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中图分类号F123 文献标识码A 文章编号1000-856X(2001)02-0016-05
规划什么——关于规划指标体系的科学设计
规划什么，或者说什么指标应该列入规划，不同国家、不同时期应该有所不同。为了说明这一问题，我们首先看看“八五”计划、“九五”计划中所包含的指标体系。
1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的“中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要”，其列入规划的指标体系为：GNP年均增长速度，农业总产值与工业总产值年均增长速度，人民生活水平（由温饱到小康），教育、科技事业，地区经济布局，高新技术产业，国防现代化，平均寿命，识字率，经济体制改革，社会秩序与风气；主要农产品产量（比如2000年粮食产量达到5亿吨，棉花产量达到525万吨），主要工业品产量（如2000年原煤产量达到14亿吨，发电量达到1.1万亿度，钢产量0.8亿吨，乙烯产量300万吨，等等），机械工业与轻工业中40%达到或接近国际先进水平，大力发展电子工业、建筑业、第三产业（2000年第三产业占GNP1/3），人口增长率控制在1.25%以内，精神文明，环境保护，外贸与外资，一国两制，促进统一。
1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的“中华人民共和国国民经济与社会发展九五计划和2010年远景目标纲要”，其列入规划的指标体系为：GNP年均增长8.1%，市民人均收入增长5%，农民纯收入增长4%，城镇人均居住面积由7.9平方米到9平方米，彩电普及率由42%到60%，电话普及率由4.6%提高到10%；初步建立社会主义市场经济体制，主要农产品产量，主要工业品产量；基本普及九年制义务教育，基本解决贫困，城镇社会保险率(80%)，农村各类保险率(30%)，人人享有初级卫生保健，资本系数由3.6降到3，全社会劳动生产率每年提高6.5%，万元GNP能耗降到1.7吨标准煤，基建固定资产交付使用率提高到70%，工业流动资金周转次数达到2次，狭义与广义货币供应量年均增长分别为18%左右与23%左右，国家银行新增信贷总规模的10%用于农业，人口自然增长率控制在1.083%，城镇失业率力争控制在4%左右，建立失业预警和调控体系；保证粮食播种面积不低于1.1亿公顷，国家级商品粮基地县增加到900个左右，发电量年均增长7%左右，铁路营业里程达到6.8万公里、复线率达到34%，连铸比达到70%，板管比达到44%，机床产量数控化比率达到12%，重大技术装备制造业所需设备国内满足率达到80%，研究开发0.3微米技术，建设城市住宅10亿平方米，旋窑水泥产量比重达到25%左右，优先发展教育，区域经济协调发展，深化经济体制改革，扩大对外开放，社会事业全面发展，民主法制建设，促进统一。
由以上两个中长期规划我们可以看到，其所列入规划的指标存在这样几个问题：①指标过多，面面俱到，很难看到规划的主线、重点。②指标过细，把一些属于中观层次的指标列入到宏观层次。③指标过空，有些指标的含义比较抽象，“八五”与“九五”没什么区别。有鉴于此，笔者认为，确定中长期规划指标体系需要注意如下问题。
1.中心指标——最低社会保障水平
