从亚洲金融危机看IMF法律机制亟待改革的几个重要问题，本文主要内容关键词为：几个论文,亚洲论文,金融危机论文,机制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东南亚金融危机自1997年7月由泰国铢暴跌而引发， 进而蔓延整个亚洲，欧美也接连“感冒”不断，继而又向俄罗斯及南美巴西“传染”，世界经济一时间犹如“黑云压城城欲摧”，处处硝烟四起，烽火连天。在这场没有赢家的“战争”中，人们不时会发现一个不知疲倦且自以为是消防队的身影——IMF（国际货币基金组织）。人们对IMF的身影不应该陌生，因为它早在1994年扑灭墨西哥金融危机那场“大火”时已初试锋芒。
作为二战后世界经济秩序全面框架的一部分，IMF 负责帮助各成员国克服短期性国际收支失衡，以提供政府间贷款的方式来缓和成员国的外汇短缺困境，协调国际货币的秩序。正是基于这样的定位，它被人们形容为处理国际金融货币危机的“维持和平”部队，在实践中也确曾起过积极作用。
然而，近年来IMF 处理金融危机的方式及效果却处处遭人非议与谴责，尤其对亚洲金融危机的处理方式及效果更为人所诟病。那些已经得到IMF援助的国家不知道什么时候能摆脱金融动荡的困扰；那些向IMF提供资金的国家也开始怀疑这样做的意义何在。与此同时，一些国际政治领袖及世界级风云人物如美国总统克林顿、英国首相布莱尔、法国总理诺斯潘，甚至一些发展中国家的领导人及国际金融界权威人士如著名金融炒家绍罗什等，均呼吁要对现行国际货币金融体系和制度进行改良与改革。事实表明，IMF 赖以生存和发挥作用的整个国际经济环境已经发生了深刻变化，远非50年前可比，它在处理地区乃至全球金融危机中不可避免地会遇到难以克服的法律制度难题。本文仅就其中几个重要方面进行一些探讨。
一、IMF协定宗旨的调整问题
IMF协定条款自1945年12月27日生效以来， 成员国曾先后对其进行过三次修改（注：见刘丰铭：《国际金融法》， 中国政法大学出版社1997年修订版，第427页。）。尽管IMF的成员国数目及活动范围发生了很大变化，但其总目标即宗旨却一直维持不变。按IMF 协定条款第一条规定，成立IMF的主要宗旨是：
第一，通过设置一常设机构就国际货币问题进行磋商与协作，从而促进国际货币领域的合作；
第二，促进国际贸易的扩大与平衡发展，从而有助于提高和保持高水平的就业和实际收入以及各成员国生产性资源的开发，并以此作为经济政策的首要目标；
第三，促进汇率的稳定，保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性通货贬值；
第四，协助成员国之间建立经常性交易的多边支付体系，取消阻碍国际贸易发展的外汇限制；
第五，在具有充分保障前提下，向成员国提供暂时性普通资金，以增强其信心，使其能有机会在无需采用损害本国和国际繁荣的措施情况下，纠正国际收支失调。
第六，根据上述原则，缩短成员国国际收支失衡的时间，减轻由此带来的负担。
从上述宗旨看，不难发现：IMF 的根本目标或宗旨是协调或促进会员国货币政策，力争各会员国国际收支平衡。换言之，IMF 的中心任务是实现会员国国际收支平衡。但是该问题由于涉及广泛的经济、财政与货币政策问题，各成员国必须授权IMF从事广泛与货币相关的活动， 上述宗旨目标才能达到。
从经济理论上讲，一国国际收支失衡，最终将导致该国货币对外汇率剧烈波动，这是一国贸易乃至整体经济发展状况欠佳或运行不良的后果。因此，在发生金融危机之前或之后，当事国政府或国际机构欲稳定币值及纠正国际收支失衡，根本的办法应是调整其宏观经济政策包括财政、税收及货币政策。仅靠IMF 或其相关渠道提供短期贷款来弥补收支失衡及稳定本国货币的做法，只能是治标不治本。此次东南亚金融危机之所以久治难愈，其症结就在于有关各国的经济结构和经济政策以及与之相应的法律制度存在问题。从这个角度观察当今国际货币法律制度，就会发现IMF的现行宗旨目标范围过于窄小。尽管IMF协定条款第12条第8款规定，经70%多数票赞成同意后，IMF有权确定成员国货币政策与经济发展状况是否有可能直接导致其他成员国国际收支的严重失衡，就此向其他成员国公布。但该条款仍存在明显缺陷：其一，该项条款只强调了当事国的货币政策，而其他相关政策均未涉及。至于“经济发展状况”则过于笼统与含糊，不便于操作。其二，该条款发挥作用时须经过表决程序，而不是直接授权给IMF理事会直接行使， 这样会使该款实施的效率及效果大打折扣。其三，如此重要的条款，未放进宗旨内，也使其地位大为降低。
