论新时期全面深化国有经济改革的重要任务_市场经济体制论文

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       党的十八届三中全会通过了具有里程碑意义的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用深化经济体制改革，对国有经济进一步深化改革提出了新要求，中国国有经济改革在经历30多年理论和实践探索后，进入了一个全面深化改革的新时期。

       一、实现市场在资源配置中起决定性作用条件下的国有经济与成熟市场经济体制的融合

       1.国有经济改革的根本问题

       在中国确立社会主义市场经济体制改革的目标后，作为公有制代表的国有经济如何与市场经济体制融合，一直是国有经济改革需要破解的根本性问题。如何通过改革，解决国有经济与市场经济体制存在的管理体制、运行机制、定位布局、实现形式等方面的矛盾，使得国有经济能够适应市场机制，在市场竞争中不断提高效率、发展壮大，从而发挥在国民经济中的主导作用，构成了中国国有企业和国有资产管理体制改革的主线。

       沿着这个改革主线。中国国有经济改革先后经历了三个阶段[1]。第一个阶段是改革开放之初到党的十四届三中全会的“放权让利”阶段，该阶段大体上用了15年的时间，贯穿20世纪80年代和90年代初。当时，改革的重心落在国有企业层面。这一阶段，改革主要任务是引导国营单位走出计划经济体制的旧观念与行为的束缚，使它们能够逐步适应商品化的经营环境，完成自身的企业化改造，解决了一个个国有企业进入市场的问题。第二个阶段是20世纪90年代初至21世纪初的“制度创新”阶段，大体上有10年的时间。当时，改革的重心落在建立现代企业制度和推动国有经济结构调整上。这一阶段，改革的主要任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度，通过国有经济布局与结构战略性调整，初步解决了整个国有经济部门如何适应市场竞争优胜劣汰的问题，改变了国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的局面。第三个阶段是党的十六大以后、以2003年国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)成立标志的“国资发展”阶段，国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革时期。这一阶段，改革的主要任务是由“国资委”负责监督管理国有企业实现国有资产保值增值目标，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题，使国有资产利用市场机制发展壮大成为可能。

       30多年的国有经济改革进程表明，伴随着中国市场经济体制逐步建立，实现国有经济与市场经济体制的融合，在市场竞争中发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力和影响力，一直是中国国有经济改革的根本问题。

       2.新时期国有经济改革的基本目标

       经过30多年上述三个阶段的改革，国有经济改革与发展取得了巨大成就。一是经济布局优化。国有资本逐步从一般生产加工行业退出，国有资本更多地集中于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在国民经济中发挥着主导作用。二是政企关系优化。初步建立起相对有效的国有资产管理体制，改变了过去“五龙治水”、普遍“内部人控制”的现象，企业经营性国有资产得到了相对规范的管理。财政预算不再安排用于补充国有资本金性质的支出和经营性亏损，政府的公共管理职能和出资人职能初步分离。三是经营机制优化。从数量上看，大部分国有企业已经进行了公司制股份制改革，初步建立起现代企业制度，公司治理结构逐步规范。四是经营绩效优化。国有企业发展质量和运行效率得到了提升，竞争力有了很大增强，国有经济已经摆脱困境，对经济社会发展的贡献进一步显现。

       应该说，国有经济从总体上已经与市场经济体制逐步适应和融合。但是，中国国内外环境正发生巨大变化，从国际环境看，在经济全球化的大趋势下，中国开放水平进一步提高，国有经济面临国家使命提升与国际环境严峻的双重压力；从国内经济环境看，进入“十二五”时期以后，中国已经步入工业化后期[2]，中国经济发展方式亟待转变，国有经济所熟悉的要素驱动型的发展环境正在改变。这些新形势对中国经济发展提出了新要求。尤其是，党的十八届三中全会以后，中国要建立市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的市场经济体制，这是一种更加成熟的社会主义市场经济体制，现有国有经济与这种成熟社会主义市场经济体制的要求还有很大差距，这主要表现在由于国有经济改革“不到位”而产生的不适应。一是国有经济战略性调整不到位，使得国有经济功能定位和布局不适应。国有经济的公共政策性功能和市场盈利性功能还没有区分，许多国有企业在经营中还面临“公益性使命”和“盈利性使命”的冲突，处于赚钱和不赚钱两难的尴尬境界——不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。垄断行业的国有企业改革还不到位，还缺乏一条明确、可信又可行的改革路径。垄断行业的国有企业追求行政垄断地位的行为，影响到构建公平有效的市场经济格局。二是国有企业的公司制股份制改革没有到位，使得国有经济的产权实现形式还存在不适应。为数众多的国有大企业，其母公司及二级以上公司层面的股权多元化改革，大多停滞不前。三是国有资产管理体制改革不到位，无法适应新形势的要求。一方面，国有资本流动性仍然较差，还满足不了有进有退、合理流动和实现国有资本动态优化配置的要求；另一方面，国有企业常常面临相关政府部门不当干涉的困扰。四是现代企业制度建设还不到位，国有企业的微观治理机制还不适应成熟市场经济的要求。国有企业治理结构还不规范，企业具有行政级别，国有企业经理人的市场选聘、监督约束机制改革还有待形成和完善，存在国有企业经营管理者“党政干部”和“企业家”双重角色的冲突，这既使得企业市场化经营权利无法得到充分保障，又影响到市场公平性。

       这些改革不到位问题，从本质上说是国有经济还没有与成熟市场经济体制有机融合，在管理体制、运行机制、定位布局、实现形式等方面还存在矛盾。党的十八届三中全会通过《决定》建立市场在资源配置中起决定性作用的健全的社会主义市场经济体制，这就对国有经济与市场经济体制融合提出了更高的要求，国有经济一方面要提高国有企业活力和适应市场公平竞争的能力，另一方面要提高服务国家战略目标、提供公共服务的能力。新时期全面深化国有经济改革，就是要解决国有经济与成熟市场经济体制的这些矛盾，基本目标是实现市场在资源配置中起决定性作用条件下的国有经济与成熟市场经济体制的全面融合。

       3.新时期国有经济改革的重大任务

       基于中国国有经济改革理论和实践探索，参考国外成熟市场经济国家的经验，中国国有经济与成熟市场经济体制的融合，需要回答以下四个方面重大问题：一是在社会主义市场经济体制中，国有经济应该有怎样的功能定位和布局？是否需要动态调整？二是与计划经济体制下单一国有制相比，市场经济体制下国有经济的主要实现形式是什么？尤其是国有企业主要以怎样的所有权结构形式存在？三是中国庞大的国有经济，在市场经济体制条件下应该建立怎样的国有经济管理体制？四是作为国有经济的主要微观主体的企业，在市场经济条件下为了保证自己的竞争力，应该具有怎样的治理结构和运营机制？

       党的十八届三中全会通过的《决定》，在总结中国国有经济改革的历史经验、分析中国面临的新形势新任务情况下，回答了上述四个方面重大问题。关于国有经济的功能定位和布局，在明确坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用的前提下，提出准确界定不同国有企业的功能，国有资本运营要服务于国家战略目标，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全；关于国有经济的主要实现形式，提出要积极发展混合所有制经济；关于国有经济管理体制，提出完善国有资本管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；关于国有经济微观制度基础，提出要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运作、有效制衡的公司法人治理结构。这实质上是明确了新时期中国国有经济改革的重大任务。关于国有经济四项重大改革任务和具体措施的内容和关系如图1所示。

      

       图1 新时期全面深化国有经济改革的重大任务

       资料来源：作者整理。

       以党的十八届三中全会的精神为指导，本文认为，新时期国有经济面临新的形势和新的挑战，要实现国有经济与成熟市场经济体制全面融合面临一些矛盾，这要求完成与时俱进地根据国家使命调整国有经济功能定位和布局、协同推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式、构建分层分类的新国有经济管理体制、推动国有企业完善现代企业制度以奠定国有经济高效运行的微观基础这四项重大任务，通过这四项改革重大任务和具体的改革措施的推进，最终形成以“新型国有企业”为主的国有经济，这些“新国企”②将适应新形势的发展要求，日益与市场在资源配置中发挥决定性作用的条件下的成熟社会主义市场经济体制相融合。

