农业税费制度改革试验研究报告，本文主要内容关键词为：税费论文,研究报告论文,制度改革论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，各地在探索减轻农民负担，理顺国家、集体和农民三者分配关系方面，进行了有益的探索，积累了诸多经验。其中，比较典型的是自1993年开始，一些地方试行的农业税费“征实”或叫“公粮制”改革。经过初期试验和自发推广阶段，到目前为止，这项改革措施已在安徽、河北、湖南、贵州、河南、陕西等省的近70个县市推行。系统总结此项改革试验的经验与教训，将有助于我们进一步理清深化农业税费制度的改革思路，探索减轻农民负担的治本之策。
一、试验背景：问题分析
（一）现行农业税费制度运行中的问题
1.现行农业税制不科学。（1）现行农业税制来源于1958 年国家颁布的《农业税条例》中的种种规定。随着经济的发展，尤其是改革开放以后，农业税的征收出现了诸多与现实脱节的地方：如计税常产与实际常产脱节、名义税率与实际税率脱节、计税土地面积与实际土地面积脱节等，产生了高产低税或低产高税、名义税率高实际税率低或名义税率低实际税率高、有税无地或有地无税等不合理现象。（2 ）农林特产税的征收存在着“五难”、“四多”、“一高”的问题。“五难”是指面积确定难、产量核实难、价格定准难、征收操作难、减免落实难；“四多”是指税目多（包括6个税种、26个细目）、 税率多（包括生产环节、收购环节的12个税率）、征收环节多（有的生产环节征、有的收购环节征，也有的两个环节都征）、征收方法多（包括查帐征收法、查实征收法、查验征收法、委托代征法、核实收入征收法）；“一高”是指征收成本高。因此，在实际操作中农林特产税不可能按规定依率计征，而按人按地平均分摊则是大多数地方的现实选择。
2.“三提五统”费用不公平。将农民承担“三提五统”费用规定为以乡为单位按上年农民人均纯收入的5%计算， 掩盖了由于各村资源占有量和生产力水平的差异而导致的村与村及户与户之间的农民人均纯收入的差异，从而出现苦乐不均、甚至“劫贫济富”等不公平、不合理现象。据山西省襄汾县陶李镇1994年的调查〔1〕， 全镇农民纯收入2912万元，人均1300元，其中占全镇纯收入60%的78户富户351人， 人均纯收入5万元，其余的5322户2.2万人，人均纯收入582元。 若按规定收取三提五统费，全镇人均65元，占一般农户人均纯收收入的12.3%，占富户的0.13%；若按户计算，一般户人均应为26.4元，实际多交34.6元，而富户人均应为2500元，实际少交2435元。
3.税费之外的“收费、罚款、集资、摊派”等项目，政出多门、项目繁杂，随意性强。据统计〔2〕， 仅中央国家机关所制定的向农民收费的项目就多达99项，此外还有要农民出钱、出物、出工的升级达标活动43项；从河北省的情况看，仅18个省直部门就清理出向农民收费的文件56个，收费项目多达83项；石家庄市19个县市总计清理出独自制发的涉及农民负担的文件125个，总计各类名目的收费、罚款、摊派、 集资项目多达852项。
（二）现行粮食定购体制中的问题
1.“暗税”较重。“暗税”缘于“价税合一”的粮食定购任务，其数量大体相当于国家粮食定购价与市场价的差额。多年来，除个别年份外，国家粮食定购价一般都大大地低于市场价，因此，这部分“差额”带有“税”的性质。据河北省魏县反映，1995年全县小麦定购任务3065万公斤，定购价与市场价的差价款为1655.1 万元； 玉米的定购任务为465万公斤，定购价与市场价的差价款为344.1万元；两项合计1999.2万元，相当于全县农业税709万元的2.82倍。 河北省正定县每年定购任务7000万斤，实行“合同定购”制12年来，若按平均每年小麦、玉米牌市差价为0.20元／斤，每年“暗税”达1400万元，全县48.3万农业人口每年人均负担30元。
2.定购任务苦乐不均，难以调整。现有粮食定购任务缘于1985年国家粮食定购体制由统购改为合同定购时确定的基数。一方面由于当时粮食大丰收产生了“卖粮难”，市场粮价较低，致使各地为了减轻“卖难”的压力都尽可能多地争取与国家签订粮食合同定购数量；但随着粮食生产连续徘徊局面的出现，粮食合同定购变成硬性的定购任务，粮食定购价低于市场价的情况虽有反复，但其趋势是愈演愈烈。另一方面，当初合同定购任务较重的地方大都是当时的粮食主产区，随着新的粮食主产区不断出现，老的粮食主产区的增粮潜力却赶不上新的粮食主产区，新老的粮食主产区的粮食定购比率存在很大差别。河北省的149 个县市区，年人均定购任务在300斤以上的有4个县，80斤以下的有82个县，有的县粮食定购比率高达33%，而有的县还不到5%。 但是由于牌市差价的存在，决定着谁多承担定购任务谁吃亏，致使定购任务此轻彼重，难以调整。