IMF协定宗旨的另一大缺陷，是现行目标条款几乎全是“促进”、“帮助”、“劝导”，“补救”等性质的条款。只有当成员国国际收支出现严重失衡，导致其货币大幅贬值，影响本国经济并同时威胁他国货币及经济发展时，IMF才伸出“援手”，挽救危机中的当事国。 这种“促进”，“挽救”性质的立法宗旨使国际经济法律的效力更加软化。在世界经济尚未达到全球一体化，各国经济规模和相互影响较小的背景下，这种立法宗旨也许能勉强行得通。而当全球经济及法律制度日趋一体化的情况下，就难以奏效了。其直接的不良后果，便是延误金融乃至经济危机的预防和处理时机与效果。有鉴于此，笔者认为，IMF 协定宗旨有必要增加事前事后的监督功能条款。至于监督的范围及如何实施监督职能，则需要进一步研讨。最近一时期来，许多国际政要及国际金融专家纷纷呼吁要加强IMF 对货币危机当事国之货币与经济运行情况的预警与监督机制，正是反映了国际货币金融立法的内在要求。
IMF宗旨又一可商榷之处，是其宗旨范围不仅偏狭， 而且还较为分散，并有些详略不当。从前述宗旨表述内容看，其中心目标是帮助各成员国维持国际收支平衡，进而保持其币值稳定，反过来又推动和维护国际贸易健康发展，进而又维持收支平衡。然而其宗旨中却出现了提高就业水平及保持实际收入增长的目标条款。这样表述有两点不妥：一是把增加收入与提高就业水平列入目标条款是多余的，因为这是任何一种经济社会运行的必然目的，每个国家和地区无论社会经济制度如何，均要朝这个方向努力。二是并非国际收支平衡和币值稳定就一定能带来贸易发展，更不会由此而必然导致整体经济的发展与提高。
综上分析，笔者认为IMF 协定的宗旨范围应围绕或集中在维持成员国国际收支平衡及其对外币值稳定，在此基础上应增加对成员国货币政策或其他有关经济政策的制定与实施进行某种监督的条款，同时增补有关国际合作的条款以便对有损国际货币金融秩序稳定的国际资本流动进行有效监管。
二、IMF行动干预权与成员国金融主权的协调问题
IMF是联合国的一个专门机构， 按联合国宪章规定及公认的国际法准则，国际组织与其成员国（地区）关系以及成员之间的关系应是平等主体之间的关系，相互之间没有管辖权。国际组织包括联合国在内在行使职权时，不得干预成员国的内政，不得侵犯成员国的主权，这是国际法律制度包括国际货币金融制度在内的一个重要特点，更是国际组织行动的准则，其理论根据来自国际公法的“绝对主权论”。
然而，不可否认的是，传统国际法之“绝对主权论”，越来越受到当代国际法新主权论即“相对主权论”的挑战，后者认为在当代国际关系中尤其在国际经济法律关系中，各国及地区相互依存度大大提高，由于各国经济大规模、广泛地相互渗透，使得各主权国家不得不出让一部分主权给国际组织或其他成员国，以便协调意志，管辖共同关心的事情或问题并形成共同规则，这种主权上的让予可能是出于自愿，也可能是非自愿。这种相对主权论可以在近几十年国际经济关系实践中找到大量的例子。如在GATT主持下进行的八轮贸易谈判，到正式成立世界贸易组织（WTO）的全过程， 无不处处遗留下成员国或申请加入国之主权让予的痕迹。IMF在1994年处理墨西哥金融危机以及1997～1998 年处理亚洲金融危机时，更把上述相对主权论发挥得淋漓尽致。如IMF 在与韩国签订贷款协议时，要求韩国大幅度开放其金融市场，允许外国银行或非银行金融机构大举进入韩国市场，在韩国的外国银行或企业可以全面参与韩国证券交易活动。许多国际金融法学家认为，这实际上是让韩国用相当一部分金融主权换取贷款援助，以摆脱金融危机。为此，韩国公众把1997年12月3日韩国与IMF签订贷款援助协议日定为“国耻日”。和韩国比起来，印尼的情况更为严重，IMF与其签署协议时， 不仅要求其削减财政开支、紧缩通货、扩大开放金融市场，同时还要求其政府实行政治体制改革。正是在此背景下，最终导致了印尼社会大动荡直至苏哈托政权倒台。
