么规则等。典范是一个学科内范围最广的共识单位，具有区分科学社群的作用。它包括、界定并联系范例、理论、方法及其所用的工具”（注：George Ritzer:Sociological Theory.New York:Alfred A.Knopf Inc.1983,P431）。
根据前面的介绍，不难得出，并不是任何理论（方法、范例）都可称为典范的。典范之所以成为典范，至少具备以下三个特性：
(1)典范之间的不可共量性(incommensurability)。典范界定了特定时期学科研究的主题和范围，不同典范指导下的学科问题与范围应是不同的。否则，它们就从属于同一个典范。所谓科学结构的革命，实际上就是学科内部典范的变迁过程。
(2)典范内在的一致性。典范是学科范例、理论、方法、规则等组成的复合体。在典范的层次上，这些范例、理论、方法、规则之间应该是一致的，至少不存在相互冲突。
(3)典范的共识性。典范是学科的一个共识单元。其前提是获得学科内部成员的广泛认同。
三、新公共管理：典范还是交响乐
接下来，我们就用前面的三个标准，来探讨新公共管理是否能成为公共行政学的一个典范。
人们经常说理论是用来指导实践的，因而，理论应该出现在实践之前。但是，令人遗憾的是，在现实生活中，人们更加常见的却是先出现一个社会实践，然后才出现理论。新公共管理（如果我们能将其称为一种理论的话）的产生也是如此。新公共管理最早据说由胡德(Christopher Hood)提出（注：Christopher Hood:"A Public Management for All Reasons?",见Mcshe Maor,Ja-Erik Lane:《Comparative Public Administration》,Vol.1,Dar Emouth Publishing Grop.1998,pp323-363）。在一篇名为《一种普适性的公共管理？》的文章中，胡德指出，在二十世纪七十年代中期以后，英国以及其他经合组织成员国家纷纷掀起了政府改革运动。胡德将这些改革运动称作是新公共管理运动。虽然具体举措不同，但是这些改革运动所遵循的教义上是相似的。新公共管理就是这些教义的标签。具体地说，新公共管理的教义主要包括（注：Christopher Hood:"A Public Management for All Reasons?",见Mcshe Maor,Ja-Erik Lane:《Comparative Public Administration》,Vol.1,Dar Emouth Publishing Grop.1998。第324-325）：
●放手给专业管理：让高层管理者对结果的达成担负责任
●明确的绩效标准与衡量：界定公共服务目标、目的，确定成功的数量化指标
●更加重视产出控制：将资源分配与奖励与绩效测评挂钩，打破官僚体制范围内的集权式人事管理
●将公共部门分解成更小的单元：打破以前的庞大的单元，解散"U"形管理系统，将其变成以产品为中心的企业化小单元
●强化公共部门的内部竞争：实行任期合同和公共招标程序
●重视企业式的管理风格：扬弃强调公共服务伦理的军队式管理风格，增加人员雇用和奖惩制度的弹性，更多地运用PR管理技术
●强调资源运用上的克制与节约
在“新公共管理”这个术语出现以前，在美国就已经有“公共管理”(Public Management)的提法。不过，这个公共管理仅仅指公共行政中的管理层面或技术领域。胡德之所以用“新公共管理”，目的是强调二十世纪七十年代后欧洲的新公共管理思潮并不仅仅等同于美国公共行政中已有的“管理主义”。当然，新公共管理的内容是复杂的，如德国的Gernod Gruening指出，新公共管理的“确凿无疑的特征”至少包括下表20种（注：Germod Cruening:"Origin and theoretical basis of the New Public Management(NPM)",Salem/Oregon:1998 IPMN conference,June 1998）：
表中诸多特征或主张，如果从公共行政学以及政治意识形态的发展史来看，显然并不新鲜。根据Gernod Gruening的分析，新公共管理的上述特征，实际上来源于1900年以后公共行政学的各主要理论，以及政治学、经济学的理论。Gernod Gruening的分析具体如下表：（注：Germod Cruening:"Origin and theoretical basis of the New Public Management(NPM)",Salem/Oregon:1998 IPMN conference,June 1998。）。
