国家、社群与转型期中国农村公共产品的供给———个交易成本政治学的研究视角，本文主要内容关键词为：转型期论文,政治学论文,视角论文,中国农村论文,社群论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.8 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2007)01-0063-07
一、引言
农村公共产品的供给对于中国农村的生产投资、农民生活水平乃至整个国家经济的持续发展有着至关重要的战略意义，但对此我国的中央政府和各级地方政府都未给予相应的重视。在某些地区，长期以来农村基层政府对于公共产品的供给一直处于停滞状态，农民急需且涉及到可持续发展的公共产品供给存在着严重的投资不足（张静潇，2004）。有些学者甚至认为，农村公共产品的供给不足是限制农民增收的根本原因（王国华、李克强，2003）。农村公共产品的政府供给不足是否与地方政府或者农村基层政府的行为有关呢？这一问题引起了我们对转型国家农村公共产品供给模式的强烈关注。张鸣(2003)和我们的一些小样本调查实证研究都发现了居民的自发组织提供模式能持续而有效地改进农村公共产品供给现状。仅在我们的案例中，居民自组织供给公共产品的范围就很广泛，包括道路、水利设施、祠堂、社会保障等。由此，一个相当自然的问题就是，我们必须思考在转型中国的农村基层，是否还可能存在公共产品供给的替代性组织？如果存在，那么这些替代性组织之间的边界又在哪里呢？
本文试图运用交易成本政治学的分析框架，为政府有目标性的退出和自发组织的进入提供一种可能性的逻辑和现实解释。我们认为，交易成本政治学的分析框架将为科学地界定公共与私人部门在公共品领域的职责范围提供一种很好的研究思路。
二、政府的失灵：一个多任务的委托代理模型
关于当前中国地方政府与经济社会发展的一个经验事实(stylized facts)：一方面，改革以来的经济增长与地方政府的作用是分不开的，政府通过环境建设、招商引资等诸多努力推动经济的增长；另一方面，在一些市场失灵、本当由政府出现的领域，诸如教育、文化、卫生等涉及社会整体发展的方面，某些地方政府则在某种程度上出现了严重的“缺席”。2003年，全中国范围内爆发了非典危机，这一公共卫生危机彻底地暴露了我国基层卫生防疫建设的薄弱以及农村卫生素质教育的长期滞后等问题。也就是说，在促进经济增长与社会发展两类公共产品的供给之间，地方政府官员普遍把注意力更多地投向了前者。我们构建的这一多任务委托代理模型恰恰证明了基层政府官员在某些公共产品的供给上会出现努力不足的行为动机。
蒂布特模型(Tiebout Model)是探析公共产品地方政府竞争供给最为经典的一个经济学模型，该模型主要解决利用地方政府间的竞争机制来实现公共产品的最优供给问题。Tiebout(1956)认为，居民向地方政府缴纳税款，从而享用地方政府由此所提供的公共产品；与此同时，居民的迁徙也是自由的，无需多大代价的，与购买商品类似，居民也可以通过用脚投票的方式来选择所“购买(Buy)”的公共产品。这样，他们就可以根据各地方政府供给的公共产品来自由选择居住地，地方政府之间将为争夺居民而展开竞争，地方政府竞争的最好方式就是供给更多、更好的公共产品。由此下去，地方政府竞争的结果则必然会使社会资源的配置最终达到帕累托最优状态。姑且不论这个模型在西方学术界所受到的众多非议，我们认为，至少还存在以下两个原因也使蒂布特模型不太适用于中国的应用研究：第一，户籍制度的限制和安土重迁的传统观念阻碍了地区之间人口的自由流动。居民不太可能为了追求更好的公共产品而迁居异地，乡土情结已经在中国人的性格中根植得很深。第二，地方政府官员行为的主要激励来自于上级政府而非居民的“选票”。基于上述理由，蒂布特模型并不太适合于分析中国地方政府的公共产品供给问题。为此，我们专门构建了一个简便的多任务代理模型来分析转型期中国地方政府在公共产品提供中可能存在的机会主义倾向和政府失灵的现象。