现在的问题是，IMF在近几年处理金融危机实践中， 对被援助的成员国之经济主权（主要是金融主权）的干预存在两方面问题：一方面缺乏成员国的特别授权。即在IMF 协定条款中没有明确规定成员国在接受IMF贷款援助时，应该作出哪些主权上的让步。如果勉强说有， 那只能是IMF协定第1条第5款“在具有充分保障下， 向成员国提供临时性普通资金……以纠正国际收支失调”（注：《国际货币基金组织协定》，中国金融出版社，1995年版。）。 但该款仍不能直接表明成员国授予IMF干预权。此外，该协定第4条的第1款及第3 款虽规范了成员国的一般义务及IMF对汇兑安排的监督，但从成员国的义务与IMF的权利内容看，也没有明确成员国之经济主权让予的范围和层次。故我们认为，IMF 处理金融危机时干预受援国主权或内政的做法，在立法上找不到充分、明确的法律依据。亚洲金融危机发生后，IMF反应迟缓或束手无策时， 许多国际政要纷纷呼吁要改革IMF体制，其主要指向之一便是针对IMF协定在干预或有效监督成员国预防或处理危机方面缺乏必要的法律条款。
另一方面为解救全球金融危机，IMF 和其他国际组织又不得不动用大量的“干预”手段，有的甚至达到了向成员国发号施令的程度，韩国、墨西哥接受援助时的情况便是如此。这两个经济比较发达的国家尚且这样，其他欠发达的成员国，如泰国、印尼等就更不在话下了。从客观效果及需求看，IMF也只能这样尽量“干预”受援国的内政， 而受援国也只能委屈求全地被迫让出一块块的主权。否则，一是难以满足协定宗旨所规定的“充分保障”条款；二是难以及时得到其他成员国尤其是美国等发达成员国的拨款及合作，而没有这两方面条件，IMF 几乎是什么也干不成。
上述矛盾必然导致以下两种情况：一是由于受援国或潜在受援国没有授权给IMF对成员国经济或金融上的干预权，必然会对IMF所采取的行动产生反感甚至对抗情绪。这方面，马来西亚是典型例子。此次东南亚金融危机发生后，马来西亚受灾也较严重， 当其向IMF 申请援助时，IMF开出一剂处理危机的“猛药”处方，其中包括尽快开放金融市场、 放松外汇管制、最大限度紧缩通货并削减财政开支，同时还要求进行政治上的改革，否则要钱没门。马哈蒂尔听到这些条件时，勃然大怒说道：“这样还不如让康德苏（IMF 现任总裁——作者注）来当马来西亚总统算了”。二是，使得IMF处理危机时， 必须花大量的时间及精力与成员国在主权问题上讨价还价。影响所及，要么使IMF 处理金融危机效率及效果大打折扣；要么最终与成员国闹翻，使挽救危机的努力失败，导致危机进一步扩大。无论如何，其结果都会对IMF 的信誉及存在的价值带来灾难性的打击。这就是近几年IMF处理金融危机的努力越多， 越遭到各方非议或指责的一个重要原因，有的成员国或专家甚至还提出应该立即废除IMF。
综上所述，我们认为现在是到了该认真思考研究IMF 与其成员国之间干预与被干预关系问题的时候了。事实上，我们在讨论协定宗旨问题时已提出要增加IMF一些监督管理的权限， 以利于其有效预防与解救危机。但是，成员国主权之出让是否为国际经济组织实现其职能及宗旨所必须的前提，历来是国际经济法有待突破的一个基本理论问题。随着全球经济日益一体化，此问题的协调及最终彻底解决显得更加紧迫和重要。在这方面，欧盟及其所辖下欧洲货币联盟之实践，也许会给我们带来有益启示。欧洲货币联盟之统一货币政策目标的实现，完全有赖于其成员国货币主权的部分甚至全部出让，否则统一的欧洲货币运行所依据的法律制度只能是一句空话。