削减预算
Vouchers绩效责任
绩效稽核
民营化顾客观念分权化
战略规划／管理
生产和供应的分离竞争 绩效测评
管理风格变革
签约外包
自主管理（弹性）审计的改善 人事管理（诱因）
使用者付费政治和行政的分离
财政管理的改善信息技术的更多利用
除此之外，尚有6种其他特征，即（注：Germod Cruening:"Origin and theoretical basis of the New Public Management(NPM)",Salem/Oregon:1998 IPMN conference,June 1998。）：
预算／支出的法律约束Jurisdictions的理性化
政策分析与评估
规制的改进 行政结构的理性化或流水线化民主化与公民参与
Gernod Gruening的分析至少使我们看到，在典范的层次上，新公共管理很难说是有何创新。它既未为我们提供新的问题，又未提供新的方法或答案；它所提供的，只是一些早已存在但没有一起提出的主张和举措。如果说公共行政确实存在着典范的话，那么新公共管理顶多只能算是既有典范指导下的诸理论的翻版或发展。
除了新典范的创新之外，如果从典范的其他两个特性来看，我们也会发现新公共管理在内在的一致性和共识性方面也存在一些问题。具体地说，在一致性上，新公共管理由于融合了古典行政、新古典行政、公共选择、制度经济学、新公共行政、自由主义、社群主义、组织理论等多方面的观点，难免会存在一些内在的矛盾与冲突之外。譬如，同样是“分权化”，在古典公共行政、新古典公共行政、公共选择、新公共行政诸学派中的意义、理由和目标是不一样的。古典公共行政提倡分权化的理由在于管理技术，新古典公共行政提倡分权化的根据是人的有限理性和计划的困难，公共选择提倡分权化的依据是个人主义的优越性，而新公共行政提倡分权化的目的则在于更好地实现公共行政的民主责任。同样是“管理风格的变革”，新古典公共行政主张的是企业式管理，而新公共行政则强调的是伦理与责任。新公共管理不加区分地将它们移植过来，作为自己的教义，实际上是将一些相互对立、排斥或矛盾的观点生硬地拼凑在一起，必然会遇到逻辑上的麻烦以及观点上的含混不清等问题。
在共识性上，新公共管理更远未达到典范所要求的认同。究其原因，除了新公共管理自身的含糊性与内在的冲突之外，还有其主要观点的局限性和公共行政学理论上的特点。关于新公共管理的局限性问题，本文后面还要论及，这里只谈谈公共行政学理论的特点。
在社会科学诸学科中，若比较庞杂性和内在的冲突，公共行政学当算得最突出之一。自二战以后，西蒙(Hcrbcrt Simon)发起对古典公共行政的清算以来，公共行政学内便狼烟四起，学派林立。从新古典公共行政、管理科学到新公共行政、政治学派、民主行政，再到行动理论、批判学派和非均衡理论，各种理论、思想争奇斗妍，从来就没有出现古典时期的由一种理论（思想）占主导地位的局面。美国行政学家罗森布鲁姆(D.H.Roscnbloom)曾经对公共行政学进行了梳理，总结出公共行政研究的三条主线（管理学的、政治学的和法学的）（注：David H.Rosenbloom:《Public Administration:Understanding management,politics,and Law in the Public Sector》,New York NY:McGraw-Hill Book Company,1993）。按照罗森布鲁姆的说法，我们不难发现，在100年来的发展过程中，这三条主线从来没有谁取代谁、谁战胜谁。根据库恩的典范理论，我们甚至可以这样断言，在公共行政学中，向来没有存在典范。新公共管理与其说是公共行政学中的（新）典范，还不如说是三条主线、各种学派的主张在新的历史时期的交响。在新公共管理这首充满了嘈杂之音的交响乐中，各个学派实际上是各唱自己的曲调，并不存在着一些基本的共识。
四、作为交响乐的新公共管理：能否发展成一个典范？
新公共管理的出现，意味着公共行政学各种理论上的一种大组合。接下来的问题是，新公共管理能否以自己的方式将各种理论融合起来，形成一个统一的宏大理论体系，从而发展成公共行政学的典范？近年来，随着西方各国政府改革的发展，在众多学者的努力下，新公共管理似乎开始出现这样的态势。
