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中图分类号：F114文献标识码：A文章编号：1008-4088(2001)07-0041-06
综观现代世界各国，政府对价格的管理不仅必要，而且日趋完善。我国也不例外。当前，价格管理已成为我国政府宏观管理的一出重头戏。加入WTO后，公认的国际通行贸易规则可能规范、制约我国政府的贸易活动，乃至价格管理行为。为此研究入世对我国政府价格管理影响及应对措施是十分必要的。
一、WTO规则对各成员方政府价格管理约束的前提
WTO的规则要对各成员方政府的价格管理产生制约作用，就必须具备一定的前提。而探讨这一前提既有利于准确掌握制约的内容与程度，又可以积极创造相关条件，以发挥WTO规则对政府价格管理制约的正效应，减少负效应。
首先，必须是实行市场经济的国家与地区。1994年《关于建立世界贸易组织的协定》明确指出，通过政府“达成互惠互利的安排，实质性削减关税和其他贸易障碍，消除国际贸易关系中的歧视待遇”，以达到建立世界贸易组织的目标。“互惠互利”无疑是市场经济的本质要求，而消除贸易障碍是市场经济运行中公平竞争的需要。同时，从WTO多边贸易协定的法律功能看，一方面在于防范和阻止政府在国际贸易领域对贸易企业正常交易的武断干预及为进入成员方市场的国内外贸易商提供平等、自由和公平竞争的公共条件。前者主要通地关税减让和市场准入承诺对成员方政府进行约束，以有效地应付和消除成员方政府对国际贸易管理事项的任意处置。另一方面在于强调全球性市场关系的一致和成员方对国际贸易管理制度的统一。通过各成员方政府制订的国内立法，既为贸易商提供行政程序权利，又逐步缩小和约束成员方政府制订国际贸易政策和管制国内市场的自由度。这样，市场的统一性、开放性和市场主体的自主性则突现出来。可见，WTO的规则是以市场经济规则为基础的，加入WTO的国家与地区，首先必须满足市场经济的基本经济条件。
其次，必须是实行现代市场经济的国家与地区。现代市场经济有别于自由市场经济，其最大的不同在于股份制企业成为现代市场经济的基础，同时，它还是市场机制基础上宏观调节的经济。股份制企业的最大特点是资金来源多元化和外在化，产权本身的商品化，在此条件下，市场范围不断扩大，超越国界，走向世界市场，促使社会经济生活全面市场化，生产力加速发展。同时，“看得见的手”成为“看不见的手”调节经济的必要手段。正是在现代市场经济蓬勃发展的20世纪90年代中期，在关贸总协定乌拉圭回合谈判的基础上，于1994年通过了关于建立WTO的协定，并在协定中明确了各成员方“决心形成一种整体的、更具活力和持久的多边贸易体制”。这里强调的“整体的多边贸易体制”正是适应世界经济一体化与全球化的客观需要，因此它具有的活力也能持久。正因如此，WTO成为经济全球化的载体。凡加入WTO的国家与地区，必须发展现代市场经济并融入经济全球化的潮流，维护与支撑多边贸易体制的基本原则，推进其目标的实现。
第三，必须是实行对外开放政策的国家与地区。WTO及其多边贸易协定是顺应国际贸易自由化趋势和降低成员方政府贸易保护的要求，因此，WTO的多边协定主要针对的是国与国或地区间的国际贸易或国内市场上的国际贸易规则；GATT管辖绝大部分货物贸易，WTO不仅管辖了货物贸易各个方面，包括服务业的国际贸易、与贸易有关的知识产权，并逐步延伸到以国际贸易为中心，与环保、劳工、社会保障等相联系的方面。这就意味着，不管加入WTO的国家与地区，是否三大产业很发达，都要向其它国家甚至更发达的国家开放市场。所以降低关税与市场准入谈判是每个加入WTO的国家与地区必须缴纳的“入门费”，即必须是开放市场、实行对外开放政策的国家。50年代，原苏联等一些社会主义国家，由于没实行对外开放政策，它们像中国一样，并不迫切要求加入GATT。而后，随着对外贸易的不断发展，利用外资、引进先进技术等国际经济贸易交流的扩大，中国才深切体会到必须融入世界经济一体化与全球化，只有充分利用国际市场与资源，才能加快我国经济的发展。于是，为适应实施对外开放政策的需要，中国政府于1986年7月正式提出复关的要求，1994年提出加入WTO的申请。