三、IMF与区域性或全球性货币组织的合作问题
IMF在处理亚洲金融危机过程中之所以显得力不从心， 一个重要原因在于IMF缺乏对区域性乃至全球性的货币合作机制。一般来说， 货币危机有扩散苗头，而全球性的金融货币体系及机制反应迟缓或者无能为力时，区域性货币合作是一件值得提倡的办法。50年代初西欧国家普遍受美元短缺的困扰，他们的汇率稳定时时受到威胁，于是他们组织成立了“欧洲支付联盟”，倡导非美元的贸易结算。这个区域性货币合作机构帮助西欧维持了长达十年之久的汇率稳定。正是基于上述经验，东南亚金融危机发生时，部分国家或地区也提出了亚洲地区货币合作机制的设想，拟模仿IMF成立一个“亚洲货币基金组织”（AMF ）。 此设想在1997年10月IMF香港年会上首次提出，随后在1998 年的多次国际场合又反复提议，亚洲的日本、泰国及马来西亚等国都是积极倡导者。然而此举却遭到IMF及其大股东美国等成员国的强烈反对， 美国的财长甚至声称要把这种想法消灭在萌芽状态。
IMF之所以如此强烈反对建立“亚洲货币基金”的提议， 主要来自两方面的原因与压力：一方面，从IMF协定条款内容看， 没有明确提及区域性货币金融合作的授权和规范。IMF协定第10条规定， “基金应在本协定条文范围内，与一般的国际组织和在有关领域内负有专门责任的公共国际组织进行合作”。从该条款精神理解，IMF 在处理金融危机时只能与现行的一般性或专业性全球国际组织进行合作，显然排除了与区域性尤其是还未设立的区域性国际货币金融组织进行合作的可能性。另一方面，IMF的5个大股东尤其是美国，对设立“亚洲基金”等区域性国际货币组织缺乏兴趣甚至持坚决抵制的态度，这是IMF 在区域国际货币合作问题上止步不前的重要因素。众所周知，IMF现行筹款、 投票及决策等机制与其他一般性或专门性国际组织的情况有所不同，成员之间没有事实上的平等权，美、英等大股东对IMF有绝对的控制权，所以IMF举手投足均要仰承美英等国的鼻息，否则其自身生存也会受到威胁。因此，IMF本身或其行政首脑面对建立“亚洲基金”这类提议时， 不能不考虑其大股东的态度。
那么，以美国为首的大股东为何如此强烈反对IMF 探索区域性的国际货币合作呢？表面上的理由是区域性国际货币组织的设立及运行背离了货币金融市场日益全球化的潮流：在高度全球化、一体化的国际资本流动过程中，区域性及国别性的规则只会有损于这种流动，从而会造成货币及市场制度的人为隔绝，进而会使地区或国际货币制度更加不稳定、不安全，这就与IMF的根本宗旨相悖，同时也会降低IMF在处理全球或区域性金融危机中的地位与作用。实际上，美国之所以反对区域性国际货币合作， 主要是担心区域性国际货币组织的设立会妨碍美国操纵IMF，从而影响其政治及经济上战略利益的实现。如果一旦区域性国际货币组织成立， 且投票及决策机制又不同于IMF 时， 则该区域机构可能与IMF形成对峙，或者在本区域内排斥IMF发挥作用，尤其当大国股东左右IMF时，IMF更会遭到排斥。
IMF 在国际货币领域进行合作的另一个缺陷是未能很好地与世界银行（WB）及世贸组织（WTO）等国际机构协调政策及统一价值取向。 众所周知，IMF与WB及WTO一起构成了战后国际经济法律秩序的三大支柱。就功能和宗旨而言，三者是各有分工的：WTO 主要负责成员国的关税及贸易政策的协调及统一制度的建立与实施；WB主要任务是向成员国提供长期贷款，鼓励私人的国际直接投资；而IMF 如上所述主要目标是向成员国提供短期财政性公共资金，以平衡国际收支而最终稳定货币价值及汇率。正因为存在目标上的差异，IMF与WB及WTO在各自政策实施中往往发生冲突与矛盾。一方面，IMF与WTO之目标有时相悖。如WTO 一般会极力鼓吹金融自由化包括货币兑换及其服务自由化，并要求成员作出相应的承诺及保证，以确保其目标不致于落空；而IMF 则允许成员国在一定条件下对其国内货币自由兑换作出限制，即实行金融非自由化政策。另一方面，IMF与WB也存在严重的政策不协调。相比较而言，WB与IMF的关系应更为密切，因为从本质上讲，二者是布雷顿森林体制不可分割的一部分，二者功能有异但宗旨目标方向是一致的。然而，在预防及处理全球范围或区域及国别经济危机时，二者的意见经常不统一，甚至截然相反。最典型的例子是对近一年东南亚国家金融货币状况及经济发展情况之评估与预测，二者常常发出不一致的甚至相反的意见，使国际投资者不知所措，使成员国对该区域金融危机的程度产生错觉，从而影响有关方面对金融危机的预防及治理决策。
