基于粮食安全的我国耕地保护对策研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,粮食安全论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2009)09-0001-08
一、问题的提出
2007年，全球“粮食紧张”、“粮价高涨”、“粮食抗议游行”、“粮食海啸”等引发多个国家采取“闭关锁粮”的“多米诺骨牌”效应。越南、印度、柬埔寨、马来西亚等亚洲国家以及埃及、巴西、俄罗斯、阿根廷等国都纷纷出台限制或禁止大米等谷物出口的政策。喀麦隆、科特迪瓦、塞内加尔、埃塞俄比亚、印度尼西亚、菲律宾、马达加斯加、海地等国家甚至爆发了与粮价上涨有关的骚乱[1]。这使得我们不得不对粮食供应一旦紧张或粮食价格一旦高涨情况下，各国立刻“自扫门前雪”的粮食贸易保护行为进行必要的反思。作为世界粮食产量大国、粮食消费大国以及粮食进口大国，我国粮食产量与消费量约占世界粮食总产量和总消费量的1/5左右，这使得世界对中国粮食供求极其关注并且颇为敏感。
我国粮食产量先后突破2亿吨（1966年）、3亿吨（1978年）、4亿吨（1984年）、5亿吨（1996年）等大关。与此同时，我国的人口规模也先后于1954年突破6亿，1964年突破7亿，1969年突破8亿，1981年突破10亿，2005年突破13亿，预计2013年左右突破14亿。粮食能否自给、是否安全的关键在于“粮食生产”是否跑得赢“人口增长”。而粮食安全除了方方面面因素外的一个前提条件是，我国是否具备生产满足自身粮食需求的耕地资源，尤其在工业化、城镇化快速发展导致大量耕地非农化的约束条件下，这一目标能否实现？
实际上，耕地保护战略和具体政策不仅在实践层面面临着挑战，而且在理论上也存在纷争，尤其对是否确保“18亿亩红线”存在不同认识。主流观点及政府主张不能触碰“18亿亩”高压线[2]。理由是：(1)粮食安全关系国家战略，18亿亩红线是保证我国粮食安全的底线；(2)耕地资源利用具有不可逆特点，转用后很难恢复；(3)粮食贸易无法确保粮食安全。一旦出现粮价大幅上涨或者战争危机等风吹草动，各国粮食贸易之门很轻易就关闭起来，何况美国四大粮商——ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易达孚(Louis Dreyfus)（简称“ABCD”）垄断了世界粮食交易量的80%。
然而，也有不少观点反对和质疑硬性耕地保护和18亿亩红线。理由是：(1)严格的耕地保护措施损害了工业化、城市化带来的经济效率。我国正处于工业化与城市化“双中期”阶段，绝不能为了保护耕地而牺牲工业化、城市化发展；(2)通过政府的力量来守住18亿亩红线，在现有技术条件下监督成本过高且不可行；(3)粮食安全的威胁不在于粮食供给不足，而在于缺乏一个完善的饥荒预防和处理机制；(4)“以粮食进口换水资源以及换耕地”战略是解决我国水土资源不足的现实途径。
针对以上争论，本文提出并探索这样几个问题：我国目前及未来粮食供求形势怎样？耕地资源能否满足粮食生产和粮食消费需求？未来耕地减少是否会对粮食安全形成挑战？18亿亩红线要不要坚守？基于粮食安全的耕地保护路在何方？
二、中国粮食安全的现状与趋势
（一）供需大体平衡
改革开放以来，我国粮食供给与需求之间呈现出此起彼伏的振荡上升趋势，值得关注的是在1999年之后，粮食生产持续低于粮食消费，导致出现长期的粮食缺口。一直以来，我国粮食缺口率维持在±10%之间震动，但在2000-2005年，粮食缺口率突破20%，2003年达到最大值20.96%。从另一个角度来看，1978年以来，我国粮食基本实现了自给，但在2000年，我国粮食自给率第一次跌破95%，2003年突破90%，达到历史性的最低点88.58%（见图1）。2004年，我国粮食生产又开始恢复性增长，自给率逐步恢复到95%以上。2007年达到97.92%。正是由于2007年的粮食产量基本能够满足国内需求，因此尽管不少国家粮食价格高涨，甚至爆发游行示威，但我国粮价只是小步上扬，没有发生所谓的“粮食危机”。