任何一个中长期规划都应该有自己的中心目标。从国内外经验看，中长期规划的中心指标一般选择如下指标中的一项：改进产业结构，提高城市化，适应全球化，刺激内需，经济快速增长，促进人的全面发展，经济跳跃式发展，推动高新技术产业，改善环境发展质量，增强民族经济竞争力，发展军事经济，增强农业，大力发展第三产业，改进基础设施，建设数字经济，提高经济自由化水平，改善政府管理，解决温饱问题，建设社会保障体系，等等。因此，我们过去一直以速度作为规划中心指标的做法需要修正。鉴于中国经济与社会在未来中长期内仍面临着转轨的艰巨任务，为了保证中国经济的长期稳定发展，笔者建议把经济与社会体制的改革放在“十五”及中长期规划的中心位置（提出以改革为中心并不是否定以经济为中心，它们之间是短期与长期的关系），但为了以改革为中心，就必须为改革创造基本条件。市场化改革的最基本条件就是社会保障体系。另据对全国八大城市近3000人调查，我国公众在新世纪信心最弱的就是完善社会保障制度，比打击腐败的信心还要低，有信心的比例分别为46.1%、51.5%（《中国社会事务调查所，我国公众对国家在新世纪的发展充满信心》，《光明日报》1999.12.24）。这从反面说明了把社保列为中心指标的合理性。因此，就“十五”而言，我们的中长期规划的中心指标是：利用五年时间基本建成非农业人口的最低社会保障体系，利用十五年时间基本建成农民的最低社会保障体系（依据笔者的研究，中国城乡经济差距大致在10年左右）。
最低社会保障体系包含：最低养老保险，最低失业保险，最低医疗保险，最低住房保证。可以将以上四项合并起来开征最低社会保障税（征缴率要达到95%以上），全社会实现每人一个终身社会保障号码（也可与身份证号码统一，若如此，则出生就要登记号码）。为此，需要并力争在“十五”期间出台“最低社会保障法”。这里的最低社会保障水平可以依据消费函数、家计调查、专家评定来确定，可定期进行调整。
2.基本指标——GDP增长速度、失业率、金融风险、经济安全、高技术产业、环境生态效益
中长期规划还必须包含若干基本指标。这些基本指标对我国经济工作社会全局具有重要影响，具有战略意义。结合国内外环境，笔者认为，应把GDP增长速度、失业率、金融风险、经济安全、高新技术产业、环境生态效益这6个指标列入“十五”及中长期规划的基本指标体系。下面作进一步分析说明。
GDP增长速度在我国历次五年计划及中长期规划中均是排列第一的最重要指标，把GDP增长速度列入基本指标一般来说没有什么争议，在过去的计划经济时期更是如此。有所争议的是GDP增长速度这一指标是否应列入中心指标。由上所述，从可持续发展角度，从目前中国经济社会的主要矛盾看，在一个或若干个特定时间区间里，暂时不把GDP列入中心指标是符合辩证法要求的。当然，这仍是可以争鸣的。
把失业率列入“九五”及中长期规划的基本指标是适应市场经济发展需要的。在1991年制定的“八五”计划及十年规划中完全否定了失业率这一指标，只是简单提了一下待业率；1996年制定的“九五”计划及2010年远景规划中，提到了失业率，但其位置在所有基本指标之后，并且还不是一个独立条目，而是和人口置于同一条款下。这当然不能责备“八五”计划、“九五”计划，这是由当时经济社会条件决定的。把人的生存问题置于中长期规划的基本指标是合适的。
把金融风险列入“十五”及中长期规划的基本指标是考虑到金融问题在整个经济问题中的重要性。世界经济进入21世纪以后，由于经济开放、网络化，金融资产增加，金融工具增多，金融对经济的冲击力加大，同时，我国金融资产质量确实存在令人忧虑的一面。因此，中国金融面临巨大风险。这一点在80年代的拉美债务危机、1994-1995年墨西哥金融危机、1997年以来东南亚及日本金融危机中已经得到佐证。在经济转轨时期更要特别防范金融风险。为此，在“十五”及中长期规划中应确定建立金融风险防范政府基金（除了银行本身的呆坏帐准备金以外），以应付各种形式的金融风险。