（三）传统体制运行造成的后果
现行的农业税费制度和粮食定购体制存在的弊端，已在现实中造成诸多严重的问题：
1.农民负担沉重。这表现为向农民要钱的文件多、项目多、数额多、层次多、时间多、人员多，农民的意见多；形象说法是“头税（农业两税）轻、二税（暗税）重、三税（统筹提留及乱摊派）是个无底洞”。据魏县调查，1995年全县农民负担总额11240万元，其中农业税709万元、农林特产税472万元，“三提五统”费2686.1万元，社会负担7372.9万元，人均156.11万元，占上年农民人均纯收入的20.1%，其中税外负担要占上年农民人均纯收入的18.1%，如若再加上其1999.2万元的粮食“暗税”，这个比例要达21.7%。这远远超过国务院规定的征收标准。从全国情况看〔3〕，农民负担重且不稳定， 并呈上升趋势：如1988～1992年，全国农民人均纯收入按当年价计算年均增长9.5%， 而同期人均负担（仅农业税、“三提五统”费）却增长了16.7%，比农民人均纯收入增幅快7.2个百分点。另据农业部统计〔4〕，1995年农业两税比上年增长19.9%，“三提五统”比上年增长48.3%，各种社会负担比上年增长52.23%，两工（义务工、 积累工）中强制以资代劳部分比上年增长33.7%，而同期农民人均纯收入只比上年增长29%（以上均未扣除物价因素）。
2.税费征管“跑、冒、滴、漏”现象严重、成本较高，财务管理混乱。对税费的征管，多数地区采取“户交村结”的办法，加上向农民要钱无度，乡以上财政和各部门平调集体资金“跑”一点，乡村加码“冒”一点，乡、村、组三级收取、结算、管理、使用“滴”一点，大批人力催粮、要款、吃喝浪费“漏”一点，致使税费征管成本高、浪费严重。据调查，安徽省涡阳县耿皇乡，为按规定实行依率计征农林特产税，曾组织19人下村，跟踪农林特产的生产、销售过程达2个多月， 最后征收4万元的税。但问题是：（1）这些人下乡的各种费用开支近4万元； 征收成本基本与征收税额相同；（2）由于存在“五难”、 “四多”的问题，造成村与村之间、户与户之间矛盾重重。据太和县调查，每年组织大批干部下乡摧粮要款，人员工资、生活补助、奖金等费用要占税费总额的10%左右，多的高达20～30%， 仅此一项开支， 全县每年多达1000多万元，并且要分摊到农民头上。大量不合理的开支打入乡村集体资金的开支范围，致使乡村财务既混乱，又无法公开。
3.基层干群关系紧张、恶性事件时有发生。基层干部一年四季催粮派款，农民负担逐年增加，且不均衡。农民抵触情绪大，干部强硬的工作手段经常与农民群众发生摩擦；再加上财务管理混乱，造成基层干群关系紧张，农民集体上访和乡村干部遭报复伤害事件时有发生，影响了农村的稳定。1993年太和县因农民负担问题上访的有93起，1995年河北省肥县发生的127起上访事件中，有80%的涉及农民负担重、 财务管理混乱和干部不廉洁的问题；1993～1995年， 魏县农民集体上访事件198起4559人，80%是反映农民负担过重、村级财务管理混乱等问题，规模最大的是大马村乡发生的由6000多人集资组成300 人的上访团的集体上访，接着又发生了1000多人围攻乡政府，殴打乡党委书记的恶性事件。
二、初期试验阶段：基本做法与主要成效
（一）初期试验的基本做法
初期试验阶段，是指在1993年个别县的个别乡镇试点的基础上，于1994年到1996年进行的以安徽太和县、湖南新晃县、贵州湄潭县和河北省正定县为代表的改革试验阶段。在这一阶段，各地试验方案的基本思路大体一致，具体操作上也存在着一定差异。
基本一致的内容是：（1）取消合同定购， 实行农业税费征实或叫“公粮制”，完成征实任务后的余粮可直接进入市场；（2 ）改革现行农业税费征收办法，将税费合并征收；（3）确定征实总量， 一定三年不变；（4）征实粮款由乡财政与粮食部门统一结算，实行税费分流， 税归财政、费归乡村；（5）村提留实行“村有乡管”；（6）农民完成征实任务后，有权拒绝各种摊派。
主要差异有：（1 ）征实范围：有的地方只包括农业税及地方附加、村提留、乡统筹三项，如正定、湄潭等，有的地方将农林特产税合并进来，四项一次计征，如太和、涡阳等。（2 ）征实总量的计算：正定实行的是“依率计征法”，即按农民承包耕地前三年平均常产的8 ～10%计征；太和则采取“公式倒算法”，即“税费总额÷粮价＝征实总量”，而湄潭则是将农业税征实部分保持不变，将村提留、乡统筹部分折价征实。（3）征实依据：如太和、 正定主要依据纳税地亩分配征实任务，湄潭县将农业税、村提留以承包土地数量为依据征实，乡统筹则按现有人口分摊；还有的地方如河南郾城县则实行“地税人费”的分配办法。（4）征收方式和时间：从征收方式看， 有的地方实行农业税费全部征实，有的地方实行以征实为主，交粮困难的可部分折交代金；从征收时间看，有的地方分夏秋两季按比例征收，有的地方一季完成。 （5）结算价格：征实粮价的结算价格主要有三种：定购价、市场价及介于两者之间由有关部门确定的协商价；有的地方只按定购价结算，有的地方只按协商价结算，有的地方则实行定购任务以内按定购价结算，定购任务以外按协商价结算。（6）乡统筹、 村提留资金的管理：征实粮款结算以后，村提留款大都实行村有乡管，代管单位有的是乡财政，有的是乡农经站；乡统筹款实行乡有乡管（财政所管或乡农经站管）。