       二、与时俱进地根据“国家使命”调整国有经济功能定位和布局

       1.基于使命的国有经济功能分类

       使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位，使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。对于国有企业而言，实现国家赋予的使命——“国家使命”是国有企业生存发展的理由。在社会主义市场经济体制下，国有经济的“国家使命”，不仅仅着眼于如何运营管理好现有的存量国有资产问题，而应放眼社会、放眼世界、放眼未来，从社会性、国际化和可持续性的视角入手，更好地配置国有资本，更好地发挥出国有经济部门与非国有经济部门的互补功能，为整个国民经济向更健康、更有竞争力、更具可持续性的方向发展，为中华民族实现伟大复兴，为实现“中国梦”而贡献积极力量。

       具体而言，中国是一个发展中的渐进式的经济转轨国家，这就决定了中国的国有经济在相当长的历史时期既要有一般的市场体制国家在市场经济运行中国有经济应承担的使命，又要有发展中国家在经济赶超中国有经济应承担的使命，还要有转轨经济国家在渐进式转轨过程中国有经济应承担的使命，本文将其划分为国有经济的“市场经济国家使命”、“发展中国家使命”和“转轨经济国家使命”，针对这三类“国家使命”，国有经济相应的功能分别是“弥补市场失灵功能”、“实现经济赶超功能”、“培育市场主体功能”。

       市场经济国家普遍面临市场失灵问题。所谓市场失灵是指市场机制在某些领域不能使社会资源的配置达到帕累托最优状态的表现，这些领域包括自然垄断、公共产品、存在外部性和信息不完全等领域。由于市场经济无法达到最优的资源配置，就需要国家对市场经济进行干预以达到优化资源配置的目的。也就是说，相对于市场而言，政府在纠正自然垄断、矫正外部效应、提供公共物品、实现区域协调发展、保证收入公平分配等方面具有更大的优势和作用，而国有经济则是政府承担这一职能的重要载体，国家或政府通过创办国有企业、发展国有经济的手段实现政府干预市场、弥补市场失灵目的。[4]这就是市场经济国家赋予国有经济的使命，也就是国有经济的“弥补市场失灵功能”。

       实现经济赶超是发展中国家特有的目标，发展经济学表明，发展中国家在经济赶超阶段、在国际市场上往往遵循静态比较优势，发展中国家可以从国际贸易或国际分工中获益，但却不能从根本上解决核心技术的研发、产业结构提升、经济发展方式转变等重大问题，其后果就是陷入“比较优势陷阱”或“低端锁定陷阱”。[5]因此，在成为世界一流强国之前，发展中国家都必须保持相当数量的国有企业，去承担建立现代化经济强国、实现经济赶超的功能。在国家的支持下，国有企业在充分理解国际竞争秩序的条件下，在立足于自身现有的条件和资源状况的基础上，通过专业化学习、投资创新及经验积累等后天因素着力培育和强化其动态比较优势，从而在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业与国外企业竞争抗衡。承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能，这就是国有经济基于赶超国家使命而承担的“实现经济赶超功能”。

       对转轨经济国家，尤其是渐进式改革的转轨经济国家，其转轨过程是由大一统的国有经济结构向混合所有经济结构的演进。在传统的计划经济体制下，这类国家没有真正的市场经济主体——企业，改革的过程是将国有企业转化为自主经营、自负盈利、自我约束、自我发展的真正的市场主体，也就是培育市场主体的过程。同时，随着民营经济的兴起和外资企业的进入，市场经济主体逐步丰富，混合所有制的经济结构逐步形成。转轨经济国家需要国有经济承担逐步发展独立的市场经济主体的功能，作为独立市场主体的国有企业，要积极应对市场的激烈竞争，在竞争中通过追求盈利来实现国有资产保值增值，回报国家这个所有者代表。这就是国有经济要承担的“转轨经济国家使命”和“培育市场主体功能”。

       多年改革发展留下巨大的国有经济，总体上承担着上述三大“国家使命”，但这三大使命在具体国有企业中没有区分。由于“弥补市场缺陷”强调国有企业作为政府实现公共目标的工具或者资源，具有公共政策性，而“培育市场主体”则要求国有企业追求市场盈利性，保证国有资产的保值增值，这造成国有企业面临着“使命冲突”，从而使得国有企业无法与市场经济体制彻底融合。新时期要深化国有经济改革，需要准确界定不同国有企业的功能，国有企业已经步入了一个“分类改革与分类监管”的新时期。本文认为，基于上述三类“国家使命”和国有经济功能性质，考虑到历史沿革和可行性，将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型[1]。

       公共政策性国有企业，是带有公共性或公益性的、特殊目的的国有企业。它们仅承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能。公共政策性国有企业，应该是国有独资企业。具体监管方法是“一企一制”、“一企一法”，确保企业活动始终以社会公共利益为目标。这类国有企业数量非常少。目前，有的公共政策性国有企业也在开展商业性业务活动，一旦明确企业功能定位，其商业性活动应该逐步分离出来。从长远看，公共政策性国有企业将是国有资本加强投资和监管的重点。

       一般商业性国有企业，也就是人们常说的竞争性国有企业。它们属于高度市场化的国有企业，只承担商业功能和追求盈利性经营目标。一般商业性国有企业采用公司制或股份制，其股权结构应该由市场竞争规律决定，遵循优胜劣汰原则。在规范运作的前提下，这类企业的股权多元化程度和股东的异质性程度，不应该受到非市场性因素的困扰和扭曲。为数众多的中小型国有企业都属于这一类型。

       特定功能性国有企业，具有混合特征。它们有一部分商业功能，也有一部分非商业性或政策性功能，其非商业性功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提。特定功能性国有企业的股权结构是国有绝对控股或相对控股的多元化结构。有特殊的政策性功能要求的，可以制定具体政策来规范企业的股权结构；没有特殊政策规定的，应该由市场来发挥资源配置的决定性作用。从长远看，特定功能性国有企业将进一步分化，这类企业中的大多数，将转变为一般商业性国有企业。

       有关基于国家使命对国有经济功能定位和国有企业分类之间的对应关系如表1所示。

      

       基于分类思路，本文认为，在现有的113家中央企业中，公共政策性企业有5家，包括中储粮总公司、中储棉总公司、华孚集团、国家电网和南方电网；特定功能性企业有32家，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，及其他功能板块的中盐公司、中国国新、三大电信公司、三大航空公司，以及中远集团、中国海运；一般商业性企业有76家，包括一般工业制造企业、综合贸易服务企业、建筑工程企业、科研企业和资产规模在500亿元以下的其他中小企业。由于国有企业构成的复杂性，具体的分类方法可以是动态的，会随着环境和情况变化而调整。

       2.功能转换与国有经济战略性调整

       国有经济的功能定位并不是一成不变的，如果说以前国有经济保值增值被放到更加重要的位置，那么，在新时期国有资本将加大对公益性的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。这种功能转换意味着新时期中国需要进行国有经济战略性重组。基于上述三类国有企业的功能定位，各类国有企业战略性调整的方向和重点都不同。

       对于界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率；同时，建立国有资本灵活退出机制，逐步退出部分国有资本，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。为实现上述改革目标，一方面，要推进公共资源配置市场化，加快政府管制改革，破除各种形式的行政垄断；另一方面，这类国有企业应勇于突破所有制观念的束缚，大力引入其他所有制经济成分，充分发挥其企业制度中内生的国有资本放大功能。在改革实践中，应该按照市场公平竞争要求，鼓励非公有制企业参与一般商业性国有企业的改革，鼓励发展形成非公有资本控股的混合所有制企业；鼓励一般商业性国有企业在改革成为混合所有制企业的同时，实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。在改革过程中，从这类企业中陆续退出的部分国有资本，将通过国有资本运营公司这一运作平台，转而投向那些更加符合国家战略目标的重要行业和关键领域。

       对于界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入。①已从事的盈利性市场业务要逐步剥离；②继续加大国有资本的投入力度，提高这类企业的公共服务能力和承担社会责任的能力；③不断提高公司管理科学化水平，改善国有资本的使用效率。虽然公共政策性企业不以盈利为目标，但为了提高管理效率，在具体项目和环节上可探索引入竞争机制，允许非国有资本参股公共政策性企业负责的一些公共服务项目。公共政策性国有企业自身，既不适合改组为国有资本投资公司或国有资本运营公司，也不适合推行员工持股制度来发展混合所有制。