地方政府官员的行为激励只考虑来自上级政府的考核评价，上级政府会根据观察到的地方政府官员的各种业绩进行相应的奖惩措施(例如政治晋升、出国培训等)。其次，我们也假设，辖区内居民有两个同等重要的独立福利目标，这同时也是上级政府的福利目标(假设上级政府追求社会福利最大化)，这两个福利目标构成官员面临的两个独立的任务1和任务2，官员在两个任务中投入努力分别为
，得到产出分别为
，上级政府实际能观测到两个地方政府的任务量
分别为：
假设地方政府官员是风险规避者，这些官员的确定性等价便为：
其中w为地方政府官员的净收益，r为绝对风险厌恶系数。
分别对e[,1]和e[,2]求导，可得到
假设
，a为常数，那么C′(e)=ae。
由此，我们便可得地方政府官员对两组不同任务的最优反应函数为：
对于上述地方政府官员对两组不同测度精度任务的最优反应函数来说，如果
，即在上级政府对下一级地方政府的两个任务激励强度相同情况下，由于
。继续放宽上述这一假设，如果
对于这一情形，在不同的
赋值情况下可能出现不同的努力情况，即
三种努力情况都有可能出现。就本文来说，并不需要具体讨论之。
由此，我们便可得到如下重要命题：如果地方政府官员所面临的两组任务激励强度相同，努力的边际产出也相同，但对于两组不同任务绩效测度的精确程度有所不同，那么风险规避的地方政府官员将在测度更为精确的任务上投入更多的努力。
很显然，这一命题和上文提到的经验事实是一致的。目前，中央政府提出的“构建和谐社会”也正好说明了中央政府对于经济增长和社会发展两个任务正趋于同等重视的态势。因此，对于地方政府官员来说，这两组任务的激励强度是相同的。但是，之所以仍有地方政府官员对于任务的不同着重，原因就在于：对于经济增长，可以用硬性的经济指标明显地反映，测度自然比较精确；但对于社会发展的任务，例如教科文卫等基础投资建设，其绩效就不能简单通过指标来全面反映，测度误差也比较大。因此，即使激励程度相同，努力的边际产出也相同，官员会把更多的努力用在前者，而不是后者上，这也就造成了后一类型的公共产品供给不足。现有文献对于这一命题也提供了证据。王国华和李克强(2003)就已注意到，转型期中国地方政府对于那些易于作为政绩的“硬”公共产品的投入比那些不易于作为政绩的“软”公共产品的投入要多。
三、社群的进入：嵌入性与社会网络
在目前特定的政治激励体制下，国家在不同类型的公共产品供给上会出现顾此失彼的现象，这样也就导致了某些类型的地方公共产品供给不足。在标准的新古典经济学看来，由于公共产品的非竞争性和非排他性等天然属性，市场的供给能力不足，这就需要国家的强制力(North,1981)。国家是在暴力潜能上具有优势的组织，能有效克服个体的搭便车行为，但如果国家也失灵了呢？对此，标准的经济学理论并没有做出回答。其实，这是一个比“诺斯悖论”更为细致的研究议程，我们希望通过观察中国的转型经验来提供一种可能的解答。在我们对于福建和辽宁3个村镇的小样本调查中，就大量观察到村民自组织供给公共产品的情形，而且居民自组织供给公共产品的范围也很广泛，包括道路、水利设施、祠堂、社会保障等。张鸣(2003)的研究也提供了相似的案例。在他的案例调研中，村民自发组织起来供给医疗、道路、宗教设施、公共娱乐设施等诸多农村公共产品。这些经验观察表明，当市场和国家同时失灵的时候，存在着国家和市场以外的第三种力量，以弥补两者失灵产生的制度真空。在这里，我们将之称为社群(community)。