我们认为IMF 如要做到事先有效预防及事后果断处理地区乃至全球金融危机，必须加强与区域性国际货币金融组织及WTO和WB 全面的合作与联系。首先IMF应从立法开始，具体说应从完善与修定IMF协定第10条之规定开始：一是应明确IMF与哪些一般或专门的国际组织合作， 尤其应列举出WB及WTO等机构；二是应详细规范IMF与前述国际组织合作的原则、领域、方式或途径，这其中应着重就与货币有关的金融政策的一致性进行协调，尽量避免出现矛盾现象。其次，应该放开IMF 与区域性货币组织合作的实践或者先行试点，同时呼吁成员国就此问题展开谈判，如果条件成熟且谈判成功的话，应把组建区域性货币组织或者加强这方面的合作的条款写进IMF协定里去。最后， 作为区域性的货币组织机构，也应在其立法中注意与IMF的协调与合作关系， 以免妨碍全球经济一体化。
总之，近年几次国际货币金融危机表明，单靠IMF 力量进行预防和救助是不足的，有必要建立一些必要的辅助体系，包括建立区域性货币基金组织。但这种区域性货币基金组织与IMF在宗旨、功能、 决策机制以及管辖范围等方面是否应有所区别，应有哪些区别，还有待深入研究。
四、IMF决策机制问题
在此次东南亚金融危机中，国际社会对IMF 诟病或指责最多的是其决策机制存在严重缺陷。IMF的决策机制从基金协定法律架构看， 主要涉及配额分配及投票权行使两大机制。这两方面又是互为因果的，即成员国投票权大小取决于其基金配额的多少；反过来拥有的投票权大小又可能影响成员国再次获得配额的多寡。从这个角度讲，配额与投票应是一个问题的两个方面。
IMF是联合国系统的国际组织， 但其决策机制与该系统其他国际组织不同，它的一个显著特点是其投票权以及与其相适应的投票配额机制——加权投票制度。根据战后布雷顿森林会议谈判结果，每个会员国有基本投票权250票，另每增加10万美元的配额，便增加一票。 由此可见，每一成员国的投票权与其在基金的配额（即向基金认缴的股份）成正比。据传统的国际法原则，主权国家在国家事务中应具有平等的地位。以经济实力大小决定在国际组织的发言权和表决权的作法，显然是背离了传统的国际法原则。IMF 这种决策机制本身便是国际组织基本原则与经济强权政治妥协的产物，从一开始便存在先天的缺陷，它具体表现在以下几方面：首先，各成员国享有的提款权及投票表决权多少，主要取决于其获得的配额多少，而配额计算时又要考虑一国的黄金外汇储备、对外贸易量及国民收入等因素。由于发展中国家的外汇储备，对外贸易量及国民收入较之发达国家要少得多，因此，这种配额计算方式有利于发达国家而不利于发展中国家争取更多的配额权，而这对于发展中国家来说是利害攸关的问题，因为发展中国家经济实力薄弱，最可能发生国际收支失衡导致本国货币对外贬值，进而影响邻国货币稳定，所以他们最需要从IMF中享受更多提款的权利尤其是特别提款权。 而无论是一般提款权还是特别提款权，对成员国均具有信用放大功能及获得国际硬通货的功能，这在成员国发生金融危机特别是国际收支失衡和短期流动资金短缺时尤为重要。