（二）主要成效
各地在总结农业税费制度改革初期试验阶段的成效时，大都着重以下几个方面：
1.切实有效地控制了农民负担。太和县认为，改革3年来， 农业税费征实折款扣除农业“两税”后，农民负担的村提留、乡统筹部分只占农民3年农民人均年纯收入的4.5%，远低于改革前三年12.06 %的税外负担比例。
2.有利于国家掌握稳定的粮源。从试点单位反映的情况看，各地都较好地完成了征实任务，掌握了比定购任务更多的粮源。如太和县，在改革前，尽管定购比率很低，也很难完成定购任务，改革后，征实任务不仅较好地完成了定购任务，而且三年中多收粮食5927.6万公斤；湄潭试验区实行“征实制”以后，每年粮食入库量为2365万斤，比上级下达的定购任务还多出205万斤。据河北和安徽的同志测算， 如果在全省推广税费征实，不仅能完成定购任务，而且会克服因定购任务不均衡而带来的苦乐不均的现象。
3.节省了税费征管成本，提高了资金使用效率。改革前，各级地方政府一年到头要组织大批的乡村干部去催粮要款，并投入大量的粮食收购资金，征管成本极高。改革后，不仅节约了征管时间，各地每年春秋两季完成税费征实只需20天左右，最大限度地节约了征管费用的支出。同时，由于农民是无偿交纳粮食，征实的粮款由财政等部门与粮站直接结算，实行转帐支付，一方面大量减少了农产品收购资金的投入，另一方面也节约资金周转的在途时间，客观上使粮食部门节省了粮食收购中的资金成本，也给银行增加了头寸。
4.缓解了干群矛盾。由于征实具有无偿性、强制性、稳定性，而且实行的是“一道税费、一次征收、三年不变”，农民认为“皇粮国税，不交有罪；种地纳粮，天经地义”，都能积极踊跃地交纳粮食，有效地缓解了基层干群关系。据各试点单位反映，自实行“征实制”以来的初期试验阶段，还没有发生过农民因负担重而上访告状的事件。
5.保证了税收足额及时到位。改革前，由于农业税、农林特产税的征收渠道多、层次多、项目多，随意性强、透明度低，征管工作难度较大，因此各地都程度不同地出现了税收任务不能足够及时到位的现象，余额的催征难度更大。但实行“税费征实”改革以后，不仅农民完成“征收”任务的季节集中，时间缩短，而且各地都明确规定征实粮款要首先保证税收入库。
三、自发推广阶段：方案的变化及改革中的利益与行为冲突
自发推广阶段，主要是指在前一阶段的基础上，以魏县为代表的一些县市于1996年推行的以“税费并收一口清、以地定金折实证”〔5 〕为主要内容的改革试验，以及阜阳市的12个县市区于1997年开始推行的以“税费合一，限额征收”为主要内容的改革试验。
（一）方案的变化
与初期试验阶段相比，自发推广阶段的做法主要有以下几点变化：
1.从核定征实总量向核定货币总量变化。魏县1996年推行的“税费并收一口清，以地定金折实证”的试验方案，是按照核定的前三年亩均收入的10%确定货币总额，并以税费货币金额的方式下达给农户，实行税费合一“货币金额”一定三年不变。阜阳市给12个县市区规定的1997～1999年征收农业税费限额标准是：以乡为单位，太和、涡阳等北部相对富裕的8个县市区每年人均限额为140元，利辛、 颖上等南部较穷的4县每年人均限额为130元， 并以货币金额的形式将税费合一的任务按一定的标准分摊到每个农户，一定三年不变。阜阳市制定农业税费“限额标准”的依据是：预计1997～1999年三年年农民人均纯收入2000元，按其5%确定“三提五统”费为100元，再加上每年农民人均承担的农业两税为30～40元，二者相加即为“限额标准”。这就改变了初期试验阶段按每亩百斤粮或按前三年耕地亩均常产的8～10 %的标准核定“征实”数量的做法。
2.一定三年的征实量由确定变成不确定。魏县每年征实总量的确定，是用一定三年不变的税费货币额除以每年夏收前由县政府委托有关部门根据国家定购任务、定购价格和市场粮价而确定的介于定购价与市场价之间的“综合价格”而得来的；由于“综合价格”每年是不一样的，那么每年的征实量也是不确定的。从阜阳市1997年的方案看，一方面并不象前几年太和县那样更加强调对征实的要求，而是首先给农民下达税费货币任务，在执行中，除了有一部分可根据全县粮食定购任务给农户下达征实量，并按定购价格折抵税费货币任务外，其余的要求农户交纳现金或由农民按市场价格折实补足。