现在问题的关键是，社群如何使得公共产品的自组织供给成为可能呢？无论是布坎南的俱乐部物品理论，还是戈尔丁的“选择性进入”理论，再或者是德姆塞茨的产权理论，都在讨论俱乐部物品(在技术上具有排他性)私人供给的各种可能性。一旦物品具有排他性，就自然地解决了搭便车行为问题。不过，在我们的调查和张鸣(2003)的案例中发现，社群的自组织供给不仅仅限于社会保障、养老基金等俱乐部物品，还包括具有非排他性的纯公共产品，例如道路、水利设施等。这是传统俱乐部理论所无法解释的重要经验事实。Brubaker(1975)所提供的实验证据尽管也说明了搭便车行为并不是常见现象，但他对此的逻辑解释却是差强人意。例如，他提到在当事人揭示自己对于公共产品偏好的情形下，如果公共产品得以兴建，他将乐于去消费公共产品；如果公共产品筹集不到足够的资金兴建，他将收回初始捐出的款项。于是，布鲁巴克认为，当事人并不会由此而失去什么(Brubaker,1975)。不过，无论公共产品是否兴建，不出资都是占优策略，如果出资，当事人将失去搭便车的潜在收益。此外，尽管他的解释中也零散地提到了利他等因素的影响，但并未深入探讨在社群中产生利他的原因及其社会影响。这一部分将以新经济社会学中的“嵌入性”和“社会网络”的概念为框架，结合相关的最近研究成果，对社群如何解决搭便车问题从而自动供给公共产品做出了一个初步的解释。
“嵌入性”这一概念是由博兰尼(Polanyi,1989)首先提出、格兰诺维特(Granovetter,1985)系统发展起来的。他们认为，经济行为是嵌入在社会结构之中，而核心的社会结构就是人们生活于其中的社会网络。自人类学家Barnes首次使用“社会网络”的概念来分析挪威某渔村的社会结构以来，社会网络分析被视为是研究社会结构的最简单明朗、最具有说服力的研究视角之一。在经济学研究领域，也有威廉姆森将企业网络作为市场和层级制之外的第三种企业形态来考察。尽管市场也是一种网络，但这种网络是非人格化(或者说匿名)的，其中的交易是保持距离型(arm-length)的。与之相反，社会网络则是人格化的。人格化的社会网络就是保持和发展“熟人”关系。社群的规模往往不大，组织成员之间有可能相互熟悉，形成“熟人”关系，而网络的人格化甚至成员之间形成“熟人”关系对于解决搭便车问题是非常关键的。
根据我们对于社群的定义，社群本身就是紧凑于社会网络的载体，而经济行为是内嵌于社会网络之中的现实反应。那么，当这个承载着相互交织的社会网络的人群有着共同的公共产品需求时，是否共同提供公共产品的经济决策也将是嵌入在社会网络中的。具体基于以下原因，社群本身将成为一种克服搭便车的治理机制：(1)社会网络本身就能够成为情感的纽带；共同的血缘、地缘、学缘、商缘关系能够将人们错综复杂的情感连接在一起，从而很容易产生“利他”的情结。应该注意到，“利他”行为正是以关系的人格化为基础的。小规模社群成员之间的熟人关系，也即新经济社会学所谓的“强关系”，正是产生“利他”情结的基础。在行为经济学的模型中，一旦在个体的效用函数中引入他人或者集体的状态(利他)，就有可能解决囚徒困境带来的协调失灵(Bowles,2004)，而搭便车带来的市场失灵正是一种囚徒困境引致的协调失灵。(2)格兰诺维特认为，嵌入的网络机制是信任，而“强关系”正是信任的社会来源。信任能够减少组织的监控成本，便于成员之间协调共同提供公共产品(Granovetter,1985)。(3)最新的公共产品博弈实验也表明，搭便车将引起合作者很大的不满(social disapproval)，而这将为潜在的搭便车者所预见到(G