       对于界定为特定功能性企业的国有企业，其战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资公司或国有资本运营公司这一运作平台，不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节，不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用。其中，那些功能定位与提供公共服务、保障国家安全紧密相关的国有企业，在推行混合所有制经济、实行企业员工持股方面要慎之又慎；那些与保护生态环境、支持科技进步、开展国际化经营、战略性新兴产业领域相关的国有企业，可鼓励探索和发展混合所有制经济和员工持股制度。如果某些特定功能性国有企业的功能特征有日渐弱化的趋势，它们就应该及时转变为一般商业性国有企业，再遵照一般商业性国有企业的规律来进行战略性调整和深化改革。

       需要说明的是，随着国有经济管理体制改革深入，现有的113家中央企业数量会进一步减少，尤其是按照党的十八届三中全会精神，组建国有资本投资公司与国有资本运营公司，这些平台公司组建过程本身就是国有经济战略性调整过程，甚至是未来几年内国有经济战略性调整的主要任务。

       3.垄断性行业国有经济的战略性调整

       电力、电信、民航、石油天然气、邮政、铁路、市政公共事业等垄断性行业国有企业是国有经济中非常特殊、但问题突出的部分，大部分属于上述特定功能性企业。垄断性行业国有经济战略性调整，应该通过产权重构带动业务重组和企业组织结构调整，实现产业组织效率和企业绩效的同步提升。产权重构旨在形成符合行业技术经济特征和经济发展阶段要求的产权结构和治理架构。业务重组旨在优化相关业务配置和遏制垄断，形成主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。企业组织结构调整旨在形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，使企业成为社会主义市场经济体制更具活力的市场主体，成为中国国民经济和国有经济中更具战略性的组成部分。

       产权重构是国有企业产权多元化的重要途径，也是垄断性行业国有企业建立现代治理制度的基础。垄断性行业国有企业产权重构主要有三种目标模式，即国有独资模式、国有绝对控股模式和国有相对控股模式，重点推动垄断性行业中央企业从国有独资公司向国有绝对控股公司进一步向国有相对控股公司转变，发展混合所有制经济，实现产权多元化。随着社会主义市场经济体制的成熟定型和民营经济成长，降低上述领域对国有经济的依赖，逐步从国有绝对控股转向国有相对控股。

       业务重组要区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施。一般认为，电力产业的输配电网，铁路行业的路轨网络，石油产业的输油管线，天然气行业的输气管线，电信行业的电信、电话和宽带网络，属于自然垄断的网络环节，而电力行业的发电、售电业务，铁路的运输业务，石油和天然气的勘探、销售业务，电信行业的移动电话、互联网、电视网络和增值业务等属于可竞争的非自然垄断环节[6]。积极研究将电信基础设施和长距离输油、输气管网从企业剥离出来，组建独立网络运营企业的方式。着眼于整个国民经济而不仅仅是某个行业或经济主体自身的视角，谋划和评估网络设施开放使用，通过网络设施平等开放推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建设，使垄断性行业国有经济成为社会主义市场经济体制更具活力的组成部分，改革和发展成果更好地惠及国民经济其他产业和广大人民群众。具体而言，石油行业主要是深化中石油和中石化内部重组，通过兼并重组、注入资本金等政策将中海油、中化集团整合成一家新的国家石油公司。电网行业主要是实现国家电网公司和南方电网公司的合并，在国家电网公司、区域电网公司与省电网公司之间建立规范的母子公司关系。输配分离后，国家电网公司和区域电网公司经营输电网，配电网划归省电网公司。民航业重点培育几家区域性航空运输企业，解决航空支线垄断程度过高的问题，把航油、航材、航信三家企业改造成由各航空运输企业参股的股权多元化的股份有限公司。

       企业组织结构调整重点，在产权结构和业务结构重组的基础上，对一些行业内国有企业的数量及其关系进行选择和优化。由于垄断性行业国有企业均为大型企业或特大型企业，国有企业数量对行业垄断竞争状况和产业绩效具有重要影响。从有效竞争和便于管理的角度看，国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。企业组织结构调整应解决经营者数量少导致的竞争不足问题，适当增加经营者数量，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。

       三、协同推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式

       1.推进混合所有制改革的方法论原则

       为了既避免改革过程中的国有资产流失等问题，又能够达到混合所有制改革的目标，推进混合所有制改革必须坚持“上下结合、试点先行、协同推进”的改革路径和方法论原则，混合所有制改革一定要在上下结合、先行试点的基础上制定改革细则，然后才能全面协同推进，做到“蹄疾而步稳”。

       中国改革经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”——允许基层积极探索，具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤，得到基层探索的整体改革意义，进而“自上而下”——进行顶层指导下的推进，具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序，从而实现积极稳妥地全面改革。而且，这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复。这种“上下结合”的改革推进路径，既激发了基层改革创新的积极性、保护了经济的活力，又实现了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混乱，是我们改革取得巨大成就的方法论保证[7]。同样，今天我们推进混合所有制改革，也应该坚持这样的改革路径，或者说方法论原则。党的十八届三中全会明确了大力发展混合所有制的方向，这意味着经过多年“自下而上”的探索，我们已经明确了混合所有制改革方向，全国正处于“自上而下”地推进混合所有制改革阶段。

       当前混合所有制改革工作的重点应该是积极推进试点，在试点的基础上分析问题、总结经验，进而制定具体规则和程序、探索混合所有制改革实施细则，以保证进一步全面推进混合所有制改革在制度和法律的框架下规范运作。根据实际情况，积极开展分类试点，寻找突破口，总结经验，形成操作规范。在试点中前行，在具体实践操作中不断发现新问题，寻找解决问题的办法，并进行知识的积累，最终形成操作的规范。在“开展试点”的基础上，加强经验交流，全国各地相互促进，探索发展混合所有制经济的新规范。近日，国务院“国资委”选择国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点，中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点，新兴际华集团有限公司、中国节能环保公司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点，还将在“国资委”管理主要负责人的中央企业中选择2到3家开展派驻纪检组试点[8]。这种试点的方法是具有重要意义的，但注意很多改革在企业层面是有机联系的，注意改革制度的协同性，不要人为割裂。相对于国务院“国资委”试点先行的做法，一些地方政府将混合所有制企业比例、混合所有制企业中民营企业参股比例、国有资本证券化比例等作为了混合所有制改革的量化考核指标，放在国有企业改革指导意见中，这是不妥的，在改革试点没有开展之前，制定这种改革方案，使改革方案成为彰显政绩目标和决心的“改革大跃进规划”。这种政府主导的急于求成的心态会加大国有资产流失的风险。

       通过推进混合所有制改革试点，要探索和制定三方面的细则：一是界定不同国有企业功能，将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性，为不同类型国有企业建立不同法律法规，进而设计不同的混合所有制改革实施细则；二是完善公司治理结构，总结国有董事会试点经验，明确混合所有制下国有企业董事会的运行规则，建立有效的高层管理人员选拔和激励约束机制，从机制上保证国有董事和非国有董事的行为规范化和长期化，保证国有和非国有资产共同保值增值；三是着力营造公平竞争市场环境，努力完善产权流动的市场机制和产权保护的法律体系，重新制定“非国有资本参与国有企业投资项目办法”、“国有资本运营公司和国有资本投资公司试点办法”之类的新制度，完善和修订不适应混合所有制改革要求的法律法规、规范性文件。

       发展混合所有制是一个系统性、整体性和协同性的改革，需要统筹好中央和地方的关系，试点和规范的关系，渐进和突破的关系。从中央和地方的关系看，中央层面主要解决垄断行业的国有企业混合所有制改革问题，地方层面则着重解决地方融投资平台、城市公共服务业等改革，一些影响大的问题也可由地方先行试验；从试点和规范的关系看，一方面要建立容错机制、允许试点创新，并在此基础上不断形成规范性的政策指导，另一方面要通过规范，设定基本的试点创新“底线”；从渐进和突破的关系看，既要通过渐进开展积累相关经验，激发发展混合所有制经济的积极性和主动性，又要敢于面对难点攻坚突破，突破改制重组的瓶颈。在协同推进上要处理好三个协同：一是行业协同，就是要把握发展混合所有制节奏，既要加快竞争性领域改革步伐，又要攻坚克难，突破垄断行业的改革，相互借鉴经验；二是制度协同，就是要协同推进公司治理、产权和资产交易、资本管理、人事和分配制度等各方面的制度建设；三是进度协同，就是要把握好试点先行、细则制定和全面推进的时间协调。