3.税费结构的变化。在初期试验阶段，各试点单位确定的征实量及由其结算的税费结构中一般只含“法定税费”项目，如农业税及地方附加、农林特产税、三提五统费；虽然太和县由于粮食定购价格的调整和市场价格变动，使一定三年不变的征实任务变现后超过法定税费总额，出现所谓的“第三块资金”〔6〕， 但这在制定试验方案时是不可预计的。但是1996年魏县征收的7868万元税费总额中，不仅包括了5385万元的“农业两税，提统两费”，还包括433万元“教育集资”和2050 万元“农村发展资金”〔7〕。而阜阳市在制定1997～1999 年一定三年不变的试验方案时，已经明确会有“第三块资金”的存在。
4.结算与管理方式的变化。按魏县的规定，除农业税类资金划解县财政金库外，“三提五统”中的村管理费及五统筹费、农村发展资金实行“乡有县管，统收分支，专户储存、分户设帐、专款专用、计划拨付”，由县级使用部门负责编制资金使用计划，报县政府批准后，由县财政按计划拨付。阜阳试验区1997年的试验方案规定，由“村收取农民缴纳的农业税费或结算的农业税费征实粮款，农业‘两税’由村负责与乡财政所结算；村提留款（占上年人均纯收入的3%）部分， 由村负责与乡农经站结算”、“村提留实行村有乡农经站管理”。
（二）改革中的利益与行为选择冲突
事实上，自发推广阶段方案的种种变化，其背后隐藏着一系列的利益与行为选择冲突：
1.“一家征收”与“多家伸手”的冲突。农业税费改革的特点之一，就是由过去的农业税费“多家征收”改为由粮食部门“一家征收”，实行“财政结算、税费分流”。这项改革一开始，确实取得了让农民、乡村集体、县乡政府及有关部门等都满意的改革效果，顺利实现了从“多家征收”向“一家征收”的转变。但这是有一定的条件的：一是“税费合一项、折实一次征，三年不变样”的改革措施，确实迎合和利用了农民在交纳税费方面“种地纳粮、天经地义”、“皇粮国税、不交有罪”的纳税意识和“固定、简单、明了”的行为要求，调动了农民交粮的积极性，而且，初期试验方案规定的税费征实负担确实比改革前降低了；二是1993、1994年恰逢市场粮价上升阶段，征实创造的“第三块资金”，增加了县乡政府资金调度余地和平衡各行为主体对利益要求的能力；三是与“税费征实”关系密切的部门获益很大，粮食部门通过无偿征实可以迅速掌握粮源，并降低劳动和利息成本，并通过与县乡政府的谈判，可从中得到一部分收益；银行部门通过无偿征实，可大幅度减少资金投放，增加了银行的资金头寸；四是从一开始此项改革就成为各方关注的焦点，为了保持良好的改革者的形象，保护改革的严肃性，各地都制定了较为严厉的行政处罚措施，限制了各行为主体的“乱伸手、乱加码”行为。但是由于此项改革被限定在“农业税费征管办法”的框架内，没有从根本上改革农业税费制度和事关全局的粮食购销体制，“多家伸手”的体制性诱因依然存在，一旦征实粮款难以满足各行为主体不断增长的利益要求时，地方政府制定的行政处罚措施难以制止包括地方政府在内的各种违规行为，“多家伸手”在所难免。如1997年阜阳市的个别县市在执行新的方案时，就出现了“增加税目”（印花税、宅基地占用税、个人所得税）和“乱收费”（人口普查费、乡镇政府建房集资、修环镇路集资）等现象。
2.“征实”与“征币”的行为冲突。在存在国家粮食定购任务、定购价与市场价不一致的情况下，农民与其他行为主体对“征实”还是“征币”的行为选择是不一致的：当定购价低于市场价时，农民会选择“交币”，而其他行为主体则会选择“征实”，反之则相反。在这种冲突面前，屈就的只能是农民。因为粮食部门的行为是随着定购价与市场价的差异而定的：定购价低于市场价，粮食部门就会以国家利益的代表的身份，要求地方政府实行征实。这就是为什么正定县的做法，从1993年试点时的“实行公粮征实，取消定购”变成1994年的“公粮纳入定购”，结算价格由“参照当时郑州粮食批发市场价格和当地粮食市场价，由粮食、物价和乡镇政府的协商确定”，变为“执行国家定购价格”；之所以从一开始各试点单位都选择了“征实制”的改革方案，恰逢当时市场粮价处在上升阶段，“征实”既可以保证操作者的既得利益，还可以给操作者带来一定的“第三块资金”收益。但是，自1996年下半年开始，市场粮价逐步下跌，到1997年夏季出现了市场粮价低于定购价的情况，如果农民再按既定的征实数量交纳，那么这些实物变现后，不仅不能使操作者获得“第三块资金”，即使是原来的税费也会因粮食滞销、调出困难而难以足额保证。“税费不能及时足额到位”也是粮食部门为了减轻由于粮食变现难而给自己带来的利息和仓储费用损失而与政府谈判实行“不征实”或“少征实”或“低价征实”的重要法码。这就是为什么在自发推广阶段会改“征实”为“征币”（阜阳）或参照当时市场粮价确定“征实”数量（魏县）的根本原因。如1997年阜阳市有些县的粮食部门既不愿执行农业税费征实，也不愿按国家出台的粮食保护价收购议价粮；即使收购议价粮，也只收购本部门职工从农户那里按低于议购价的市场价收购的粮食，最终使财政给予的议价粮价差补贴收益流向本部门的职工。魏县1997年征实数量也比1996年人均增加8.5公斤。