其次，IMF 在表决事项时所奉行的多数票原则即简单多数或特别多数（前者为51%，后者为70%和85%）投票表决原则，使得发展中国家或份额小的国家的提议包括增加贷款额度、增加配额的动议往往得不到法定多数票的支持或赞成；相反，美英等发达成员国大股东则很容易凑够通过决议所需的法定表决票额，并可凭借其大股东地位否决中小成员国的动议。这种现象在需要特别决议的事项中表现尤为明显，道理很简单，只要某个大股东的份额超过15%并不投赞成票，任何中小成员国的动议都是难以通过的。即使是由70%投票权通过的那些决议，发展中国家由于所占份额小，内部利益又不尽一致，国情也有所差别，也很难凑够通过特别决议所需的70%表决票。总之，无论特别决议的表决票额是高还是低，均会朝有利于发达成员国控制或操纵IMF的方向发展。
此外，另一值得注意的问题是，IMF协定经过两次修改， 需要特别决议的事项由最初9类增加到现在的53类。 关于特别决议事项种类的增加，目前人们持有不同看法，有的认为它反映了国际货币制度的改革，也有人认为它是国际货币制度的自然发展。但有一点不可否认，即特别多数票决议事项种类的增加，意味着一些成员国否决权的扩大。 例如，IMF协议规定，其理事会建议修订任何协议时， 需满足两个条件才能通过：即先需五分之三的会员国（即基数票）赞成，然后再需要百分之八十五的投票权赞成， 否则任何修正案便无法通过。 这就是说任何掌握16%以上股份的成员国（如美国就拥有17.83 %股份）（注：王贵国：《国际货币金融法》，北京大学出版社1996年版，第76页。）便有否决任何成员国意见的绝对权利。
上述缺陷对现行国际货币金融秩序必然会造成两方面的伤害或不利后果。第一，上述机制缺陷会使IMF 协定签订时所照顾到的主权平等原则失去任何意义。因为份额认缴机制设计中所谓每个会员国基于主权所平均得到的250票， 随着配额的悬殊比例及多数票尤其特别多数票投票决议机制的产生，而失去实际作用。相反在此种配额及投票机制下，发展中国家成员任何想改变自己在IMF 中的地位和权利的想法或意见都难以通过。例如近几年尤其去年以来，许多遭受金融危机的亚洲国家就呼吁IMF改变机制，增加中小国家的配额，提案到了IMF那里几乎均遭到美国等发达成员国的否决。
第二，上述机制会损害IMF赖以设立及生存的宗旨和目标。IMF设立的宗旨本来是要对那些遭受国际收支失衡而造成资金尤其外汇资金短缺的成员国提供短期援助，以恢复其币值及经济稳定，从而减少对邻国乃至国际货币体系的冲击。现实证明，最容易出现国际收支失衡而币值不稳的国家或地区，大多都是新兴市场或发展中国家，因而他们最需要充分、及时、有效的援助。然而，在前述IMF的配额及投票决策机制下， 其宗旨及目标却难以实现，甚至朝着相反方向发展，这是IMF 和国际社会所始料不及的。
此外，上述机制缺陷还会给国际强权政治介入经济合作领域大开绿灯，而实践表明，国际经济合作问题政治化是不符合时代潮流的，也不利于经济一体化的健康发展。事实上在世界经济日益一体化的情势下，各国彼此息息相关，以强凌弱，对于强者也不会有好结果。如果发展中国家的金融体系乃至整个经济出现了问题甚至爆发危机，发达国家的对外投资也不会安全、对外贸易尤其出口也会大受影响，以致引发发达国家的经济衰退甚至经济危机。
鉴于上述分析，笔者认为未来IMF如果要进行改革， 应充分重视配额分配及投票机制的变革，这不仅关系到中小成员国的利益，而且更关系到IMF本身的宗旨及存在的价值评判。
五、透明度及投机基金的监管问题
IMF 的透明度不够及对国际投机基金缺乏监管是在此次处理亚洲金融危机中备受关注或指责的两个问题。
国际社会及IMF成员国指责IMF透明度不够主要反映在以下三方面：其一，IMF的决策程序不透明， 尤其当墨西哥及亚洲两次发生金融危机时，危机受害国或被援助国急需IMF决断并提供紧急援助资金之际，IMF的立场及政策表态经常处于摇摆不定状态。其二，IMF 按照协定宗旨或与成员国达成的协议，对受援国或潜在受援国进行危机情况考察和事后经济发展状况评估方面，缺乏统一的权威性规则标准，同时整个过程也不够透明。因此，评估报告出来后，要么是没有权威性和可靠性，不能正确揭示存在的问题；要么是时过境迁，失去指导意义。 其三，在IMF与成员国配合方面，成员国尤其那些新兴市场国家未能如实披露自己经济或金融正在遭受危机威胁的风险，而IMF 协定机制中又几乎没有办法让成员国尽快诚实地披露应该披露的信息。从此角度看，透明度问题是IMF协定机制设计上的一个空白。而IMF协定中没有关于透明度的规则，实践中当然也会处于一种无法可依的状态。