       2.发展混合所有制的模式选择

       依据不同的标准，发展混合所有制的模式划分存在显著差异。从宏观推进层面看，按照主导力量的不同，发展混合所有制可以分为政府主导型模式和市场主导型模式；按照推进路径的不同，发展混合所有制可以分为自上而下型模式、自下而上型模式和上下结合型模式；按照改革对象的不同，发展混合所有制可以分为存量改造型模式和增量发展型模式。从微观操作层面看，按照混合途径的不同，发展混合所有制可以分为合资混合模式、合作混合模式和配股混合模式；按照资本属性的不同，发展混合所有制可以分为公有资本与私有资本混合模式、公有资本与外资混合模式、公私资本与外资共同混合模式；按照控股主体的不同，发展混合所有制可以分为公有资本控股型混合模式、私有资本控股型混合模式和外资控股型混合模式，或者分为公有资本控股型混合模式和公有资本参股型混合模式；按照混合程度的不同，发展混合所有制可以分为整体混合模式和部分混合模式。

       由于发展混合所有制既要有宏观层面的顶层设计，又要有微观层面的操作方案，因此，模式的划分应实现宏观与微观的结合。基于改革顶层设计的清晰性需要，在宏观推进层面可以以改革对象为划分依据，将发展混合所有制区分为存量改造型模式和增量发展型模式。存量改造型模式主要是鼓励非公有制经济参与国有企业和集体企业改革，实现国有企业和集体企业存量产权的多元化。存量改造型模式是当前发展混合所有制的重点，其微观实现方式主要包括公司制股份改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股。增量发展型模式主要是在新的投资中推动公有资本与非公有资本的共同参与，实现国有企业和集体企业增量产权的多元化。增量发展型模式也是发展混合所有制的重要形式，其微观实现方式主要包括新设混合所有制企业或在新投资项目中推动公有资本与非公有资本的共同参与。进一步，无论是存量改造型模式还是增量发展型模式，均可采取公有资本绝对控股、公有资本相对控股和公有资本参股三种形式。

       发展混合所有制的不同模式各有优劣，并没有普适性的模式，实践中需要综合考虑产业性质、市场发育程度、企业组织特征、企业发展基础等多个方面的内外部因素。从产业性质看，相对成熟的产业中因公有资本的布局已经相对明确，发展混合所有制可以更多地选择存量改造型模式；而新兴产业中所有属性的资本布局都仍然是不确定的，因此，发展混合所有制可以更多地选择增量发展型模式。但无论是存量改造型模式还是增量发展型模式，对于涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域，可以采取国有绝对控股的混合所有制形式；涉及支柱产业、高新技术产业等行业，可以采取国有相对控股的混合所有制形式；对于国有资本不需要控制可以由社会资本控股的领域，可以采取国有参股的混合所有制形式。从市场发育程度看，当产权交易市场、资本市场较为发达时，发展混合所有制可以更多地采取存量改造型模式，反之则可以更多地采取增量发展型模式。从企业组织特征看，当公有制企业规模较大时，发展混合所有制可以同时采用存量改造型模式和增量发展型模式，反之则可以更多地采取存量改造型模式。从企业发展基础看，如果公有制企业盈利能力较强，可以同时采用存量改造型模式和增量发展型模式，而且，当公有制企业具有决定性的要素优势时，可以选择国有绝对或相对控股的混合所有制形式，否则则采取国有参股的混合所有制形式；如果公有制企业盈利能力较弱，可以更多地采用存量改造型模式，并主要采取国有参股的混合所有制形式。

       3.推进国有企业混合所有制改革具体要求

       由于每家国有企业功能定位、历史沿革、行业特性、规模大小、生存状态都千差万别，在具体推进混合所有制改革中，“一企一策”是一个必然的选择。但这并不意味着国家没有统一的约束。国家统一的约束应该至少体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明四个方面。一是改革程序要公正规范。整个改革先后程序必须有严格的规定，不要担心繁文缛节，公正规范是企业改革的第一要义，在规范和效率的选择上，规范始终应该摆在首位；二是改革方案要依法依规。企业改革方案要严格遵照各项法律、规范和流程制定，最终必须经过相应政府主管部门的批准，一些重大的企业改革方案建议由同级人大讨论批准；三是股权转让公开公允。在混合所有制改革过程中，涉及国有股权转让的信息必须公开透明，转让价格要保证公允。信息公开透明，发挥社会的监督作用，往往是避免国有资产流失的最好办法；四是内部分配要公正透明。在混合所有制改革中，会涉及员工持股和管理者持股。在这个过程中要保证分配公正透明，这不仅是为了避免国有资产流失、利益输送等问题出现，还是为了更好地发挥员工持股的激励作用。为了保证公正透明，一定要做到充分的民主，注意充分发挥职代会的作用。通过多轮投票选举产生职代会代表，职工代表充分发挥沟通桥梁作用，在改革总体方案的形成、职工持股认购额度分配等关键环节，每一项改革决策的酝酿与形成都要交职代会表决通过。

       发展混合所有制之所以受到很大的争议和阻力，很大程度上是由于在发展混合所有制过程中可能出现国有资产流失等“混合失当”问题，这使得防止国有资产流失成为发展混合所有制的关键问题。发展混合所有制过程中的国有资产流失最可能发生的地方是优良企业、优良资产、优良业务线，并可能通过潜在利益、资产评估、同业竞争和关联交易等渠道发生。基于此，在发展混合所有制过程中防止国有资产流失。应重点采取两个方面的关键举措：一是统一政策标准，分企审批，即制定统一政策标准，使国有企业混合所有制改革的一些重要事项有政策标准作为依据；同时，每个国有企业混合所有制改革的具体方案，必须上报国有资产监管部门审批。二是统一产权管理，建立统一、开放、规范、高效的产权交易市场，严格执行产权交易进入市场制度，加强产权交易的监管以及混合所有制企业的国有资产监管，确保做到混合前公平评估、混合中阳光操作、混合后规范运营。

       4.鼓励非公有制企业参与国有企业改革

       鼓励非公有制企业参与国有企业改革，就是要从有利于企业竞争力和总体经济效率的基本要求出发，清除当前制约非公有制企业参与国有企业改革的障碍，创造继续深化改革的条件，形成继续深化改革的强大动力。

       经过三十多年的国有企业改革探索，中国的国有全资企业相当一部分已经演变为同时含有国有股和非国有股的混合所有制企业，并且已经涌现出一批以联想集团、TCL、万科股份等为代表的优秀混合所有制企业，形成了进一步推进混合所有制改革的示范效应。但是，总体上看，目前进一步推进非公有制企业参与国有企业改革还存在许多障碍，这既有政策性障碍，也有市场性障碍，其具体表现为：一是对于民营资本进入意愿比较高的领域，包括能源、交通、医疗、教育、通信等，政府尚未给出放松进入的时间表，更未给出非禁即入的“负面清单”，民营资本通过参与混合所有制企业改革进入这些领域的难度大、成本高；二是民营企业面临“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等各种隐性壁垒，国有企业在项目审批、土地、税收和户口指标等方面具有“政策红利”；三是具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业缺乏引入民营资本的内在动力，政府和企业内部管理层缺乏推进混合所有制改革的积极性；四是一些地方政府出于发展地方经济的考虑，在引入非公有制企业资本时，常常对于混合所有制企业的经营范围和区位布局制定了“特别条款”，影响了混合所有制企业的商业化程度和独立性[9]，造成实际上的非公有制企业资本的股权与控制权的不对称，也造成事后股东间公司权力斗争的隐患；五是人员身份转换和安置障碍是非公有制企业参与国有企业改革的后顾之忧。