3.“税”与“费”的利益冲 突。在初期试验阶段开始，哪一个试点单位也没有想要改变税费结构和比例，征实的数量都是根据传统的税费结构和比例与当地粮食价格综合折算而来。但由于意外出现的“第三块资金”，成为县乡政府、各有关部门及乡村集体组织争夺的对象。但不管怎么争，各地都普遍认为这是农民的税外负担，应是集体资金。所以拥有权力的县级政府及其各部门即使能够“有借无还”地平调使用这块资金，但不仅底气不足，还会遭到乡级政府和乡村集体组织的反对。为了改变这种局面，受“头税轻（农税）”的启发，唯一的办法就是提高农业税、农林特产税的数量及其在税费结构中的比例，其结果，不仅使“第三块资金”没有了，而且第二块资金的比例都在下降。
从表1可以看出1993年到1996年，太和县农业税费总额从3441 万元增长到10755万元，年均增长46.29%，其中农业两税从1050万元增长到5143万元，年均增长69.83%，农业两税在农业税费中的比例由30.5 %上升到47.8%；在农业两税中，增长幅度最快的是农林特产税：1996年是1993年的7.89倍，年均增长107%； 而同期“三提五统费”比例却从69.5%下降到52.2%。同样的道理，魏县的税费总额中，除有法定的农业税费，还增加了“教育集资”和数额巨大的“农村发展资金”，虽然后者被明确为“集体所有”，但使用权却撑握在县乡政府手中，具有“准税”的性质。
表1 太和县1993～1996年农业税费征收量统计表 单位：万元%
项目 农业税 农业两税 三提五统费
两税 比重 农业税 农林特 两 费 比 重
年度 费总额 总计 产 税 总 计
1993
3441
1050 30.5%
780 2702391 69.5%
1994
7823
2531 32.4% 1831 7805290 67.6%
1995
9821
3542 36.1% 204215006279 63.1%
1996 10755
5143 47.8% 274324005612 52.2%
年均增速 46.29% 69.83% 52%107% 32.9%
注：（1）此表统计的农业税费只包括农业税、农村特产税、 村提留费、乡统筹费。
（2）1994～1996 年的三提五统费中包括一部分因征实粮价上涨而产生的“第三块资金”。
4.乡村集体资金管理与使用的行为冲突。由于“三提五统”费，是集体资金，一直存在着征收随意加码、管理使用混乱、帐目不规范不公开、贪污浪费严重等问题，曾一再引起农民的强烈不满。农业税费改革试点单位从一开始意欲解决这些问题，并明确规定乡村集体资金的管理权限上移，对“村提留”实行“村有乡管”（太和等地），由乡级农经站或乡财政所负责管理、监督其使用状况，而对乡集体所有的“五项统筹”费用，有些地方仍实行“乡有乡管”，乡管单位有的是乡农经站，有的为了加强监督，也采取由乡财政代管的形式。而在自发推广阶段，还有些试点县市对部分集体资金则采取“乡有县管”的方式，由县财政代管，按计划拨付；另外，涉及到集体性质的资金就是改革后出现的“第三块资金”或者“农村发展资金”，虽然各地都承认这是集体资金，但管理、使用权限大都掌握在县乡政府手中。农业税费改革中出现的乡村集体资金管理权限上移的情况存在以下几个方面的问题：一是集体资金的管理权限上移，甚至由政府说了算，不仅要引起乡村集体组织的反对，也很容易混淆资金的性质；二是虽然管理权限上移能够有利于监督乡村集体资金的规范使用，减少不合理开支和贪污浪费现象，但同时出现的问题是谁来监督这些部门在集体资金拨付工作中的不良行为；三是由上级部门或政府掌握集体资金的使用，一方面容易发生挤占、挪用集体资金，使集体资金不能及时足额到位的问题，另一方面也有平调集体资金之嫌。事实上，在改革试验过程中很多试点单位都出现了挤占、挪用集体资金，集体资金不能及时足额到位的现象，致使一些乡村集体出现再加码，再收费等现象。
四、深层次问题分析：体制与制度性根源
任何一项改革所能够解决的问题，都远不如其所引发的问题更多、更广泛、更尖锐，这恐怕是每项改革所能够给人们提供的最深刻的感受。以往的农业税费改革引发的矛盾与冲突，并不是能通过单一的“农业税费征管办法”的改革所能够解决的，其背后确实存在着更深层次的问题。