第四，必须是与开放市场相联系，又要具备实施价格放开政策的国家与地区。WTO多边贸易协定的目标之一是推进国际贸易自由化，即促进各种产品和资源在世界范围的自由流动和交换，由市场公平竞争形成商品价格。同时允许进口国政府对不公平贸易形成的价格进行贸易制裁，如《反倾销措施协定》对倾销内涵的确定：当“出口商将出口商品以低于正常价值的方式进入进口方市场出售，是一种扭曲市场正常交易的不公正贸易行为。成员方政府对从不公平贸易行为中获益的进口产品征收补偿税，作为进口方政府对抗不公平贸易的手段”。这就是说，正常价值或商品价格应是在市场正常交易中由公开竞争形成的，若违背这一市场规律，允许相关方予以抵制。而市场完全、充分竞争又必须以各国市场开放、价格放开为前提。不可想像，当一国政府实行管制物价、冻结物价时，市场价格能合理形成。可见，加入WTO的国家与地区，只有价格放开，才有可能按市场规律形成符合WTO市场规律的价格。
第五，必须通过谈判、承诺保证本国的价格法律、管理和行政程序与WTO多边协定的有关规则相符的国家与地区。WTO的多边协定是向各成员方提供的法律体系（或称法律框架与法律手段），所有要加入WTO的国家与地区都必须通过谈判、承诺、国内法实施程序加以贯彻，换言之，对每个加入的国家和地区，WTO首先要审议其外经贸制度（包括开放政策、外贸政策、外贸体制及各项对外经贸制度，乃至相关的价格管理措施）是否符合多边贸易协定基本规则要求；其次，通过谈判，加入国或地区对WTO多边贸易协定的适用范围、贸易自由化、关税减让与非关税措施削减、价格改革时刻表等做出一定的承诺，付“入门费”；最后与WTO达成加入WTO的议定书，经成员方大会讨论通过方能加入。也可以说，WTO是世界上唯一以规则为本或以契约方式建立的国际性组织，它要求加入国或地区的价格必须依据市场规则有序进行，实施以法治价。
二、WTO协定对成员方政府价格管理的约束
一般而言，WTO协定是规范和协调各国经贸活动的法律规则，而价格又是经贸活动的综合反映，因此，WTO协定必然会对各国的价格及其管理带来宏观总体的约束与微观具体的制约。
第一，WTO协定从扩大贸易、消除障碍、完善管理等方面制约各成员方对内对外贸易行为，并约束各国价格形成及政府的价格管理。其具体表现在：一是WTO宗旨的实质是削减贸易障碍，推进贸易自由化，促进产品与资源在世界各地合理流动和有效配置。各成员方政府只有在国内外不断削除贸易障碍，让产品在公正、公开、平等的环境中自由竞争，价格方能合理形成。二是WTO宗旨之一是扩大货物与服务的生产与贸易，各成员方政府（尤其是发展中国家）应采取有利的政策措施，不断扩大货物与各项服务的生产与交换，推进国际交换与世界市场的发展，通过市场规律与价格比较，创造有利的贸易条件，以获得自己应得的经贸利益。三是WTO协定的目标是建立一个完整的包括货物、服务与贸易有关的投资及知识产权等更具活力、更持久的多边贸易体系，要求每个成员应当保证使其本国的法律（包括价格法）、价格管理和价格行政程序与WTO协定的有关规定的义务相一致，如价格形成机制、价格构成等价格条件。四是关于价格和价格形成的要求。GATT与WTO中的价格是广义的价格，不仅包括各类商品和服务的价格，还包括资金价格（利率）、劳动力价格（工资）、土地价格、外汇价格（汇率）等内容，同时要求商品价格应在市场交换中形成。WTO是以市场经济、自由竞争为基础的。市场经济是一种强化市场机制和价值规律作用的经济，资源通过市场竞争实现优化配置并实现自身价格；而企业作为法人利益实体和市场竞争主体，独立进行经营决策和价格决策，价格自由适应市场供求变化，从而确立了市场形成价格的机制。