把经济安全列入“十五”及中长期规划的基本指标是基于国家安全越来越表现为国家经济安全，这是经济全球化条件下国家安全的新形式。根据笔者所做的专家调查，多数国人认为中国目前的经济安全已经至少属于轻度不安全。因此，在“十五”期间必须高度重视这一问题，争取提高经济安全度。从规划角度讲，应抓好这样几个子指标：市场安全度（对国际市场依赖程度），产业安全度（三资企业在我国产业中的比重），金融安全度（外资金融机构在我国金融领域中的控制力），信息安全度（我国自主开发硬件系统、软件系统的能力，我国的网络控制能力及反病毒能力）。
把高技术产业列入“十五”及中长期规划的基本指标是考虑到我国经济在世界上的竞争力。一国经济的竞争力关键在于高技术产业。这一点从美国经济的强劲增长得到充分证明。据统计，美国高技术产业（软件、媒体、电子商务、半导体、高技术设备等）1990年至1999年劳动力人数年均增长4.1%，而其他产业仅增长2%；劳动生产率年均提高30%，其他产业仅上升2.5%；工资收入年均增长11%，其他产业仅增长3%（唐永兴：《“新经济”冲击劳务市场》，《经济参考报》1999.12.24）。可以说，高技术托起了美国经济。相比之下，我国工业设备中技术比较先进的仅1/3，近1/5已经老化，2/5超期；我国企业技术与国外先进水平的差距一般为5至10年，关键技术则差距更大；我国技术装备2/3依赖进口；即使是中关村技术园区也仅是国外元件的装配车间，甚至有人称之为贸易货栈。可见，形势十分严峻（王一娟：《我国技术装备2/3靠进口》，《经济参考报》2000.1.6）。因此，“十五”期间我们必须把高技术产业发展列入规划的基本指标，否则我们就可能失去球籍。
把环境生态效益列入“十五”及中长期规划的基本指标一般来说没什么争议。因为第一，我国的环境质量恶化已经到了不可容忍、难以忍受的地步；第二，若再不治理，则不仅今后治理的成本要加大，而且可能失去治理的机会。因此，为了实现可持续发展，必须在“十五”及中长期规划中把环境问题置于战略性地位。
如果把笔者确定的“十五”规划指标体系与“八五”、“九五”规划指标体系作一个比较，可以看出有很大区别。第一，把规划指标区分为中心指标与基本指标是首创；第二，把社会保障而不是经济发展速度作为规划中心指标是首次；第三，在指标中去除了价格水平、固定资产投资、财政收支、货币供应、国际收支等传统上认为是很重要的指标，这些指标有的已成为派生指标，有的在今后5至10年不会成为制约中国经济发展的主要指标；第四，把失业率、金融风险、经济安全、高技术产业、环境列入基本指标是首次。
如何规划——关于规划编制方法的合理选择
中长期规划是政府实施宏观管理的行为纲领，其编制应该有一套严格的规范。比如，规划的结构，规划的方法，规划的滚动，都应该有一套技术性要求，有相当的稳定性。下面我们分别说明。
1.关于规划的结构
规划的结构是指规划内容的布局安排。当确定了规划什么或规划对象，即规划的指标体系以后，就需要将规划指标及其规划内容按一定结构排列。一般来说规划的结构分为两个层次：第一层次是解释所选择的规划指标，说明应该规划什么，比如为什么选择社会保障作为中心指标，为什么选择GDP增长速度作为基本指标，等等。第二层次是针对每一个规划指标（对象），分析其在规划期末应该达到的目标值（任务）及达到这一目标值所应采取的手段。第一层次所用的分析方法多以定性分析、情景分析为主，第二层次所用的分析方法多以定量分析、趋势分析为主。下面提供两种规划结构供选择参考。
第一种：
A.中国面临的挑战（环境）与世界发展的趋势
B.“十五”规划的中心指标选择
C.“十五”规划的基本指标选择
D.中心指标的规划
E.基本指标的规划
F.其他
第二种：
A.中国面临的挑战（环境）与世界发展的趋势
B.“十五”规划的指标体系
C.“十五”规划的基本目标
D.实现“十五”规划的基本手段
E.“十五”规划与“十一五”规划的衔接
2.关于规划的技术