1.地方财政无法满足庞大的地方组织机构和臃肿的基层干部队伍以及自上而下的政府部门在县乡政府的延伸机构需要的巨大开支，这是造成各行为主体以各种名义、通过各种方式向农民乱摊派、乱收费、乱集资的一个重要的体制性根源。包产到户以后，农村基层组织管理体制进行了“政社分设”的改革，但一方面破天荒地将政府组织延伸到县以下，成立了乡镇一级政府，另一方面成立了村民委员会和村民小组；经过十几年的演变，最终形成目前的4.8万个乡镇政府、80 万个村民委员会和520万个村民小组。在有些地方，如太和县， 还在乡镇与村之间成立了若干个“工作委员会”——作为乡镇的“派出机构”分别管理若干个村的治安、党务、计划生育等事务。而作为乡镇政府，既要有完整的政府职能，又要求有上下对口的部门组织机构；既有大量的在编财政供养人口，还有大量自聘编外人口；既要有干部的工资、奖金报酬，还要有组织运行费用。从全国看，目前很难说得清楚到底需要多少人头费和组织运行费。据李显刚推算，全国县及县以下需要农民出钱养活的干部（不包括教师）达1316.2万人，平均每68个农民养活一个县及县以下干部。据笔者在河北省三个乡的典型调查，总人口为9万人， 但需要农民出钱供养的乡村组干部和中小学教师达1600人，约56个农民就养活一个干部，分摊到每个农民头上的工资就达45元左右（这里还不包括乡村组织的运行费用和县及县以上政府及各部门需要农民出钱供养的人口）。农村组织管理层次过多，机构庞大，管理人员过多，巨大的开支需求给地方财政带来极大困难，向农民乱伸手在所难免。
已往的农业税费改革，寄希望于通过规范地方政府、有关部门和乡村集体组织的收费行为、减少其不合理收入的办法，来规范、减少和控制其不合理的开支。但是，这里忽视一个客观存在的重要问题，即经过多年来的运行，庞大的组织管理机构和人员，已经形成很强的开支刚性和利益刚性，其自身已陷入“精减机构难、裁减人员难、降低经费难”的境地，税费征管办法的改革很难解决经费不足的问题，这就为增加“一口清”的税费征收量和产生“三乱”埋下隐患。
2.在现代化目标的导向下，现行的财政体制，刺激了地方政府追求资本原始积累和经济发展的强烈欲望，加上自上而下的政府和部门进行的不切合实际的逐级政绩考核制度，迫使县乡政府和乡村集体组织（尤其是落后地区）不得不依靠落后的农业和低收入的农民去实现其不切合实际的发展目标，这是造成农民负担重的又一重要的体制性根源。改革前，中央政府用了近30年时间完成了国家资本积累，而县以下地方政府的资本积累则开始于以“分权改革”为主要特征的改革开放以后，尤其是在80年代中期在乡镇政府进行的“收支包干、增收分成”的财政“包干”体制改革。这在一定意义上明确了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间较为明确的收益分配关系，但也极大调动了地方政府追求现代化的强烈欲望。实现农业、农村的现代化，所需要的资本量是巨大的，目标又是多方面的；在我国目前“官本位”的体制下，由于拥有一个由政府综合管理、由部门分散管理的多目标管理格局，在政府与政府之间、部门与部门之间、政府与部门之间形成了一个庞大的、自上而下的政绩考核体系，客观上使乡镇政府不能根据各自的实际情况自主地决定其资本积累速度和发展目标，而往往要被迫制定一些不切实际的发展计划，不仅可能直接侵占已经形成的乡村集体资产，还要尽可能多地参与分配农民的农业生产剩余。虽然1994年国家进行了“分税制”改革，但由于此项改革并没跳出财政包干体制的圈子，一方面各级地方政府都尽可能地提高本级的财政留成比例，从而削弱了乡镇财力，另一方面，由于乡镇财权、事权划分不清，各类经济、技术机构权限下放，又无相应的经费支持，加大了乡镇财政的支出压力，迫使县乡政府为了增加财政预算收入，向农民乱摊税赋，为了增加预算外收入，向农民乱集资、乱收费、乱罚款；还会平调、挪用乡村集体资金、扩大财政收入，致使集体资金不能足额及时到位，为乡村集体增加农民负担埋下隐患。以往的农业税费改革，不仅不能打破地方政府这种财政收支机制和收支格局，而且很容易成为县乡政府进行财政增收上台阶的手段，因此也就很难避免增加农民负担的现象。