最成功的努力来自于经合组织。1991年，经合组织发表报告，指出其成员国“正努力使它们的公共部门更具有管理主义的性质”。其共同特征是“在各个层级之间，在监控机关和执行机关之间，在生产单位（不管它们是公家的还是私人的）之间创造一种更经常运用契约、更多参与、更多裁量的关系模式”。经合组织声称，绝大多数成员国不再通过法规和专制权威来控制行政活动，而是遵循两条“宽广道路”来进行公共物品的生产和供应。第一条道路是，“提高公共组织的生产绩效，以改进包括人员、发展、合格人才的甑补，以及绩效薪俸制在内的人力资源管理；使组织成员更多介入决策和管理，同时制定严格的绩效目标；使用信息技术；改善来自顾客的反馈，重视服务质量；将供需决策结合在一起（如通过使用者付费的方式）”。这条道路解决的是公共部门如何管理的问题。第二条道路是“更加充分利用私营部门的力量，以促进可靠的、有效率的、竞争的和公开的公共采购系统，将公共物品和服务承包出去，并利用契约的方式将中间的物品和服务购买进来；终止供应商的垄断和其他措施”。这条道路关心的是公共组织管理什么（注：转引自Owen E.Huges:《Public Management and Administration:an Introdution》(Second Editon),London:MaCinillan Press L.T.D.p60）。
从理论建构来看，经合组织的专家们实际上从两条理论途径来搭建新公共管理的理论框架。这两条途径是：第一，管理理论。新公共管理沿用了古典公共行政的管理主义思想，认为公共部门和私营部门不存在本质上的区别。而且，在管理方式和效率上，私营部门更胜公共部门一筹。因而，新公共管理提倡用私营部门的管理方式来改造政府和其他公共组织（这在美国的政府改革中也体现得非常明显，如近年来美国提出的"Reengineering Government"、"Reinventing Government"和"Businesslike Government"等）。难怪有人将新公共管理称为“新泰勒主义”(Neo-Taylorism)。第二，经济学理论，尤其是公共选择学派和新制度主义经济学派。这些理论的共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府减少对市场的干预、充分发挥非政府部门（包括第三部门、志愿性组织、私营部门、社区、国际组织乃至个人）的作用，以及加强政府与这些部门之间的合作伙伴关系。
从典范内在的一致性来看，经合组织的理论努力是卓有成效的。因为，公共行政学中的管理主义，从更高的理论层次上看是从属于经济学的。经济学中的个人主义方法、人性假设以及对于效率的强调，同样也是管理主义的教义。这样，经合组织就将新公共管理从以前的公共行政学转移到经济学的范围中来，并在经济学的基础上形成了政府管理的新的理论体系。
但是，这种做法也存在着一定的弊端。最明显的体现就是化约了新公共管理的丰富内涵，使得作为一种理论框架的新公共管理不能包容、解释和指导作为实践的新公共管理。这样，新公共管理的理论努力的意义就大打折扣。
不仅如此，作为理论的新公共管理对管理主义和经济学思想的强调，也在理论和实践上存在着一定的弊端。具体说来，主要是：(1)公共性的丧失。公共行政或公共管理的独特性在于“公共性”。离开了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基础（注：H.George Frederickson:《The Spirit of Public Administration》,San Francisco:Jossey-Bass Publishers,1997）。公共部门与私营部门确实存有相通的地方，但是，这些相通的地方只停留在技术的层次。正如美国管理学家华莱士·塞尔所说：“公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面都是相同的”（注：见彭和平、竹立家编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版，第331页）。如果由企业的管理来取代，势必会造成“公共性”的失落。(2)经济学自身的缺陷。这是一个老话题，这里不再赘述。(3)经济学基础应用到公共部门的困难。这主要是因为公共服务比一般经济学所提供的消费者模型更为复杂。正如波利特(Pollitt)所分析的：“供应者／消费者在公共服务中的交易”比普通的消费者再普通市场中面对的交易要复杂得多。此外，公共服务的消费者“从来便不仅是‘消费者’而已，它们也总是具有公民的身份。对于交易而言，它们具有十分特殊的涵义”。