就规划的指标来说，可以分为两种情况：一种是政府可以有所控制的，比如社会保障水平、经济安全水平等；一种是政府难以控制的，比如GDP增长速度指标、失业率等。从市场经济发展看，政府可以控制的指标及可以控制的领域是越来越少，因而编制规划的难度是越来越大。当然这并不是说政府无所作为，也不是说经济社会的发展就没有规律、无法预测。这里我们以GDP增长速度的规划为例来具体说明其技术分析过程。
如确定“十五”期间GDP增长速度，既需要作可能怎样的预测分析，也需要作应该怎样的规范分析；既可以进行直接分析，也可以进行间接分析（借助专家力量）。下面作具体说明。
(1)“十五”期间GDP平均增长速度的实证预测。
实证预测是基于历史资料分析所作的预测。一般有两种方式，一种是非因果的纵向历史规律分析预测，即时间序列分析，另一种是基于因果联系的横向分析预测。前者是建立把GDP的各期值联系起来的模型，后者是建立GDP与各种影响因素之间相互联系的模型。由于“十五”预测为中长期预测，因此在实证预测中，一般以纵向历史规律预测为主，横向因果联系预测为辅。
纵向历史规律预测。考虑到GDP统计指标的多种形式，为了充分利用各种资料提供的信息，可分别就定基GDP指数与人均不变价GDP建立起反映各自发展规律的模型。其中，对人口增长速度的预测，分别以高中低三种方案来进行。由于模型角度不同，这两个模型的预测结果也不尽相同。将它们的预测结果加以综合，不但可以综合利用各种预测角度提供的信息，而且还可以提高预测精度。由此可得“十五”期间我国GDP平均增长速度的纵向历史规律预测值：9.13%（低方案，人口增长速度为0.5%）、9.41%（中方案，人口增长速度为1%）、9.68%（高方案，人口增长速度为1.5%）。
横向因果联系预测。从理论上讲，应从供给和需求两个方面考虑影响GDP增长的因素。比如供给方面，要选择与GDP增长密切相关的劳动力与资金及能源等因素。在需求方面则应选择消费、投资、出口等因素分析。但考虑到多数因素的自身预测难度不亚于GDP，故仅选择统计资料比较完整的劳动力作为影响GDP的因素，以此建立经济计量模型。为了预测的全面，分别就劳动力增长的高、中、低三种方案对GDP作了预测，由此得出“十五”期间GDP平均增长速度的横向因果联系预测值为：5.26%（低方案，劳动力增长速度为1%）、7.17%（中方案，劳动力增长速度为1.5%）、8.80%（高方案，劳动力增长速度为2%）。
综合纵横两方面预测的结果，可得到“十五”期间我国GDP平均增长速度的三种实证预测结果如下：7.58%（低方案）、8.51%（中方案）、9.33%（高方案）。
(2)“十五”期间GDP平均增长速度的规范分析。
规范分析是基于未来发展需要所作的预测，是应该实现的最低目标值。与实证预测不同，规范分析具有刚性，体现人的主观能动性。就GDP的规划而言，必须考虑人口因素、国际因素、环境因素的刚性要求。
新增人口。“十五”期间离中国人口高峰值尚有一段时间，因此，尽管继续执行严格的人口控制政策，这期间中国人口仍将以1%左右的速度增长。为了保证新增人口达到全国平均生活水平，自然要求GDP必须有1%-2%的增长速度。
国际水平。中国是一个国土广大、人口众多的国家，为了保持在世界经济格局中的地位不至于下降，其经济增长至少应与世界平均水平持平。否则，中国与世界的差距将会进一步扩大，甚至会威胁到中国的“球籍”。从世界范围来看，虽然东南亚危机余波尚存，拉美经济危机又起，但从总体来说，全球经济基本处于稳定增长阶段。据预测，未来十年内世界经济平均增长速度大约在2.5%左右，这就决定了“十五”期间我国GDP平均增长速度不得低于2.5%。这是解决中国在世界上“生存”问题的经济增长的下限值。