       针对以上发展混合所有制的现实障碍，鼓励非公有制企业参与国有企业改革、发展非公有制控股的混合所有制企业来进一步深化国有企业改革需要满足多方面的条件，从而形成既满足现实需求又符合理论规律的改革思路：一是产权改革与治理改革的协同推进。产权改革是前提，但在产权多元化的基础上优化公司治理结构才是发挥混合所有制企业制度优势的关键[10]。在坚持统一的《公司法》和国有企业改革总体安排的制度框架下，促进各利益相关方根据各自的利益诉求进行平等对话和谈判、形成公司治理差别化和动态化的前提下，中国混合所有制企业在公司治理安排中尤其重视积极引入战略性投资者。研究和经验表明，当改制形成的混合所有制企业引入的非公企业投资者不属于具有长期性投资愿景和具备相关行业技术管理经验的战略性投资者时，股东之间的冲突和摩擦、进而公司权力斗争将导致高额的治理成本。因此，混合所有制改革不能流于形式，必须着眼于提升企业效率、降低治理成本，把引入真正能够提升公司长期价值和竞争力的战略性投资者作为推进混合所有制改革的要点。二是产权改革与市场结构调整的协同推进，弱化垄断性租金驱动的混合所有制企业改革。市场化的企业主体和有效竞争的市场结构是提升产业效率的两个重要条件[11]，缺一不可。无论对于行政性管制导致的自然垄断还是市场竞争过程中国有企业形成的经济性垄断，在垄断企业自身投资主体和股权多元化的同时，要配合放松行业进入管制，通过鼓励形成新的市场竞争主体、形成有效竞争来全面促进经济效率的提升，避免在混合所有制改革后形成新的民营资本垄断或“合伙垄断”；与此同时，通过形成竞争预期，避免非公有制企业参与国有企业改革的激励扭曲，有利于真正的战略性投资者进入。三是混合所有制和政府功能完善的协同推进，弱化行政性租金驱动的混合所有制企业改革。消除政府在资金、税收、融资、土地、项目审批等方面对国有企业和混合所有制企业(特别是国有资本控股的混合所有制企业)的各类显性和隐性补贴和优惠，避免行政权力对股权结构、董事会结构和高层管理人员选聘的干预。四是保证非公有制企业参与国有企业改革过程的透明性和竞争性，通过社会性治理保证交易的公正公平，避免国有资产流失。由“国资委”牵头制定非公有制企业参与国有企业改革的信息披露制度，对于资产评估、股权定价、股权结构、管理层持股等重要交易信息按照标准化的文本格式及时对外公布，形成媒体、学术界和社会各界对非公有制企业参与国有企业改革的监督、约束机制。

       5.推进混合所有制改革中引入员工持股制度

       国有企业在推进混合所有制改革的过程中引入员工持股制度，一方面有利于国有企业混合所有制改革，完善公司治理；另一方面有利于建立员工长期激励机制，使员工与企业形成利益共同体。但是，员工持股制度能否有效发挥增加经济激励与改善社会治理的双重效应，关键取决于员工持股的具体方案设计。方案设计不当，不仅无法发挥激励作用，还有可能造成国有资产流失、寻租和利益输送等问题。国有企业推进混合所有制改革引入员工持股制度，应该坚持激励相容、增量分享和长期导向三个原则[12]。

       (1)激励相容原则。这要求员工持股方案保证员工在追求自身利益的过程中，也实现公司整体价值的最大化。只有在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等方面设计得当，才有可能产生这种“激励相容”的效果，使员工的个人利益与企业长远发展的利益捆绑在一起。否则，会造成激励过度或激励扭曲的问题，从长远看造成国有资产流失。例如，在持股比例上，管理层持股过高，普通员工持股过低，造成收入差距过分拉大，企业内部产生矛盾，影响企业长期发展；再如，持股期限和退出机制设计不当，员工在公司上市前持有大量股份，待公司上市后立刻大量抛售股票以获取股票溢价收入，从而无法激励长期化行为；又如，“人人都持股”的平均主义，或普通员工持股比例过低，会造成新“大锅饭”和“搭便车”的激励不足现象。

       (2)增量分享原则。实行员工持股制度，不能将现有的国有资产存量作为员工持股的来源，要着眼于“分享增量利益”。也就是说，设计员工持股制度，不应将原有的国有资产存量去和员工分享，而应将企业增量效益、尤其是那些明确是由于员工努力而新创造出来的企业超额收益用做员工分享。这样，可以有效避免国有资产流失，而且，这将更加有利于激励员工努力工作，提升企业的未来发展空间，进一步做大做强国有资产总量，实现国有资产和员工利益的“双赢”。

       (3)长期导向原则。在大力发展混合所有制的背景下实行员工持股制度，应该仔细考虑如何将长期导向原则植入员工持股制度之中。在制度设计中，不仅要对持股员工的工作年限提出要求，还要规定员工持股时间，尽可能延长员工持股时间。证监会最新颁布的《试点指导意见》提出了“要使员工获得本公司股票并长期持有”，但是，该文件在持股期限上所作的具体规定——“每期员工持股计划的持股期限不得低于12个月”，并没有贯彻落实长期持有的政策思想，未来政策应进一步朝着延长持股期限的方向变化。只有坚持长期导向的激励原则，才有可能充分发挥这一制度的激励效应，保证国有资产的保值增值。

       6.打破垄断推进混合所有制改革

       垄断性行业国有企业改革应该立足于发展环境和功能定位，以放宽准入、多元投资、有效竞争、合理分配、独立监管为主攻方向，提高市场开放与竞争程度，推动垄断性行业向可竞争性市场结构转变，为国有企业推进混合所有制创造条件，实现竞争效率和规模经济的同步提升。

       (1)解决垄断性行业国有企业经营活动和招投标系统内封闭运行，向社会开放不够的问题。推动电信、电力、油气、公用事业等领域招投标向社会开放，鼓励民营企业申请勘察设计、施工、监理、咨询、信息网络系统集成、网络建设、项目招标代理机构等企业资质。凡具有相应资质的民营企业，平等参与建设项目招标，不得设立其他附加条件。鼓励民间资本参与上述行业基础设施的投资、建设和运营维护。引导大型国有企业积极顺应专业化分工经营的趋势，将基础设施投资、建设和运营维护外包给第三方民营企业，加强基础设施的共建共享。

       (2)加强和改善垄断业务监管，防止相关企业凭借网络设施排挤竞争者。根据行业特点对于在技术经济上要求保持物理和经营管理上的整体性垄断性业务，可以授权一家或少数几家国有企业垄断经营，非国有资本可以股权投资形式进入，但要防止相关企业凭借网络设施排挤竞争者，滥用市场优势地位。随着社会主义市场经济体制的成熟定型和民营经济成长，逐步降低上述领域对国有经济的依赖，实现从一股独大向股权分散的社会化企业的转变。对于资源类产品和服务的进出口，应放宽市场准入，允许更多的经营者经营，以便对国内垄断企业形成一定的竞争压力。

       (3)构建可竞争性市场结构，更好发挥竞争机制的作用。油气产业上游领域重点解决石油天然气探矿权和采矿权过度集中和一家独大的问题，引进一批具有资质和能力的企业从事页岩气、页岩油、煤层气、致密气等非常规油气资源开发。下游领域，重点加强符合条件企业的炼油业务，改变原油和成品油进口管制，增加从事原油和成品油进口业务的主体，取消非国营贸易进口的原油必须交给两大石油公司加工的“隐性政策”，放宽进口原油在国内自由贸易，允许非国有企业根据市场需求组织进口。电信应完善关于码号资源、市场竞争行为管理的相关规定，维护好消费者权益，对企业退出机制、个人隐私保护、服务质量保证等方面做出更为细致的规定。解决中国移动“一家独大”掌握绝对市场控制力，中国电信和中国联通难以对中国移动构成实质性竞争的问题。电力重点解决发电侧缺乏竞争和购电、售电过度垄断问题，赋予电厂卖电、用户买电的选择权和议价权。放宽发电企业向用户直接售电的限制，允许全部分布式发电自用或直接向终端用户售电，允许全部规模以上工业企业和其他行业大中型电力用户直接、自主选择供电单位，大幅度增加直购电用户的数量，改变电网企业独家购买电力的格局。解决调度与交易、发电厂与用户接入电网审批等权力不透明、电费结算不公平和电网接入审批困难等问题。

       四、构建分层分类全覆盖的新国有经济管理体制

       1.构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理新体制

       目前，关于如何改革国有资产管理体制，有两种观点。一种观点强调要肯定和坚持2003年以来国有资产管理体制改革的成果，而党的十八届三中全会提出的以“管资本”为主的管理体制，应该是对现行“管人、管事、管资产”管理体制的完善，以淡马锡模式和汇金模式为代表的金融资本管理模式存在政企不分、政资不分的弊端，不能够将金融资本管理模式照搬到实业资本管理模式上，尤其是面对中国庞大的国有实体经济，这种照搬更不可行；另一种观点认为，现行国有资产管理体制在过去十年的运行中，暴露出加剧政企不分、政资不分，过度干预以及国有资产规模扩张快但运行效益水平不高这些新矛盾和新问题，深化改革需要转换“国资委”的角色，以“管资本”为主的管理形式来替代“国资委”现行“管人、管事、管资产”的管理形式，推动国有资产的资本化和证券化，学习汇金模式和淡马锡模式，建立以财务约束为主线的国有产权委托代理关系。