chter and Fehr,1999)，即使这种不满并不会给搭便车者带来任何物质结果，但它将大大提高成员对于公共产品的投入水平(Masclet,Noussair,Tucker and Villeval,2003)。很显然，在匿名的市场化交易过程中，别人不满所起的作用对于当事人的影响将远不及在人格化交易中所起的作用大。(4)社群成员之间的长期博弈将有助于形成“互惠”(包括正互惠、负互惠等)，而这也是解决搭便车的有效机制（陈宇峰，2006）。Fehr和Gchter(2000)的一项相关实验也表明，合作者的不满将促使他们对搭便车者进行相应惩罚(这也相当于一种负互惠)，即使这种惩罚会对惩罚者本身带来巨大的成本损失。他们表明，存在惩罚的机会使得合作成为可能，也就是阻止潜在的搭便车者将此举付诸行动，很容易理解互惠行为本身也是以人格化的社会网络为基础的。
由此，我们也得到了一个重要结论：由于经济行为嵌入在人格化的社会网络中，甚至有时是嵌入在“强关系”之中，使得利他、正互惠和负互惠、信任、社会评价等能够成为有效的社会治理手段，而社群本身很有可能自组织供给公共产品，从而成为防止搭便车的重要治理机制。
四、国家与社群治理的有效边界：政治科斯定理的再应用
我们已经论证了在农村公共产品供给上国家的失灵以及社群进入的可行性命题。如果两者都成立，那么两者的边界究竟在哪里呢？什么样的公共产品适宜于由国家供给，而什么样的公共产品却适宜于由社群供给呢？我们力图通过政治科斯定理的分析思路对此做出一个初步的框架。
在那篇开创性的天才论文《企业的性质》(1937)中，科斯认为企业和市场是替代性的资源配置机制。利用市场机制需要支付额外的成本。于是，企业也就出现了。当企业的边际交易成本和市场的边际交易成本相等时，企业和市场的均衡边界出现了。但不仅仅是企业和市场，任何组织的运行都有交易成本，因而这一交易成本的框架也适用于企业和市场以外的组织研究，而诸如政府、社群等政治组织等。应该说，交易成本政治学就是将新制度经济学尤其是交易成本经济学应用于政治领域的延伸研究。①
很显然，由政府供给公共产品也是有其交易成本的，甚至比经济市场上更为严重、更为高昂(North,1990)。威廉姆森交易成本经济学的操作性框架将交易成本分为事前的缔约成本和事后的执行成本两部分。首先是事前的缔约成本。交易过程中的信息不完全产生了事前的缔约成本，这包括政府对于居民的公共产品偏好的信息不完全和政府上下级之间的信息不完全，后者就如第二部分的多任务代理模型中事后机会主义所产生的。我们的模型证明了在当前转型过程中的政治激励体制下，地方政府官员面临多个公共产品供给任务会导致对绩效测度不太精确的任务投入的努力严重不足，从而出现中国农村公共产品供给的真空。要让地方政府填补这一真空，可能的途径有以下几个方面：在技术上尽可能减小绩效考核的测度误差；建立更加灵活的监督机制，例如居民对地方政府或其上级政府的游说和呼吁；同时也要居民跨越户籍制度和传统观念的藩篱在各地区之间迁徙以促进地方政府为争夺居民而展开竞争等。而这些途径本身就包含了高昂的交易成本，甚至可能因为交易成本过高而使交易无法进行。其次是事后的执行成本，这包括征收税收的成本和官僚体制的运行成本(代理成本)，如官员的腐败、因缺乏激励而办事效率低下以及对于官僚体制供给公共产品的监督成本等。
当然，由社群供给公共产品同样也是需要交易成本的，包括事前社群成员达成一致同意的缔约成本和事后组织、协调和监督的成本等。“社群”作为避免搭便车的治理机制是以经济行为对于社会网络的嵌入性为基础的。但如果网络本身过于松散(如社群的规模过大等)而失去其人格化特征，那么这些机制的效果就会大打折扣。关于后者的例子，Baker(1984)指出，传统上关于价格波动幅度会随市场规模的扩大而降低的假设是错误的，因为这一假设忽略了交易的社会结构和意识形态的重要性等。他对国家证券交易市场的大量实证研究表明，交易大厅里的人群规模与价格波动的幅度呈正比。他对此做出一个比较满意的解释：随着交易人数的增加，市场网络也会随之分化。因为在大规模的人群交互过程中，资讯的传递会受到一定的限制。此外，行动者还可利用大规模人群供给的相对匿名性特点来规避维护价格稳定的责任。