第二，WTO基本原则对各成员方政府价格管理的制约。一是价格管理的非歧视。根据WTO的基本原则，成员方政府以关税、数量限制等手段对来自不同成员方的进口货物产品实行歧视，这是不允许的，正确做法是使它们在成员方的市场上得到平等待遇。这适用于进口关税和其它任何形式的税费、及其征收税费的方法、与进出口相关的管理规定与程序、国内税或其他国内费用的征收等方面。同时禁止成员方政府对进口产品增收国内税费（包括交易税、消费税、其它对进口货征收的间接税和国内收费）；要求政府不得对进口产品在国内销售、运输、分销或使用方面的法律、规章等行政管理措施实行歧视待遇。二是只有成员方政府开放市场，才能充分发挥市场形成价格机制的作用。WTO要求成员方政府通过降低关税和非关税措施，开放市场促进贸易自由化。关税壁垒、非关税壁垒不仅直接影响商品价格构成，而且关系到市场开放程度与市场的完善，只有开放国内外市场，才能使市场形成价格机制充分发挥作用，因此政府有义务消除各种贸易障碍，促进市场开放与发达，从而促使市场价格客观形成。三是成员方政府要实行公平贸易、平等竞争、合理构价。WTO禁止成员方政府采用倾销或补贴等不公平贸易手段扰乱正常贸易行为，允许进口方政府采取反倾销和反补贴的贸易补救措施，以促进国际贸易的公平进行。大量事实说明，“倾销与补贴”危害极大，它扭曲价格信息、扰乱正常贸易、影响价格依客观规律形成，只有公平贸易，平等竞争，才能客观形成价格。四是规定成员方政府有公布与通知价格政策法规的义务。WTO规定成员方政府必须公布正式实施的有关进出口贸易政策、价格政策及其法律、规章以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或机构签订的影响国际贸易政策包括价格政策现行规定的义务。
第三，WTO协定对各国政府价格管理的具体约束。它主要体现在货物贸易总协定、服务贸易总协定和与贸易有关的知识产权协定的有关条款之中（限于篇幅，本文仅着重对货物贸易协定进行论述）。货物贸易总协定对价格管理的微观约束主要体现在1994年的关贸总协定的有关条款：(1)对进口商品及其作价的限制：一是禁止成员方政府对来自不同国家与地区的进出口产品在征收关税、其它任何形式的税费（包括征收税费方法和管理程序等方面），不能实行歧视。同时，不能对进口产品和相同的国内产品实施不同的国内税费及管理措施。二是各成员方政府应在互惠互利基础上，通过关税削减与约束的谈判，大幅度降低关税和进出口其他费用的总体水平，签订关税减让表。同时，各成员方政府要承诺取消非关税壁垒，尤其禁止实行数量限制，以减少对进口商品的限制。三是各成员方海关对进口商品的估价，应以进口商品或相同商品的实际价格，而不得以国内产品的价格或者以武断的或虚构的价格作为计征关税的依据。进口商品的成交价格是经海关调整后的实付价和应付价。(2)对倾销与补贴进口商品的限制。有些成员方政府想通过低价格进入国外市场，但WTO多边贸易协定允许予以抵制，规定“用倾销手段将一国的产品以低于正常价值的价格进入另一国市场内，并因此对某一缔约国领土内已建立的某项工业造成实质性损害或产生实质性威胁，或对某一国内工业的新建产生实质性障碍，这种倾销应受到谴责”。补贴是政府采取的支持本国企业提高国际竞争力的行政授益措施，但在国际贸易中，补贴又会对其他成员方贸易商构成不利。WTO认为这一行为扭曲了按照平等竞争进行的国际贸易秩序，对不合理的补贴严加管制，允许征收反补贴税，以“抵销商品在制造、生产或输出时直接或间接地接受任何奖金或补贴”。(3)对装运前价格检查的约束。根据《装运前检验协定》要求，过份复杂的检验程序对价格的检查，可能造成对贸易自主价格的不当干预，为此，要求检验方政府要依本协定核定程序，实行非歧视原则。同时成员方政府应确保装运前检验机构按相应准则对价格进行核实，以防止价格的欺诈行为。(4)以出口商品价格限制。这主要体现在反倾销与反补贴的相关条款中。1994年《关税与贸易总协定》围绕价格问题对倾销的确定，包括出口价格的确定、正常价格的确定（含出口国国内销售价格、向第三国出口的价格等）、非市场经济国家出口产品的正常价值的认定、产业损害程度、倾销与损害之间的因果关系等都做出具体的规定。