图1 我国粮食供需与缺口(MT，%)
资料来源：美国农业部网站，PSD在线数据库。
注：MT为公吨，1公吨≈1吨。
（二）人均占有水平较低
尽管我国人均占有粮食量不断增加，但目前仍低于世界平均水平。以谷物为例，我国人均谷物占有量从1961年的166.07kg上升到2005年的324.67kg，几乎翻了一倍，增速大大高于同处亚洲的韩国和日本（韩国、日本的人均谷物占有量分别从1961年的214.01kg和257.71kg下降到2005年的139.96kg和195.31kg），但仍低于世界平均水平的343kg（见图2）。尤其是与全球产粮大国澳大利亚、加拿大、美国比较时，不管是绝对水平还是上升幅度，我国均要低得多。1961年，澳大利亚、加拿大、美国的人均谷物占有量分别高达872.83kg、915.67kg、890.75kg，2005年这三个国家的人均谷物占有量上升到1951.22kg、1558.01kg、1236.87kg，分别为我国的6倍、4.8倍、3.8倍。从世界范围来看，加拿大、澳大利亚、美国、法国等国家的人均粮食产量居于世界前列，高于1000kg；我国低于世界平均水平。
图2 世界人均占有谷物水平比较（kg／人）
（三）供需出现结构性矛盾
我国粮食供需出现“两极分化”趋势。改革开放之初，玉米、大米、小麦的缺口贡献率分别为51.39%、0.09%、6.67%，均处于缺口状态，不能满足国内需求。此后，这三大品种逐渐实现了供求平衡并略有盈余（见图3）。2007年，这三大品种的缺口贡献率分别为-11.71%、-10.35%、-24.25%，全部实现了国内供大于求。与此截然不同的是，大豆缺口对粮食缺口的贡献逐年增大。1996年，我国开始成为大豆净进口国。2000年之后，大豆消费需求逐渐旺盛，而生产能力波动中反而下降，因而缺口贡献率逐年上升。2007年，大豆生产量和消费量分别为1350万吨和4885万吨，缺口贡献率高达146.31%。大豆缺口严重导致大豆进口量迅增。2004年进口量为2023万吨，是1996年进口的18倍。2005、2006年又分别增至2659万吨、2827万吨。2007年，国内63%的大豆消费需要靠进口，占全球大豆贸易总量的40%，成为世界上大豆进口最多的国家。因此，我国粮食供需结构性失衡主要表现在大豆的供不应求。尽管美国、巴西和阿根廷的大豆出口能够满足国内消费需求，但这些主要的大豆出口国都开始大力发展大豆生物柴油。这极可能导致未来大豆价格与石油价格联动起来，从而加大大豆进口风险。
图3 主要粮食作物的缺口贡献率(%)
（四）持续性粮食需求压力
随着对水产品、水果及制品、奶及制品等非粮食消费的增加，粮食直接性消费比重在达到一定程度后将趋于下降，但饲料用粮、种子用粮、工业用粮（生物乙醇等）以及其它用粮的不断增加仍将导致粮食总需求在未来一段时期内持续上升。高启杰在对全国7省661户城乡居民家庭2003年粮食消费数量和结构进行调查，预测2005年、2010年、2020年的人均粮食消费分别为331公斤、350公斤、404公斤[3]。龙方、曾福生将未来粮食需求划分为生存型需求、营养型需求和享受型需求，分别对应300公斤、400公斤以及500公斤[4]。封志明分析了未来人口的食物消费结构和膳食营养水平，按照肉、蛋、奶和水产品分别为3.0、1.8、0.5和1.2的耗粮系数，推算出2010年的人均粮食需求在400-410kg、2020年在420-435kg、2030-2040年的人口高峰时期在450-470kg水平[5]。