这样的结果就是在人数众多的市场上，可以同时产生多种不同的交易价格，从而导致价格的大幅波动；而在小规模的人群中，由于网络未曾分裂，交易者积极参与，反而减少了价格的波动(Baker,1984)。在这一故事中，维护价格稳定是社群所需要的一项重要公共产品。他的研究也表明，社群自组织供给公共产品的交易成本和社群规模有关。一方面，如果社群规模越大，则事前缔约时达成一致同意的成本就越高，事后的执行过程中需要的协调和监督成本也会越高；而另一方面，社群规模越大，社会网络就越倾向于非人格化，而网络的人格化是社群防止搭便车的治理机制的基础。因此，治理机制的弱化意味着由社群供给公共产品需要耗费更高的交易成本。
此外，国家和社群供给公共产品的交易成本的高低还和公共产品的性质有关。一般认为，对于纯公共产品，由国家供给的交易成本较低；对于俱乐部物品，由社群供给的交易成本较低。
图1 国家与社群共同治理的边界问题
由此可见，作为供给公共产品的组织主体：国家和社群都是有交易成本的。如果作为公共产品需求方的社群自组织供给公共产品，那么就必须面临内部交易成本。如果公共产品由国家供给，就要面临外部交易成本。新制度经济学以“购买还是生产(buy or mske)”来判断企业和市场的边界。而当我们把这种视角拓展到政治组织的研究，相应地，可以以谁供给公共产品来判断国家和社群的边界。将科斯的这一分析框架扩展到政治组织时，我们也可得到相似的命题：在技术水平既定的条件下，当供给公共产品的内部交易成本低于外部交易成本时，公共产品应该由社群自动供给；当供给公共产品的内部交易成本高于外部交易成本时，公共产品应该由国家强制供给；当内部交易成本等于外部交易成本时，由国家还是由社群来供给公共产品都是无差异的。
这也就是说，国家和社群的边界由两者各自供给公共产品的范围决定。对于一项具体的公共产品需求，究竟由国家还是社群来供给取决于谁供给的交易成本较低，如图1所示。对于这一政治科斯定理的应用，我们可以在转型中的中国农村现实中找到相应的经验证据。静态的经验实证可参见本文的第五部分。从比较静态的角度看，在中国古代社会，一直都有“皇权不下县”的说法，宗族、农村作为血缘和地缘的社群实行一定程度的自治，自我供给公共产品。但是，到了现代，社群的自治程度降低了，国家变成了“全能主义”的国家。国家和社群的边界的移动基于以下两个原因：第一，涉及到公共产品的性质，现代的公共产品往往规模较大，涉及面广，不仅限于一个社群之内，因而由国家供给便于协调，节省交易成本。第二，现代社会的治理技术获得了长足的进步。例如，一旦实现了黄仁宇(1997)所说的“数目字管理”，国家供给公共产品的交易成本则会降低很多。而另一方面，同样由于一些过去非编码的知识可以编码化了，经济行为对于社会网络的嵌入程度减低了，社群的治理机制减弱了，社群供给公共产品的交易成本则会提高。
五、一个说明性的案例及解释
我们的小样本调查特别选取了福建、浙江、辽宁3省的几个村镇作为样本。我们发现，村民自组织供给公共产品的情形不胜枚举，如宗族(由血缘关系组成的社群)供给祠堂和养老基金、村落 (由地缘关系组成的社群)供给道路、社会保障等。在这里，仅以一个我们在这些经验调查中较为典型的例子来论证本文的一些论点。
故事发生在福建省南部的J镇C村。从地理位置上看，该村被一座山分成两部分，一部分村民住在山上，一部分村民住在山下。该地区是山区，交通不便。几年前，由镇政府组织修建了从镇区通过几个村的公路。公路通过了C村的山下部分，但山上和山下之间仍然没有可供汽车通行的公路，住在山上的村民出山只能步行，需要20多分钟。村民使用的化肥等物品都需要从山下由人力搬运上来。春节期间是当地的雨季，一旦下雨，从山上到山下的小路更是泥泞不堪，极不方便。因此，多年来，住在山上的村民很希望修建一条从山上到山下的公路。曾经有村民向镇政府表示过，希望镇里能够出面组织这条道路的修建，但是镇里并不愿意承担此事，多次推诿。最后，由某位在这个“角落里”说话比较有分量的人发起，由住在山上的农户自动组织起来修建这条公路。先是约定某一时日，每户各出一、两名劳动力，共同修建了一条泥土路，接着，租用了一台推土机将路修葺平整，推土机的租赁费用由住在山上的每户家庭平均分摊。