此外，我国加入WTO的议定书中，其他成员国还对中国附加了一些例外规定：一是商品价格应是在市场交换中自由地形成，主要由市场供求关系来调节，因此需要大量减少国家定价商品的品种和范围，进一步减少政府对价格的干预。二是尽快理顺价格体系，改变价格关系的不合理状态，取消价格歧视政策。三是必须加快价格改革，甚至要求中国承诺价格改革的时间表。在完成价格改革之前，接受选择性保障条款。四是与价格相关的还有在可承受的范围内逐步开放国内市场，包括物资商品市场和服务市场。
对照上述WTO基本原则对各成员方政府价格管理的制约，我国政府价格管理与WTO的要求还有差距，主要表现在：价格法律体系不完备，运作机制、监管体制不健全；政府定价行为不够规范；政府依法维护正常市场秩序与公平竞争的措施不力；政府在维护无歧视原则方面尚有不足；政府对定价、调价监管行为的透明度不够高，等等。
三、面对入世我国政府价格管理的应对措施
首先要完善进出边境商品价格的管理，促进价格合理构成。政府的边境管理主要通过海关及出入境管理局实施管理措施。前者侧重关税与非关税措施的实施，后者则实施商品检验检疫。这些都直接涉及商品价格的构成，必须按照现代市场经济与WTO规则要求加以规范。一是改变国内外商品分别作价办法，合理确定进出口商品价格。随着我国的“入世”，国内外市场对接，原有的国内外商品分别作价的办法已无存在之必要，进出口商品价格构成逐步同一化，并趋向以国际市场价格为基础，作出适当的调整。二是规范关税与相关费用的征收。要明确实行从价税时，必须合理确定完税价格；各项海关收费必须依法征收。同时改革关税结构，提高关税对国内商品的有效保护率。三是逐步取消配额与许可证等数量限制的措施，转向采用国际通行的一些非关税办法，如制订较复杂苛刻的卫生、质量、检验检疫、环保等标准，也可采用改变进口通道等措施，以降低进口商品竞争力，减少进口增加带来的冲击，保持入世后国内价格水平的相对稳定。四是依照WTO多边贸易协定的要求，规范出口商品的补贴。目前我国农产品补贴水平虽然低于发达国家，但是不够规范，容易被指责，所以必须规范农产品补贴，以保护农民利益，稳定农产品价格水平。五是按照国际惯例，对我国同类产品造成严重损害或严重威胁的倾销与补贴商品的进口，要分别征收反倾销税和反补贴税，以维护公平贸易，促使国内商品价格合理形成。六是调整、完善我国进出口商品价格管理措施。如改变对外贸易经营企业的审批制为登记制、规范边境贸易、减少非歧视等。
其次要完善政府管理价格的法律法规体系，奠定依法治价的基础。面对入世，政府应该构筑以《价格法》为核心，适应社会主义市场经济体制和WTO规则的价格法律法规体系。社会主义市场经济和反映现代市场经济运行规则的WTO多边贸易协定，要求作为市场主体之一的政府，必须依据客观规律定价，即以法治价。因此必须完善价格法律法规。一是完善反倾销反补贴条例，如简化程序、规定仲裁有效期等。二是制定综合性的《政府定价规程》及《政府价格决策听证办法》、《国家行政机关收费管理条例》、《价格调节本金管理办法》、《中央储备粮价格管理办法》等，以规范政府定价与调控价格行为。三是研究制定《关于制定价格垄断行为的规定》、《关于制止价格欺诈行为的规定》、《关于制止价格歧视行为的规定》，以规范市场主体的价格行为和制止各种不正当价格行为。同时，要完善规范价格行政执法行为的法律法规，严格执法程序。