本文参照上述研究，结合未来人口食物消费结构变化趋势和营养搭配，根据《中国食物与营养发展纲要（2001-2010年）》以及国家食物与营养咨询委员会在2003年提出的中国食物发展的阶段性目标，采用高、中、低三种方案对未来人均消费结构和消费水平进行预测。人口规模参数采用总和生育率TFR=1.8。表1所示，未来四十年的人均消费和总消费将持续上升。按中方案预测，2050年，人均消费和总消费将分别达到500kg和7.185亿吨。
（五）粮食依存度趋于上升
尽管我国对国际粮食市场的依赖性并不大，但我国在国际粮食贸易格局中的地位日趋显著。以2007年为例，世界粮食贸易总量为3.18亿吨，我国粮食进出口总量为3763.6万吨，占世界贸易总量的11.8%。从粮食贸易历史来看，20世纪60年代之前，中国是粮食净出口国；70年代末—90年代，粮食有进有出，且进大于出；90年代以后，基本上进口大于出口（见图4）。1995年粮食净进口1967万吨，成为世界第二大粮食进口国。2004年，粮食进口2993.1万吨，出口434.4万吨；2005年进口3280万吨，出口998.5万吨；2006年进口3178.9万吨，出口584.7万吨。2004年以来，粮食进口大幅增加，而出口大幅减少，导致进出口差距扩大。改革开放以来，我国粮食依存度基本处于5%以内，但2004-2006年，对外粮食依存度超出5%，分别达到6.38%、6.78%和6.38%。从净依存度指标来看，一直以来处于-1.5%～4.5%的区间，但从2004年开始在5%上下波动。总体而言，我国粮食对外依存度近些年趋于上升。
图4 中国粮食进口与出口（单位：万吨）
资料来源：《2007年中国粮食年鉴》以及《中国对外经济贸易年鉴》。
三、需求持续增长条件下的耕地资源与粮食供给能力
（一）粮食供给与耕地缺口
本文对未来粮食供给进行了预测。首先对1949年以来的粮食种植面积(food area)和单产(productivity)取对数和一阶差分后进行单位根检验；在一阶差分平稳基础上，通过自相关图和偏自相关图识别两个变量的AR和MA的阶数；最后构建ARIMA(p，d，q)模型进行估计及预测。同时，通过残差序列的Q统计量和伴随概率来判断残差序列是否相互独立，并通过实际值与预测值的比较判断模型估计效果。
1949年以来，粮食播种面积呈现下降趋势，而且随着工业化、城市化发展以及生态退耕，粮食播种面积仍可能会持续减少。预测结果表明，2010年以后，粮食播种面积在波动中仍然呈现出减少的趋势。2015年为105437.09千公顷；2040年减少到104762.61千公顷；2050年进一步减少到104026.81千公顷。尽管粮食播种面积减少的速度下降，但未来播种面积仍逐年减少。粮食单产能够反映出耕地质量、农业生产力以及技术进步。我们假设随着技术进步，粮食单产仍具有一定的上升空间。预测结果显示，随着农业技术不断进步、耕地生产力不断提高，未来粮食单产从2010年的4.90吨／公顷，稳步上升到2020年的5.57吨／公顷，2030年的6.17吨／公顷，2040年的6.78吨／公顷以及2050年达到6.84吨／公顷。预测得到，2050年粮食生产能力达到7.12亿吨，介于“中国土地资源的潜在人口支持能力项目组”估计的7.05亿吨[6]与“中国农业资源综合生产能力与人口承载力研究组”估计的7.47亿吨[7]。