       本文认为，中国应该构建一种分层分类的国有经济管理体制。从分层看，①在最高层次上，是政府的国有经济管理部门(这里没有将最高层次人民代表大会考虑进去，而未来国有资本经营预算是应该向人民代表大会定期汇报的)，可以命名为“国有经济管理委员会”(简称“国经委”)区别于现有的“国有资产监督管理委员会”(简称“国资委”)，“国经委”负责整体国有经济(包括隶属不同部门的国有企业、国有资产和国有资本)监管政策的制定和监督政策的执行，解决整个国有经济部门和不同类型的国有企业的功能定位问题，建立国有资产负债总表、编制和执行国有资本经营预算，负责中间层次的国有资本运营公司、国有资本投资公司的组建，对其章程、使命和预算进行管理，负责国有经济的统计、稽核、监控等。这意味着与现有“国资委”相比，“国经委”管理职能要减少和虚化很多。②在中间层次上，组建和发展若干数量的国有资本投资公司和国有资本运营公司。作为世界最大规模的经济体之一，在中央政府层面，需要至少十几家甚至数十家中间层次的这类平台公司。从现实出发，这类平台公司有三类：一是类似于汇金模式的国有资本运营公司；二是投资实业方向相对单一、主业突出的国有资本投资公司，如中石油；三是投资实业方向多元、主业不突出的国有资本投资公司，如中粮、国投等。正是这三类平台公司共同存在，实际上就折衷了上述国有资产管理体制改革的两派观点。作为政府与市场之间的连通器，这些平台公司，将在确保国家政策方针贯彻落实的前提下，尽最大可能地运用和调动各种市场手段，为下辖的国有企业提供与其企业使命、功能定位相称的和相适宜的运营体制机制。③在第三层级上，指一般意义的经营性国有企业。从分类上看，本文已经讨论上述三类基于使命的国有企业功能定位，由于类型不同，相应的管理方式也将有很大的差别。这里新体制的结果是，只有极少数量的、定位于履行公共政策功能的国有企业，会继续运行在政府部门直接管理的体制中。为数众多的国有企业，将运行在以“管资本”为主的日趋市场化的管理体制中。总之，本文设想的国有经济管理体制是由“国有经济管理委员会—国有资本运营公司或国有资本投资公司—一般经营性国有企业”三个层次构成，管理“公共政策性、特定功能性和一般商业性”三个类型国有企业的“三层三类”体制。③

       需要进一步说明的是，这种“三层三类”国有经济管理体制，也使得“全覆盖”的国有资产和国有企业的统一监管成为可能。因为“国经委”管理职能的“虚化”，使得能够将工业、金融、文化、铁路等各个领域的国有经济全部纳入“国经委”的管理范围中，只是要根据行业特征在其下组建不同的国有资本运营公司和国有资本投资公司而已。建立“全覆盖”的统一监管体制，确立“国经委”的政策权威地位，由“国经委”出台统一的国有经济监管政策，有助于消除现行监管体制中的“盲区”，有利于打破“条块分割”的局面，促进全国国有资本的统一优化配置。现有的“条块分割”国有资产管理体制，容易导致部门利益和行业壁垒，导致国有资产政策缺乏整体性和系统性，不利于国有资产保值增值[14]。“国经委”要着重通过对不同国有部门的准确功能定位，对国有资本投资公司或国有资本运营公司进行充分授权，避免随意参与和干预相对低层次的国有资本投资公司或国有资本运营公司及下辖国有企业和国有资产的日常运营活动。当然，由于“全覆盖”改革力度很大，建议在厦门、大连等地方“国资委”试点的基础上，进一步扩大地方“国资委”层面进行试点，然后逐步提高到中央层面。也就是说，这里提出未来构建的是“三层三类全覆盖”国有经济管理体制。

       在上述“三层三类全覆盖”国有经济管理体制下，如何实现以“管资本为主”加强国有资产监管呢？这要求具体明确“管资本”的核心职责是什么。本文认为，“管资本”的核心管理职责包括：①公司章程审批；②国有股东代表管理；③国有资本经营预决算；④经营业绩与绩效考核评价；⑤国有资本经营收益上缴；⑥审计；⑦信息披露管理。对于一般商业性国有企业，只需管理这七项职能即可。而对于特定功能性国有企业，可以在此七项核心管理职责基础上，结合具体企业所承担的特定功能，进一步添加或减少适用于该企业的特定功能的基础管理职能。例如，有的企业，在投资方向上承担了国有经济布局与结构调整的特殊使命，此时，就需要添加针对其投资方向或投资力度的相关监管职能；而有的企业，在应急管理、维护稳定和技术创新等方面承担了特殊任务的，此时，需要针对这些经营活动，增加相应的监管职能。对于公共政策性国有企业，应该按照“一企一法”，“一事一议”的管理方针，来不断调整和优化相应的管理职能。从分层角度看，要保证第二层次的平台公司起到对第一层次的“行政性”政策要求的过滤器的作用，从而为第三层次的经营性国有企业营造一个真正贴近市场运作规则的公平竞争的制度环境。

       过去十余年的改革实践表明，国有经济管理体制改革，是一项综合性的体制机制改革，不仅涉及国有经济、国有资产和国有企业的功能定位问题，还涉及干部管理体制、劳动人事制度以及调整政府与企业之间、中央政府与地方政府之间的关系等更为深层次的社会经济运行的体制机制问题。要使得上述分层分类的新国有经济管理体制真正建立并发挥理想作用，还要注意以下几点：一是政府及国有资产监管部门要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，转变治理理念和转换职能，对国有企业进行减政放权，新时期的改革，需要借鉴“负面清单”的思想，确保权力和责任相统一，管关键事项，落实问责机制。二是需要解决国有企业领导人的行政级别问题，推行国有企业高管人员的市场化选聘、考核与薪酬制度，以及彻底实施企业的三项劳动人事制度改革。三是中央政府与地方政府需要更为清晰地界定各自的国有资产管理权限。在实践中，地方政府层面的国有资产管理体制和中央政府层面的国有资产管理体制，有很大的不同。中央政府与国有资产运营主体的关系相对超脱，而地方政府与国有资产运营主体的关系更加紧密。这意味着，越在地方层面，改革国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开和对国有企业进行充分授权的难度越大。④四是研究破解长期经营不善和严重亏损企业的改革难题。目前，国有企业和国有资产可持续增长与发展的基础尚不稳固，有一些长期经营不善和严重亏损的困难国有企业的改革任务仍然非常艰巨。要研究如何推动国有资本从低效企业、困难企业的退出和盘活。切实解决好这些困难企业的改革难题，需要国家在员工安置、企业依法破产等方面给予配套政策支持。

       2.组建国有资本投资公司和国有资本运营公司

       建立“三层三类全覆盖”国有经济新管理体制，当前的关键任务是要逐步试点组建国有资本投资公司和国有资本运营公司。国有资本投资公司和国有资本运营公司居于中间层次，承担了特定的功能。它们是新时期完善国有资产管理体制、构建以管资本为主的新国有资产监管体制的主要抓手，是真正实现政企分开、政资分开和分类监管的枢纽、界面和平台，是落实国有资本投资运营服务于国家战略目标这一责任的市场主体。虽然党的十八届三中全会提出组建国有资本运营公司和国有资本投资公司，并将二者做了投资实业和不投资实业的区分，但在现实经济中，资本流动性很大，金融资本和实业资本是可以循环的，可能并没有非常明确的界线，与人们通常所说的国有控股公司的含义相接近。这实际上也就是说，在组建国有资本投资公司和国有资本运营公司过程中，要有更为包容、更为务实的态度，不要主观规划组建资本投资公司和资本运营公司的数量比例，要根据现有的集团公司的具体业务、资金状况、功能定位等情况，“一企一策”地推进资本投资公司和运营公司的组建，实际上这是一个复杂的国有经济战略性调整过程，需要耐心地、有序地推进。

       组建国有资本投资公司和国有资本运营公司，原则上应在现有的大型或特大型国有企业集团的基础上组建或改组，尽可能不新设国有资本投资公司和国有资本运营公司。这个组建过程，正是集团公司股权多元化的过程。长期以来，中国集团公司层面的股权多元化进程停滞不前，而组建国有资本投资公司和国有资本运营公司，会极大地加快中国集团公司层面的股权改革进程。预计用3年左右时间，在中央政府层面和地方政府层面，分别组建一定数量的国有资本投资公司和国有资本运营公司。国有资本投资公司和国有资本运营公司应有一定的资产规模优势。资产规模不突出的企业，可以联合其他国有企业改组设立国有资本投资公司和国有资本运营公司。在中央政府层面，国有资本投资公司和国有资本运营公司的数量可以为几十家，户均资产规模应在千亿元级以上的水平。在地方政府层面，需要视当地国有资本规模而因地制宜。截至2017年，各级政府80％的国有资本，应实现向国有资本投资公司或国有资本运营公司集中。