再次要充分发挥市场机制的作用，完善政府管理价格机制。WTO要求成员方政府力促产品在公正、公开、平等环境中自由竞争，为此，促进市场竞争和充分发挥市场机制的作用是政府首要的任务。当前，在市场竞争不充分、信息不对称的市场经济条件下，存在着市场主体不合格、市场主体“自由”进出市场的机制未形成，政府既是提供公共产品的市场主体，又是市场的管理者，它应在促进充分竞争、充分发挥市场机制作用、制订价格政策、弥补市场的缺陷与失灵、强化政府价格管理机制等方面狠下功夫。根据十五届五中全会关于《进一步开放市场，放开价格》的要求，对已经放开、并逐步趋向由市场形成价格机制的要继续放开；对仍不同程度存在垄断现象的商品与服务价格，政府要设法取消垄断（除特殊商品外），促进竞争，加快市场形成价格机制的建立与健全。目前乃至今后一段时间内，政府管理价格的模式依然是通过政府定价和政府指导价形式，直接与间接管理极少数资源稀缺商品和实行垄断经营的商品与服务，以及极少数关系国计民生的重要商品和政府机关收费，对部分区域性垄断或对人民生活影响较大的公益、公用事业价格，国家计委提出定价原则与办法，由地方政府物价主管部门管理，即实行分工负责、分级管理的办法。
第四，规范政府定价行为，避免政府行为缺陷。从总体上看，政府通过政策促进市场竞争形成大多数商品的价格，但依然有少部分商品无法完全由市场形成价格，如自然垄断行业的价格（包括电网、铁路网等），属于准公共物品及具有外部经济性商品，包括公用性、公益性事业收费等；在信息不对称市场中的医疗收费等；保护环境、防止污染收费等，为避免政府定价行为主观化和倒逼机制制约等缺陷，规范政府定价行为关键是完善政府定价程序，促进政府定价民主化、公开化、科学化。如建立政府对定价商品的成本与经营审议、约束机制；价格决策听证制度和专家评审制度；建立规范化的政府定价制度等。
第五，完善政府价格调控，促进资源在国内外市场的有效配置。在社会主义市场经济条件下，大多数商品以市场竞争为主形成价格，发挥市场机制配置资源的基础性作用，但仍然有部分特殊商品，它关系国计民生和整个市场物价总水平的稳定，如粮食、石油、淡水等稀缺资源。为促进资源的合理配置和适应加入WTO的要求，必须完善价格调控机制。一要建立健全粮食价格调控体系。“入世”后，具有比较优势的国外粮食品种必然会增大进口，会影响我国粮食价格的稳定（但不会对我国粮食生产与价格产生根本性的影响）。为此，政府应合理运用调节基金和储备，采取保护价收购、储备吞吐、进出口调剂、临时性价格补贴等手段，保持粮价相对稳定。二要建立石油等商品的国内价格与国际市场价格“挂钩”联动，以灵敏反映国际市场变化的价格形成机制。三要建立促进淡水资源合理配置、鼓励节约和抑制浪费的价格形成机制。通过价格政策的实施，促使淡水资源的合理开发利用和淡水高消耗产业的结构调整。四要建立和完善以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度。因为只有汇价合理才能正确表现进出口商品的价格。
第六，改进政府价格监管体制，提高价格监管水平。WTO的职能之一是监督各国政府通过国内法实施多边贸易协定的有关规则，若贸易关系的货币表现形式——价格扭曲或价格行为违规，势必影响WTO规则的实施。为此，各成员方应十分重视加强政府对价格的监管，包括价格监管机构的设置。在这方面，发达国家突出三个特点：一是建立综合性监管机构；二是实行上下垂直管理；三是价格监管带有准司法性质。这对综合运用各种经济手段的职能，实现组合效益最大化是非常有利的。因此可以考虑，我国也要建立综合性监管机制，把价格、工商行政管理、技术监督等相关职能融于一体，上下垂直管理，依法行使价格监管。同时，价格监管必须体现透明度原则，凡需要实施的价格管理法规都要事先在指定的公开刊物上发布，并明确实施这些法规、规章的机构和执行的程序。
第七，强化价格中介机构的信息服务功能。“入世”后，随着价格市场化的推进，以及主要由市场竞争形成价格格局的出现，加上我国市场发育不全、竞争不充分、价格信息不对称等现象的存在，政府价格指导固然重要，但很有限，大量的价格信息传递主要靠价格中介机构，包括价格法律咨询、价格评估认证、价格对策研究、价格业务培训等，上述这些中介机构都必须建立与健全，并不断完善其服务职能。