这个故事可说明本文的主要论点。地方政府组织修建了连接镇区和几个村庄的主干公路(以下简称主路)，公路穿过C村的山下部分；而社群自组织供给了C村由山上通往山下的支路(以下简称支路)。在这里，作为供给公共产品的替代性组织，国家和社群的边界就停留在主路和支路的交点上。而这个边界，正是由国家和社群分别供给公共产品的边际交易成本共同决定的。
主路穿过了好几个村庄。地缘关系将一个村庄内部的成员构成一个社会网络，因而一个村庄可以看作一个社群。就整体而言，不同村庄的成员之间则因缺乏地缘的关系而无法构成一个紧密的社会网络，从而内嵌于社会网络的、防止搭便车的治理机制难以跨越社群发挥。这样，几个村庄共同组织起来修建主路的交易成本自然也就变得很高。另一方面，基础设施建设被视为反映地方政府官员政绩的指标之一，并且对于镇政府官员来说，修建一条从镇区通往各村的主路是容易被上级政府观察到的政绩，因而他们也就有很强的激励去组织修建这条主路。这样，由镇政府组织修建主路的交易成本比社群组织修建的交易成本低得多了，因而主路应该由镇政府修建。
对于支路，政府官员则没有足够的激励去修建。我们的调查发现，早在修建主路的方案出来时，C村的村民就向镇政府反映希望附带着一同修建支路，用村民的话说就是“路都要修到山下了，就顺便修到山上不是更好”，但这一建议没有得到镇政府的积极响应。在主路修建起来以后，部分农村精英仍然向政府提出修建支路的要求，但始终没到政府的正面表态。
为什么镇政府在对待主路和支路之间出现如此大的态度差异呢？套用村民的话说，那就是“镇里修大路(即主路，引者注)，上面领导坐车经过就看得见；修我们这条小路(即支路，引者注)，有谁知道呢”。由此可见，对应于第二部分的模型，主路就是绩效测度较精确的任务2，而支路就是绩效测度误差较大的任务1，难怪镇政府官员在两个任务之间愿意投入努力的问题上存在如此大的差异。正是出于这一原因，尽管村民多次要求修建支路，但镇政府仍无视大多数村民的切身利益。这也反映了由镇政府修建支路的交易成本过高，使得这一交易根本无法顺利达成。而相反的，根据我们的分析，C村住在山上的人由于地缘关系组成了紧密的社会网络，同时又是支路这一公共产品的共同需求者，因而就能够利用社群这一内嵌性治理机制有效地防止部分村民的搭便车行为。也就是说，社群组织修建这一支路的交易成本比政府修建更低。于是，支路顺理成章地由社群来修建，社群的自动供给也就自然成为解决国家对公共产品供给不足的有效替代。
六、结语
本文的理论模型和经验实证都证明了在当前政治激励体制下，地方政府官员面临多个公共产品提供任务的时候，会对某些测度不太清楚的任务投入不足，从而导致农村基层政府对公共产品供给的严重不足；另一方面，由于经济行为对于社会网络的嵌入性，社群本身就能够成为防止搭便车的治理机制，从而自动组织起来供给公共产品。国家和社群作为供给公共产品的共同治理模式，是有其相应的治理边界，而这种边界由它们所对应的边际交易成本来共同决定。从计划经济体制中走出来的转型中国在经历了“全能主义”国家包揽一切之后，也自然有了越来越多呼唤市民社会兴起的声音。本文的意旨与奥斯特罗姆等人早些年所倡导的“国家－市场－社会”多中心治理模式相一致。
注释：
①刘元春(2001)、马骏(2003,2004)、周业安(2005)以及杨瑞龙、钟正生(2006)对交易成本政治学研究都做了非常精彩的文献评述与相关应用。
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