1996年在罗马联合国粮农组织总部举行的世界粮食首脑会议上，中国政府承诺进口量不超过国内生产量的5%；2007年的粮食价格高涨时，中国政府再次向国际粮农组织(FAO)承诺维持粮食自给率达到95%以上。如果按照95%的粮食自给率底线，那么2026年之前，我国粮食供需存在较大缺口，处于不安全范围（见图5）。图5中的粮食自给率预测结果（中方案）表明，在未来二十年，我国粮食仍需要依靠大量进口来补充国内生产能力的不足。预计2014-2033年年均进口3000万吨粮食，其中2015-2025年，年均进口粮食将超过4000万吨。假定每年的技术进步按一定的速度上升（即单产按一定的速度增加），那么可以根据粮食缺口和粮食单产变化计算出确保粮食供求平衡的耕地缺口量。结果表明，未来四十年，我国年均耕地缺口为4845.79千公顷（见表2）。
（二）耕地资源与粮食生产面临的挑战
世界人均耕地为0.25公顷，我国人均耕地仅0.093公顷，不足世界平均水平的40%，不足加拿大的1/15、美国的1/6和印度的1/2[8]。而且，未来我国耕地仍面临着工业化和城镇化快速发展、占补双重失衡、后备资源开发有限等多重挑战。
1.工业化、城镇化发展对耕地形成挑战 建设占用、灾毁耕地、生态退耕以及农业结构调整是导致耕地减少的主要因素。1998-2006年，这四类因素导致的耕地减少分别占总的耕地减少量的14.28%、5.82%、63.39%、16.51%。其中，生态退耕是耕地减少的最主要原因。事实上，生态退耕很大程度上也是工业化、城镇化发展导致污染加重、气候变化、水土流失、森林植被破坏等生态赤字带来的生态补偿行为。同时，工业化和城镇化的快速发展也直接地导致耕地减少（见图6）。本文对工业化、城镇化与耕地数量之间的关系进行了简约估计，为避免多重共线性，采用岭估计回归①得出，城镇化和工业化每提高1%，将分别带来农地减少47.50万公顷和30.82万公顷。
图5 2010-2050年我国粮食自给率预测
未来，工业化和城镇化快速发展仍需要消耗一定量的耕地。2007年，我国工业化和城镇化分别达到43.0%、44.94%。尽管与日本、韩国、台湾相比，我国工业化水平已经达到一般完成工业化的45%左右的标志性比例，但我国工业化内部结构的升级尚未完成，工业化仍处于重化工业阶段。从城镇化发展水平来看，2005年日本和韩国已经分别达到86.3%和80.8%，而我国仅为42.99%，仍处于城镇化加速发展阶段。因此，未来城镇化的快速发展和工业化的升级改造仍将对耕地消耗和粮食安全形成一定挑战。=
2.“占补平衡”下，耕地数量与质量双重失衡
尽管实施了严格的耕地占补平衡政策，但并没有因此而实现耕地数量上的占补平衡。不仅如此，在追求耕地数量占补平衡的同时，占补耕地的质量也出现失衡。我国耕地占在东部沿海和内地，补在偏僻地区；占的多为高产田，补的多为低产田。2005年，全国建设占用耕地208.1万亩，通过整理复垦开发补充耕地460万亩，但是建设占用的耕地中有灌溉设施的占67%，而补充的耕地中有灌溉设施的只占35%。同时，开垦的荒地多集中在生态环境质量比较差、产出能力明显不足的东北、西北地区。以2006年的耕地年平均产出水平计算，内蒙古、黑龙江、陕西、甘肃等地分别为2930.93kg/
、2746.18kg/、3056.99kg/、2166.63kg/，大大低于2006年全国平均产出水平3766.23kg/。就2006年平均产出水平而言，在内蒙古每增加2.15才能相当于在上海增加1农地，即使在中部湖北，1农地也相当于内蒙古1.77公顷农地的生产能力。由于东北、西北地区大面积耕地的注入，仅1985-1995年，我国耕地面积中心向西北移动28.337km[10]。
耕地质量下降已经严重制约粮食产量的提高。根据全国第二次土地侵蚀遥感调查显示，全国水土流失面积达356万