公民一方面要求更多更好的公共服务，另一方面又抱怨赋税水平过高（注：转引自Owen E.Huges:《Public Management and Administration:an Introdution》(Second Editon),London:MaCinillan Press L.T.D.p72）。公民一方面是消费者，另一方面又参与公共服务生产和供应的决策。这些都决定了将经济学在公共部门中的应用局限。(4)新泰勒主义的偏狭。新公共管理受到泰勒的科学管理思想的强烈影响，将效率、经济性和有效性作为自己的价值基础，特别强调管理中的绩效测量、绩效责任和诱因控制。这在一定程度上是忽略了人际关系学派以来公共行政对与人的重视（注：当然，新公共管理有时也意识到了人际关系的重要性。但是，这只有发生在人际关系影响到绩效、效率、经济性时。），忽视了公平、正义、代表性等价值。(5)政治化的危险。新公共管理将公共服务直接卷进政党的政治事务。政治官员现在愈来愈倾向于挑选自己部门的负责人，高级文官愈来愈政治化。政治化带来的影响是双重的：一方面，它体现了公共行政的政治性质；另一方面，它也有可能将人们带回到政党分肥的年代，政府的腐败和动荡可能会重新出现。(6)市场化的弊端。新公共管理强调市场机制相对于政府机制的优越性，主张政府在功能上“作策略性后退”，重新回到“守夜人”的年代，这不仅是不可能的，也是明显的一种误导。其实，政府的“好坏”不是取决于其功能范围和规模的大小，而是取决于政府作为的有效性。所谓“小就是好”应该改为“有效就好”。
从上述分析来看，在典范的层面上，新公共管理实际上面临着双重的矛盾：一方面，不明确的内涵将使得它缺乏明晰性而受到责难；另一方面，明晰所导致的简化又使得它落入“传统”理论的巢臼，难以创造出新的思想。因而，经合组织的努力只能算是新公共管理迈向典范之路的一次有益尝试。至于这条路究竟通不通，还是一个未知数。
五、结论与探讨
本文简要地分析和探讨了新公共管理是否以及可见的将来能否成为公共行政学科的一个典范的问题。笔者的观点是，如果按照库恩的典范定义，这个答案是否定的。这不仅仅是因为新公共管理的共识性问题（共识是可以逐步取得的），更主要是因为它缺乏创新性。从前面的论述我们可以看到，新公共管理并不是那么“新”，其观点和主张来自于公共行政学、经济学、政治学的各种理论。新公共管理所作的唯一贡献，就是在一个标签下将这些观点和主张一起提出来，并在实践中第一次将其中的某些观点付诸实践（注：Gemod Gruening:"Origin and theoretical basis of the New Public Management(NPM)",Salem/Oregon:1998 IPMN conference,June 1998）。因而，在隐喻(metaphor)的层次上看，与其将新公共管理视为一个“典范”，不如将其看作是一首“交响乐”。
在分析本文的核心议题时，一个当然的前提就是公共行政学中存在着“典范”，或是“典范”的概念适用于公共行政学。然而，关于“典范”概念是否适用于公共行政学的分析，确实是一个值得探讨的问题。在公共行政学中，使用“典范”的学者为数不多（注：笔者所知的仅仅有亨利(N.Henry)的五个典范时期、奥斯托罗姆(V.Ostrom)的民主行政典范、哈蒙(M.Harmon)的行动理论典范、格兰毕斯基(R.T.Golembiesky)的“小典范”，以及吴琼恩的“实证”、“解释”和“批判”三典范。），更多的是对于适用典范的批评。批评的意见主要集中于：公共行政学是否能够成为一个库恩意义上的常态科学？行政学家们在从事科学研究时，是否存在一个共识的典范？正如本文第三部分曾经提及的，行政学向来处于一种理论纷呈、学派竞秀的局面，若按照库恩的典范定义，根本就不存在典范。或者说，公共行政学目前仅处于学科的“前典范”(preparadigm)时期。
如此说来，“新公共管理是否是公共行政学的一个新典范”这个问题(question)本身就存在着问题(problem)。笔者的态度是，在后一个“问题”尚未弄清之前，最好不要探讨前面的那个“问题”，尤其轻易不能作答，给新公共管理草率套上“典范”的高帽。公共行政学向来以解决问题作己任，即使没有达到库恩意义上的“常态科学”的水平，它依然具备理论指导地位。对新公共管理来说，道理也是如此：即使不作为“典范”，而作为“交响乐”，也不妨碍其合法性。事实上，新公共管理的意义也正在于此，那就是为政府提供囊括各理论、学派精华的综合性方案。
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