       推进集团公司改制为国有资本投资公司或国有资本运营公司，需要选择试点稳步推进。要成为国有资本投资公司或国有资本运营公司的试点企业，它应该具备一定的前提条件：①试点企业，应该具备一定的资产规模优势。规模太小的企业或企业集团，其试点意义不突出，很难对其他企业产生示范和带动效应。②试点企业，应该有相对较强的国有资产的资本化能力和保障国有资本投资公司或国有资本运营公司的国有资本盈利水平的能力。③试点企业，需要有配套的体制机制来确立自身的、相对规范的市场主体地位。只有这样的企业，才能运用企业化和市场化的手段，通过有效开展国有资本的投资运营活动，在实现企业自身发展的同时，实现国家与区域社会经济发展的战略性目标。在实践中，实行试点的企业或企业集团，可以各具其业务特点：①业务领域专业化特征突出的企业，可以选择成为国有资本投资公司的试点企业。例如，国务院“国资委”近期选择了国家开发投资公司和中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点。这两家公司既有一定的资产规模优势，又有相对较强的资本投资运营能力，还有相对突出的专业化领域，因而是较理想的试点对象。②业务领域多元化特征突出的企业和一些已经形成较为显著的产融结合的业务结构的企业，可以选择成为国有资本运营公司的试点企业。在实践中，有的企业将发展金融控股公司作为自身的发展定位，这类公司相对宜于开展国有资本运营公司试点。③既有专业化的业务领域又有多元化的业务架构的企业，可以选择成为国有资本运营公司的试点企业。成为国有资本投资公司或国有资本运营公司试点，要将国有资本更多地在国家战略目标所需要的提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全和国际化经营这六个方面开展投资运营活动。

       组建国有资本投资公司或国有资本运营公司，需要做好体制机制上的制度保障工作。具体而言：一方面，需要改革国有资本授权经营体制，理顺国有资产监管部门与国有资本投资公司或国有资本运营公司之间的关系；另一方面，需要改革国有资本投资公司或国有资本运营公司内部的集团化管控体制，理顺国有资本投资公司或国有资本运营公司与出资企业之间的关系。同时，国有资产监管部门还应该为国有资本投资公司或国有资本运营公司提供健康高效运作的政策环境。例如，国有资本投资公司或国有资本运营公司在开展国有资本运营、促进存量资产的资本化和有序流动时，会需要有关部门提供各种政策手段的配合与支持。再如，国有资本投资公司或国有资本运营公司在解决困难企业问题时，应对企业的历史遗留问题，帮助解决企业资产处置和人员安置、医疗和养老保险接续、依法破产等问题，这些都是政策性非常强的改革难题，单纯靠国有资本投资公司或国有资本运营公司的主观努力是不够的。国有资产监管部门应该努力为这些活动创造规范且有利的政策环境。

       3.完善国有资本经营预算制度

       国有资本经营预算从2007年开始试点，经过3年试运行，基本建立了国有资本经营预算政策法规、组织保障和预算指标、报表体系，制定了基本的业务流程，实现了国有资本经营预算编制和收益收缴两方面的突破，结束了国有企业连续13年“不向政府分红”的历史[16]。但是仍然在一些重大问题上，如国有资本经营预算目标、编制主体、利润收缴(范围、比例)、分配、使用和监督、国有资本经营预算与其他预算的关系等方面有较多分歧。按照党的十八届三中全会《决定》精神，未来完善国有资本预算制度的方向有以下几个方面：一是构建完整的国有资本预算体系，建立覆盖全部国有企业、分级分类管理的国有资本经营预算和收益分享制度。逐步扩大试点，将金融、铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业纳入中央国有资本经营预算试行范围。推动地方国有资本经营预算试点工作，做好汇总编制全国国有资本经营预算准备工作。二是合理确定国有资本收益上缴的对象，同时根据中国国情和国有企业的类型分别确定国有资本收益上缴的比例。三是合理界定国有资本经营预算支出功能与方向，要向社会保障、医疗卫生、教育就业等民生领域倾斜。四是逐步加大中央国有资本经营预算调入公共财政预算的规模，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，至2020年提高到30％，国有资本收益更多用于保障和改善民生。同时，提高中央国有资本经营预算资金调入公共财政预算的比例，至2020年提高到50％。五是加强国有产权转让的监管，加快推进国有资本变现收益预算管理。强化国有产权交易的全过程控制和监督，增强产权交易的公开性和透明度，加强受让企业资信调查，维护国有资产的安全。尽快将国有资本变现收益纳入国有资本经营预算中[17]。

       完善国有资本经营预算制度，需要加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，保证国有资本经营预算支出具有约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行。一是强调人大作为国家权力机关在国有资本经营预算中的地位和作用。建议全国人大适时启动对现行《企业国有资产法》的修订，在法理上明确全国人大和国务院在国有资产所有权上的委托—代理关系，保障全国人大依法对国有资产治理履行监督职能。建议各级人民代表大会常务委员会下设的国有资本经营专门委员会，作为国有资本经营预算的审议与监督机构。二是明确国有资本收益支出范围，提高中央企业国有资本收益上缴公共财政比例，提高中央国有资本经营预算资金调入公共财政预算的比例，建议在《国有资本经营预算条例》中对利润上缴和留存比例做出规定。对国有企业的资本经营预算支出，应按照“统筹兼顾，留有余地”的原则，重点推动国有经济布局的战略性调整和国有经济产业结构的进一步优化，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，促进国有企业提高自主创新能力和开展节能减排工作。建议安排专门预算资金解决长期经营不善和亏损国有企业的退出和破产工作[18]。三是根据国有资本分类监管的总体设计，逐步探索科学合理的国有企业资本收益分配制度，应从公司未来发展战略的实际需要考虑，对利润上缴和留存比例做出弹性规定，保障国有企业持续健康发展。四是由于各类国有企业存在较大差异，应当在大原则一致的前提下，制定适合各类、各地区实际的国有资本收益收缴制度。本着既要确保国有资本收益的足额及时收缴，又要考虑国有企业的实际运营情况和承受能力的原则，国有资本收益的收缴标准既可以是净利润，也可以是可供投资者分配的利润。同时，要充分重视国有企业未来发展战略的实际需要，对利润上缴和留存比例做出弹性规划，以保障国有企业持续健康的发展。五是采用跨年期调整预算年度。建议采用从每年的8月1日起至次年的7月31日止的跨年期编制预算。按照《公司法》的规定，企业在年中结束后的两个月内报出年中报表，可以为预算编制提供更多的参考数据，是国有资本经营预算得以高质高效编制的有利保障，同时还可以解决年度中间预算执行空档的问题。此外，在年度预算的基础上，还应当编制三年期的多年预算，以全面反映国有资本经营的发展趋势。六是建立与国有资本经营预算目标相一致的国有资本经营预算编制的确认计量基础：建立以修正的收付实现制为基础的国有资本经营预算编制指标体系；使用增量预算的编制方法反映国有资本在经营过程中的保值及增值状况。七是加快配套的制度建设，加快《公司法》、《预算法》的修订，出台《国有资本经营预算条例》，改革和完善《政府预算收支科目》。

       五、推动国有企业完善现代企业制度以奠定国有经济高效运行的微观治理机制

       1.建立差异化的分类治理机制

       在“三层三类”国有经济管理体制下，国有企业的治理也必须采用差异化的分类治理体制。所谓差异化分类治理体制，指的是不同功能定位的国有企业，分别适用于不同的企业治理体制。具体表现为六个方面的差异化制度安排：一是法律适用；二是考核办法；三是企业领导人员选任制度；四是高管薪酬制度；五是国有资本收益上缴制度；六是监督与信息公开制度[19]。

       (1)关于法律适用。这需要完善现有的法律体系，一是将现有的《公司法》中国有独资公司特别规定部分独立出来，形成专门的《国有独资公司法》，这个法律主要适用于一般公共政策性国有企业和一些特定功能性国有企业的集团公司。如果必要，还可以针对每家公共政策性国有企业进行单独立法；二是针对现有的处于自然垄断性行业的国有企业，可以单独制定专门的行业法规，这些法规对相应行业的特定功能性国有企业进行保护和约束；三是对于一般商业性国有企业，不需要有任何特殊的法律，与非国有企业完全一样，完全适用修改后的《公司法》。