3.以土地为中心的农村集体财产产权关系不清，致使自上而下的侵权行为时有发生，这是造成农民负担重的一个重要的制度性根源。农村集体财产产权不清主要表现在：一是农民虽然获得土地使用权，但并不是一个完整的财产主体；二是缺少一个既能代表农民利益，又能代表农村集体所有者的乡村合作经济组织，现有的自治组织不能自治，合作组织不能合作；三是乡镇政府组织的身份不清，虽以政府的面目出现，但事实上又是乡村集体利益的代表。产权关系不清时常造成侵权行为：一是农民的经营自主权受到侵犯，其经营行为要受到上级下达的种植计划和农产品定购任务的限制，其盈利水平在很大程度上取决于由上级政府和部门制定政策和履约程度造成的市场风险的大小，其迁移的自由受到集体财产“人走权失”规定的巨大限制，要素流动困难；二是自治组织不能自治：作为村级自治组织的成员——广大农民无权真正民主选举和任免自治组织的领导者，自治组织不能自主地决定和管理社区范围内的公共事务和产业发展，只是被动地承担和执行上级政府和部门下达的任务；三是乡镇政府财权、事权不统一，造成政府与乡村自治组织职能不清：本该政府财政承担的“双基义务教育、计划生育、优抚、民兵训练”等项开支，却由农民和村自治组织出钱，乡镇党委政府掌握着村自治组织领导人的任免权力。上述侵权行为容易造成以下不良后果：（1 ）当农民利益与政府利益发生矛盾时，乡村集体组织和自治组织的领导人，很难代表农民利益、维护农民利益；（2 ）高度分散的广大农户无法与拥有强大权力的政府平等对话、平等地参与社区公共事务的决策与管理、保护自己的应得利益，无法有效地监督政府行为；（3 ）社区自治组织整天忙于政府要求的事务之中，没有精力和时间去考虑社区经济发展问题；（4）各行为主体在参与对农业和农民收益再分配时， 往往是用合法的行政权力掩盖不合法的行为，并以此为保护将不合法的利益打入合法的税费项目一并征收，最终加重了农民负担。
在以往的改革试点中，由于广大农民丧失了参与的权力，方案的制定，是在掌握权力而且又有很强利益动机的地方政府和有关部门讨价还价的基础上形成的，各行为主体必然采取“有利而为之”的态度，一方面要在维护各自既得利益的基础上，力争获取更多的利益，另一方面，随着环境的变化，利用手中的权力和谈判地位，他们还会不断地改变争取利益的条件和行为方式，最终形成始终由农民承担粮食生产风险而对他们有利的改革方案。这就是在这项改革出现“征实”与“征币”等行为变化的根本原因。可以预计，如果1998年出现因粮食减产而使市场粮价高于定购粮价的情况时，各试点单位必然会、强调征实并按低于市场价的定购价或协商价与农民结算。
包产到户以后，国家、集体、农民三者利益分配关系没有理顺是造成农民负担重的又一个重要的制度根源。改革开放以后，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这样一种农业生产分配方式，对农民积极性的发挥和农业生产力的发展产生了重要作用。但是，一方面“分权”趋向很强的改革措施，使拥有很强经济发展冲动的地方政府和拥有国家权力并“分兵把守”农村经济社会发展各个领域的部门具有很强的决策自主权，中央政府要想对其决策行为进行监督，既无足够的信息渠道，也显得鞭长莫及，更无法判断其决策行为是否合理；另一方面，作为独立的行为主体，不仅有明确的财产收益目标，并且有扩张这种收益的动机。这样，时常以国家和集体利益代表身份出现的权力部门和地方政府，经常依靠法律或中央赋予的权力乘工作之便，结合本部门的利益，利用农民对国家“交够”、对集体“留足”这样一种不规范的承诺，提出诸多有可能加重农民负担的政策措施（很多都是农民不需要，甚至是对农民无利的），并对属于自己正常工作范围内不应收费的业务活动，强行向农民乱收费，甚至搭车收费。
农业税费征管办法的改革，由于没有从改革农业税费制度和粮食购销体制入手，来改变多家伸手的体制诱因，而且，从长远来看，这项改革是对原有利益结构的调整和规范，动摇一部分行为主体的既得利益是必然的；既想保护农民的利益，又想保证其他各行为主体的既得利益，是不可能的。这样，作为改革主体的地方政府，由于没有足够的能力协调部门的权力和利益，在制定改革方案时，只是对法定的税费作出了对当地政府和乡村集体组织较为有利的硬性规定：一是受“头税轻”的启发，提高了农业税、农林特产税的征收数量，二是把国务院关于农民承担的“三提五统费”不超过上年农民人均纯收入的5%的规定按5%的上限足额收取，三是有的地方法定税费以外，还增加了所谓的“农村发展资金”或“第三块资金”等收费项目；而地方政府对粮食定购“暗税”和依托部门权力而产生的部门“收费、集资”行为却无能为力，最终会出现“正税增加了，暗税没减少，其他收费难取消”的结果。同时，由于国家在农村的利益主要取决于能否拿到足够稳定的粮食和其他主要农产品，而部门和地方政府在农村的利益主要在于能否拿到足够的货币资金，在存在定购任务、定购价与市场价不一致的情况下，这种利益的不一致会使“征实制”改革显得异常脆弱，一旦“征实”数量变现不能同时满足国家、部门和地方政府的利益要求，“体制复归”就在所难免。
五、深化改革试验的总体设想：试验内容与操作要点
以往的农业税费改革，虽然仍然存在着诸多问题，但其改革实践已启示我们：要进一步深化农业税费改革试验，必然进行全方位的配套改革，必须以农村税费制度改革和粮食购销体制改革为主线，以农村财产制度、农村基层组织制度建设和乡村管理体制改革为配套，在规范政府、部门、乡村集体组织行为和农民负担的基础上，理顺国家、集体、农民三者之间的利益分配关系。其主要试验内容应包括：