许多国际金融专家认为，此次亚洲金融危机之所以广泛蔓延而未能得到国际社会的及时处理，与IMF机制缺乏透明度规则关系很大。 有鉴于此，1998年10月西方七国集团在伦敦举行财长会议期间提出了国际金融体制改革计划，其中关于透明度问题占了很大篇幅（注：见《路透社》1998年10月30日电。）。其重点主要有三：一是要尽快建立对金融部门进行较好监督的程序规则；二是尽快增加能提高金融机构（包括国际国内两方面）及其管理人员的经营或管理透明度的规则，并建议有关国际机构如巴塞尔委员会尽快提供这种机制的标准；三是尽力对外国金融机构运作及其投机活动进行检查和监督。
七国集团的立法建议，实际上又引出了IMF 机制的另一个空白——即对国际投机基金的监管问题。这里的投机基金主要是指在国际资本市场及货币市场上呼风唤雨的各类对冲基金（hedge），又称套头基金， 其最大特点是从事卖空与买空交易，而其交易所需资金的85%是从各种渠道融资而来。故许多国际金融专家认为，对冲基金是国际货币体系不稳定的主要根源之一，主张应对其进行监管。
然而，从IMF协定现有条款看， 它是没有权利能力及行为能力对国际投机基金进行监管的。因为IMF 协定的管辖范围及对象只能是成员国及其货币制度。而且只能借助于成员国国内法机制如外汇管理制度、证券法等实施国别或区域监管，方能有效。据此，发展中国家的24国集团关于改革现行国际货币体制的建议声明（注：见《路透社》华盛顿1998年10月3日电。）就提出，应改进对经济政策和资本流动的监管， 并尽量发挥发展中国家在IMF机制制订中的独特作用， 同时成员国本身还应采取措施监管私人跨国资本流动及证券市场的风险。由此看来，发展中国家与发达国家在主张监管国际对冲基金活动方面，意见似乎趋于一致，只是前者比较注重单边成员国的作用，而后者则比较注重多边国际金融机构的作用。
当然，在此问题上也有较强烈的反对意见。反对者认为国家或地区之所以出现金融危机，主要责任不在国际投机基金的投机活动，而在于成员国本身的经济结构失调及银行体系坏账太多等因素，从理论上讲这类国际投机基金还有平衡与稳定国际金融市场的作用。著名国际金融炒家绍罗什就持此种观点，并强调“苍蝇不叮无缝蛋”。尽管他也主张改革现有IMF体制，但认为重点应放在调整IMF的宗旨及IMF 对成员国经济及金融活动监控上，而不是限制国际资本流动。
从立法上讲，如果允许IMF或成员国走回头路， 立法限制国际资本流动，这与IMF 设立时所主张的最大限度地保护国际资本自由流动的根本原则是相悖的。这也是许多国际金融专家反对采取多边或单边措施限制国际资本流动的法律依据。然而，从国际货币金融体系经常发生危机的实践经验看，国际投机基金对地区或全球金融投机的确起着推波助澜的作用，因为这类基金的本质是趋利避险。一旦某个国家或地区货币金融体系出现了动荡，就意味着这类基金的获利时机到来，而当投机基金对那些本已动荡的货币或证券大肆进行卖空买空的投机活动时，就会给这些国家或地区带来严重冲击，从而引发金融危机或使原有危机进一步扩大加深。所以从外部对潜在的金融危机的风险因素（如对冲基金的过度投机活动）进行治理，也应该是国际社会和IMF 一个不可忽视的问题。但要做到这一点，必须从理论上对IMF的法律机制进行重新设计。
综上所述，当前（IMF）的法律机制中的确存在一些缺陷， 亟待改革。中国国家主席江泽民在1998年11月吉隆坡APEC第六次领导人非正式会议上提出了中国政府对促进国际金融稳定发展和推动建立国际金融新秩序的三点原则性建议，正是本文中心思想所在，对此进行认真探讨与深入研究是有着十分重要的理论价值与现实意义的。
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