       (2)关于考核办法。一般商业性国有企业的考核，应趋同于一般企业的考核，重在考核国有资本的投资收益水平；公共政策性国有企业的考核，应显著区别于一般企业的考核，主要考核政策性目标的履行情况；特定功能性国有企业的考核，应区隔商业性业务活动和政策性业务活动，再分别从盈利性和政策使命角度予以考核。

       (3)关于企业领导人员选任制度。现行的国有企业领导人管理制度，所有国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政干部”角色。这种既“当官”又“挣钱”，或者可以“当官”也可以“挣钱”的双重角色，不仅在社会上造成极大不公平，而且也不利于规范的现代企业制度和公司治理结构的建立，进而影响国有企业向混合所有制方向改革。在分类监管的框架下，国有企业领导人的管理体制也需要从“集中统一”转为“分层分类”管理。一般商业性国有企业领导人员的角色应是职业经理人，除董事长、党委书记等个别主要领导人员外，其他应该全部实行市场化选聘，由董事会任命；公共政策性国有企业领导人员的角色应是党政干部，在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可按照行政方法和渠道；在特定功能性国有企业领导人员中，集团公司的少数领导人员和子公司的个别主要领导人员可以是党政干部角色，采用组织部门选拔任命方式，其他大部分企业领导人员要实施市场化选聘制度，由董事会选拔任命。在实践中，应尽可能明确企业领导人员的具体角色，再执行相应的选任制度。推进国有企业领导人员管理体制从“集中统一”向“分层分类”转变，一方面坚持了党管干部原则，缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的幅度，提高了党管干部的科学化水平，另一方面有利于推进大型国有企业治理结构的完善、促进董事会作用的有效发挥，有利于国有企业职业经理市场培育，进而有利于国有企业实现向混合所有制方向的改革。

       (4)关于高管薪酬制度。一般商业性国有企业，参照市场标准制订高管的薪酬待遇标准，而且，可以实施股权激励制度；公共政策性国有企业的高管薪酬，应大体上向同级别的党政官员看齐，可以稍高于同级别的党政官员，但不能采用市场化的激励机制，不能享受过高的年薪和股权激励，这类企业的激励主要以行政级别晋升为主；特定功能性国有企业的高管薪酬的制定依据，应该与该企业高管角色性质保持一致——该企业高管的市场化选聘比例越高，高管薪酬与企业业绩的相关度越高；反之，高管薪酬中的市场化激励色彩越弱。

       (5)关于国有资本收益上缴制度。一般商业性国有企业，应该按照市场规范运作的方式、参照市场标准来确定国有资本收益上缴标准；公共政策性国有企业，可不要求有资本收益，例如，中储粮总公司、中储棉总公司这类公司是可以免交国有资本收益的；特定功能性国有企业，可以基于其专营和垄断程度来确定其国有资本收益上缴比例，垄断程度越高，国有资本收益上缴比例越高，反之，则国有资本收益上缴比例越低。

       (6)关于监督与信息公开制度。一般商业性国有企业，应以市场竞争的硬约束为最重要的监督制度，在市场约束机制真正生效后，其他各种行政化的监督制度可以逐步从量大面广的一般商业性国有企业中退出，这将大幅度减少政府对国有企业的不当干预，同时，大大降低国有企业的高昂监督成本；公共政策性国有企业，应该是强化行政监督的主要对象，应该与政府信息公开同步；特定功能性国有企业，宜采用市场化监督和行政化监督相结合、自愿性信息公开与强制性信息公开相结合的制度，同时，应按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，加快向以市场化监督为主的方向改革。

       2.建立多元制衡的公司治理机制

       无论是处于第二层次的国有资本投资公司或国有资本运营公司，还是处于第三层次的一般经营性国有企业，建立多元制衡的公司治理机制，都是建立现代企业制度的关键。只是对于前者而言，多数企业是国有控股，多元制衡方是不同国有法人。

       在积极推进国有企业混合所有制改革的背景下，国有企业已经具备了建立多元制衡的产权基础。混合所有制是当前国有企业存在的主要形态。在混合所有制企业中，不同性质的资本发挥了不同的作用。外资和社会资本具有灵活且独立的天性，是混合所有制中最具活力的因素；国有资本以其稳健和负有“国家使命”为特征，在企业运营中扮演了“定海神针”的角色；管理层和员工的股权激励，将企业管理者的个人价值放到市场进行评判和裁定，具有激发经营管理团队和员工的经营活力和积极性的功能。

       在董事会制度构建上，要让董事会真正成为资本意志表达和决策的平台，保障同股同权。国有股东、财务投资者、管理层和员工持股、外资股等不同成分的资本，以董事会为平台，严格遵循法律法规，按股权比例表决。要完善独立董事和外部董事制度，加大独立董事和外部董事数量，让独立董事和外部董事得到真正的独立和尊重。切实加强董事会薪酬委员会、审计委员会与提名委员会等专业委员会的作用，建立市场化的选人、用人机制和薪酬制度，强化全面风险管理，建立风险预警体系，加强对经理层的监督和指导。

       对于国有企业公司治理而言，信息公开制度发挥着关键的制衡作用。无论是否是上市公司，国有企业都应该建立事前报告制度、事后报告制度和总体报告制度。依据国有企业是否涉及敏感行业，修订不同类型企业的信息披露内容、方式、对象和频次。对于多数涉及市场竞争的国有企业，尤其是非上市公司，要改善信息披露的质量和及时性。事前报告的内容应主要集中于经营目标和战略规划；事后报告的主要内容应包括财务报告、公司治理报告以及社会责任报告等；总体报告主要由企业、审计或监管部门向人代会、社会公众通报有关情况。

       对于未上市的混合所有制企业，要参照上市公司，建立与完善能够保障中小股东合法权益、话语权的公司治理制度。比如，关联交易中关联股东的决策回避、控股股东与上市公司实行“五独立”(人员、资产、财务分开、机构、业务)、控股股东不得占用和支配上市公司资产或干预上市公司对该资产的经营管理、不得干预公司的财务与会计活动、控股股东及其职能部门与上市公司及其职能部门之间没有上下级关系、控股股东要避免同业竞争、独立董事制度、专门委员会制度、绩效评价与激励约束制度、信息披露制度，等等，还有国务院《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》，都可以在非上市的混合所有制企业中根据实际情况参照运用。这种治理制度不但要保障在国有控股的混合所有制企业中非国有中小股东的合法权益与话语权，也要保障在非国有资本控股的混合所有制企业中国有中小股东的合法权益与话语权[20]。

       注释：

       ①本文是在9个课题分报告基础上由黄群慧汇总执笔完成，这9个分报告分别为：《新时期国有企业与国有资产管理体制改革的形势与思路》(黄群慧执笔)、《国有资产管理体制改革总体设计》(黄速建、余菁执笔)、《积极发展混合所有制研究》(王钦、肖红军、贺俊、张航燕执笔)、《国有企业功能定位与分类治理》(李钢执笔)、《组建国有资本投资公司与国有资本经营公司研究》(余菁执笔)、《深化垄断行业改革研究》(刘戒骄执笔)、《国有资本经营预算体制改革研究》(杜莹芬执笔)、《完善国有企业现代公司法人治理研究》(刘建丽执笔)、《国有企业员工持股制度研究》(王欣执笔)。

       ②有关“新国企”的更为全面的研究可参阅金碚和黄群慧[3]。

       ③早在1991年，蒋一苇先生就提出要建立国有资产管理部门、投资公司、被投资企业的三层国有资产管理体制，并深入论述国有资产的价值化管理问题，也就是当前提出的从“管资产”到“管资本”转变问题，具体参阅蒋一苇和唐丰义[13]。

       ④关于国有经济管理的中央和地方的关系，在理论界早就有大量的讨论，有的学者提出中央和地方“分级所有”的建议，认为这样有利于推进股份制改革，形成多元股东相互制衡的规范公司治理机制[15]。现在并没有实施“分级所有”体制，实际管理上是中央和地方的分级代表行使所有权。本文提出的“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制更多的是集中讨论中央层面，如果考虑到地方分级代表行使国有经济所有权，那么，更为全面准确的表述应该是“分级分层分类全覆盖”的国有经济管理体制。

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