1.农村税费制度改革：（1）改革价税合一的粮食购销体制， 放开粮食市场，使“暗税”转明；（2 ）改革现有农村税费总量及结构的核定办法，重新核定农民负担总量，实行乡税村费制度；（3 ）承包土地的农民向作为土地集体所有者的代表村自治组织交纳土地使用费，由村自治组织作为纳税主体；（4）取消农林特产税税种， 合理农民土地税赋负担；（5）重新制定农村社区管理和公益事业建设负担办法， 核定负担标准，并由村民大会决定社区公益事业的发展。
2.农村财产制度改革：（1）赋予农民永久土地使用权， 实行“生不增、死不减”；（2 ）推行以土地为中心的社区集体资产股份合作制，明晰乡村两级非土地集体资产的产权，鼓励要素流动；（3 ）采取有效措施，促使土地使用权的有序流动，发展土地适度规模经营；（4 ）积极发展农村合作金融组织、重建社区积累制度。
3.农村基层组织与制度建设：（1）彻底实行村民自治；（2）允许农民自发组织不依托任何部门的社区合作和专业合作组织；（3 ）建立健全各级农村合作组织体系（农协），包括生产合作、运销合作、信用合作；（4）建立规范的合作组织管理制度；（5）制定扶持合作经济组织发展的优惠政策，包括税收、信贷、生产、运销等方面。
4.乡村管理体制改革：（1）撤乡并镇， 减少乡级基层政府数量和管理人员，扩大镇级管理范围和管理权限；（2 ）在村民自治的前提下，分清村镇之间的组织管理职能；（3）根据财权、事权统一的原则，确定镇政府的管理机构和管理人员；（4 ）由各村级农协组织民主讨论决定建立镇级农协组织，并由其承担现有涉农部门职能，如农机、农技、兽医、水利、供销、信用等方面的服务；（5 ）镇级政府主要强化财政、工商、税收、治安、计生、教育等方面的政府职能，其开支列入财政统收统支；（6）允许其他非政府性质的经济组织进入农业领域， 与农协组织开展服务竞争。
在上述框架下，要选择若干试点单位，力争做到综合配套改革。现仅就农业税费制度改革一项内容提出如下操作要点：
1.认真调查、核实试点县（市）村级农业总收入、农民人均纯收入等指标，在此基础上重新核定农民负担比例和负担总量。
2.试行乡税村费制度，按重新核定的农民负担总量，确定税费比例，并确定村为纳税主体（农民直接向土地所有者交费，土地所有者向政府交税），避免政府及有关部门直接向农民伸手。
3.按一定三年不变的原则，公布农民负担总量，并按“人地各半”的原则分解、收取，每年分夏秋两季两次完成。
4.彻底改革粮食购销体制，取消低价定购任务，国家需要的粮食由粮食部门按市场价通过市场购买。
5.农民完成负担可采取或“交粮”或“交钱”或“钱粮并行”的办法，要求农民交粮必须事先公布粮价，并与农民签订购销合同。
6.在县有关部门的监督下，由镇一级按户统一核填农民负担卡，农民按此卡要求的负担数量向由农民选举产生的村自治组织或村级合作经济组织交费，此外，任何部门、单位不得向农民伸手。
7.村一级公益事业建设和公共积累所需资金，由村民代表大会讨论决定是否另行收取。
8.撤乡并镇，减少乡级政府数量和管理人员，并根据政府管理职能，确定政府事权、财权、人权，设置机构和人员。
注释:
〔1 〕全国政协经济委员会：《关于切实减轻农民负担的问题与建议》，河北省《县级综合改革通讯》，1996年第35期。
〔2〕杨文良：《关于公粮制改革有关问题的说明》， 河北省公粮制改革试点工作会议参阅材料。
〔3 〕全国政协经济委员会：《关于切实减轻农民负担的问题与建议》，河北省《县级综合改革通讯》，1996年第35期。
〔4 〕全国政协经济委员会：《关于切实减轻农民负担的问题与建议》，河北省《县级综合改革通讯》，1996年第35期。
〔5〕“税费并收一口清、 以地定金折实征”是魏县农业税费改革的最基本内容，就是把农税类收入和三提五统费等农民应该负担的法定义务合并在一起，以前三年亩均收益的10%为标准上限，实行“一道税、一口清、一次征”；并根据上述标准确定的“一定三年不变”的税费货币金额，用其除以每年夏收前由县政府及有关部门根据国家定购任务、定购价格和市场粮价而确定的介于定购价与市场价之间的“综合价格”得出每年的税费征实量。
〔6〕“第三块资金”， 是指由于粮食市场价格的变化而使征实粮款超过法定农业税费额的那部分资金。
〔7〕“农村发展资金”是魏县以前三年亩均收益的10 %为标准确定农业税费总量中，超过“农业两税”，“三提五统两费”和“教育集资”的那部分资金，并将其视为“农民应当负担的法定义务”而名为“农村发展资金”。
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