缩小差距。生存不是目的，发展才是硬道理。中国作为一个发展中国家，仅与发达国家同速并进，就永远不能摆脱后进与不安全的状态。因此，我国的经济增长速度中还必须考虑到缩小与发达国家差距的需要。根据三步走战略，我们要在下世纪中叶达到中等发达国家水平，即人均GDP达1万美元左右，则我国的经济增长速度需要比世界平均增长速度高2个百分点。如果我们要在40年内迎头赶上，那么需要比世界平均增长速度高2.5个百分点；如果希望在30年内赶上，则要比世界平均水平高3.5个百分点。当然，如果我们的经济增长只能比世界平均水平高1.5个百分点，那么我们只能在70年后才可将差距拉平，我们的战略目标也就不能如期实现。
环境保护。严重的环境污染，生态系统的失衡，日益成为我国经济社会可持续发展的制约因素，人民生活质量的提高也受到影响。因此，治理与保护环境也应成为社会经济发展规划中不可忽视的重要方面。尤其我国目前要申办2008年奥运会，更是对环境保护提出了更高的要求。治理环境是一项庞大的系统工程，关键是要有投入的保证，要从经济增长中扣除一部分作为补偿环境的发展成本。这样，为了实现可持续发展的需要，每年GDP增长中必须有1%用于环境保护（这里1%是基于中国环境科学院的估计：我国每年环境生态损失大致相当于GDP的1%）。
综上所述，可得出“十五”期间我国GDP平均增长速度的规范预测结果为6.5%-8%（其中6.5%、7%、8%的GDP平均增长速度可分别保证在50年、40年、30年内达到中等发达国家水平。可相应作为低、中、高三种方案预测值）。
(3)“十五”期间GDP平均增长速度的专家预测。
预测涉及经济社会现象未来的变化，各种影响因素错综复杂。进行中长期预测面临的随机性和不可测性更高。任何个人预测、模型预测都是有局限性的，应该利用专家群体进行预测。因此，笔者根据预测需要，选择了十几名在经济预测领域颇有造诣的专家，征询他们对“十五”GDP增长速度的看法。专家们对“十五”期间GDP的增长普遍持乐观态度，大多数认为平均增长速度在7%、8%左右，其中最低认为在5%左右。
(4)“十五”期间GDP增长目标的确定。
“十五”处于新世纪之初，其经济增长速度的科学预测与确定对于我国经济发展具有深远的意义。综合上述实证、规范及专家经验预测三种预测结果，可得出“十五”期间GDP平均增长速度的三种预测方案：低方案为7.4%左右，中方案为7.8%左右，高方案则为8.5%左右。从国际经验来看，日本、英国、法国、意大利、加拿大、澳大利亚等国在由人均GDP1000美元发展为2000美元都经历了十年左右的时间，从而可以推断“十五”期间我国仍处于为达到人均GDP2000美元而奋斗的阶段。而许多国家在这个阶段都保持了较高的经济增长速度，如法国、加拿大、澳大利亚等国在五、六十年代平均增长速度为5%-6%，日本在六七十年代平均增长速度为9%-10%，亚洲“四小龙”更是在七八十年代连续多年保持了两位数的增长速度。因此，以上确定的“十五”期间每年的经济增长目标是符合国际发展规律的。至于具体到“十五”期间每年的经济增长情况，由于我国经济增长质量的不断提高，也会呈现与以往不同的分布格局。由于新一轮周期起点高，决定了其峰值不会太高。因此可推测“十五”基本在一个“缓起缓落”的周期内运行。由于新一轮周期具有微波化的特点，其扩张期可望持续到“十五”的中后期（即2003-2004年达到峰值）。
在上述预测中，中方案是我们的基本预测结果，高方案是我们努力的目标。
上述规划目标的实现手段、政策举措需要另文分析。作为新千年的第一个中长期规划，更应该严谨务实，冷静思考，使规划有名有实，使我们的中长期规划与年度计划相衔接，滚动进行调整。这里仅指出两点：一是要抓住影响GDP增长速度的关键因素，二是要摆正市场经济中政府的角色。如果我们真的做到有规则、有筹划，防患于未然，计划于未来，则我们的事业一定能够扎实地向前推进。
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