，超过国土总面积的1/3。近50年来，因水土流失毁掉的耕地达260多万公顷。全国受农药、重金属等污染农田约占耕地总面积的1/6，农田中有机农药残留量高达50%-60%，每年因农田污染灾害引起的粮食减产约400亿公斤。因土地生态环境破坏，2006年全国耕地受旱面积达到1973.3万，成灾面积1460万[11]。
3.未来耕地后备资源开发空间狭小 2002年的全国土地利用变更调查显示，如果把未利用或未充分利用的土地资源如苇地、滩涂以及未利用地中的荒草地、盐碱地、沼泽地、裸土地和其他未利用的土地都作为后备土地资源，其面积可达8873.99万公顷，占全国土地总面积的9.33%。但这些后备土地资源受各种自然环境条件的限制，特别是水资源和生态环境的限制，具有农用开垦价值的后备土地资源、集中连片的耕地后备资源面积为734.4万公顷，仅为后备土地资源的8.28%。在这734.4万公顷的后备耕地资源中，可开垦的占95.54%，为701.7万公顷。另一方面，耕地后备资源分布也很不平衡，主要分布在北方和西部的干旱地区，其中，蒙新区的耕地后备资源占全国的52.05%，黄土高原区占全国的12.03%，华东区占10.12%。在全国31个省、市、直辖市（自治区）中，新疆耕地后备资源最为丰富，达331.9万公顷，占全国耕地后备资源的45.19%；其次为甘肃省，面积为75.1万公顷，占10.22%。南方和东部的耕地后备资源比较少，只有拥有比较多海滩涂的山东省占全国耕地后备资源的5%[12]。此外，耕地后备资源集中的地区基本上也是水资源缺乏、交通不便、生态环境脆弱的地区。对这些生态脆弱区开发后极易引起风蚀、沙化、水土流失、盐渍化等土地退化和生态问题。因此，继续靠开发荒地资源来实现耕地占补的数量平衡和质量平衡已经十分困难。
四、基于粮食安全的耕地保护战略
2005年，世界粮食计划署(World Food Programme，WFP)终止了对我国长达25年的粮食援助。这意味着从2006年1月1日起，我国将只能通过粮食进口来解决国内的粮食缺口。据预测，2010年的耕地面积底线是18.2亿亩，2015年的底线是18.1亿亩，2020年的底线是18亿亩[13]。而2007年我国的耕地面积已降至18.26亿亩，因此未来保障粮食供应的耕地保护任务艰巨。
其一，以“粮食生产能力指标”替代单纯的数量指标
粮食生产具有周期性、弱质性，耕地转用具有不可逆性，因此决不能迷信市场力量，让纯粹的市场机制决定耕地转用。在是否要保护耕地的认识上，已基本达成共识，而分歧在于保护的目标与手段。坚持“18亿亩红线”不动摇，实际上是以18亿的硬性指标来强调耕地保护的紧迫性并彰显政府坚强的决心，而反对者也并非认为中国的耕地资源不需保护，他们只是认为政策操作性差、社会成本高昂。实际上，18亿亩耕地只是关系粮食安全的一个数量指标。粮食生产能力固然与耕地数量有关，但也与耕地质量、农业技术进步等等紧密相关。如前文所述，耕地数量表面上的占补平衡，并不能反映耕地质量的变化，也不代表粮食供给能力的维持或提高。因此，应以粮食生产能力指标替代单纯的耕地数量指标，根据人口规模、技术进步、粮食需求等变化动态管理粮食生产能力，是制定耕地保护战略和政策的出发点。
其二，发展“紧凑型”城市化模式
首先，对星罗棋布的中小城镇建设进行规划和控制，提高土地使用效率。其次，发挥大城市在集约利用土地方面表现出的优越性，积极引导人口向大城市集中。我国不同规模等级城市人均用地面积差异很大，200万人口以上城市为66.2平方米，100-200万人口城市为86.2平方米，50-100万人口城市为99平方米，20万以下城市高达131.6平方米。根据建设部城乡建设年报，2005年，我国农村建制镇平均人口8352人，平均面积1.34平方公里，折算后人均占地面积高达160平方米。有研究测算了至2050年我国选择三种不同城市化发展道路的各自用地量，结果发现，大中小城市并重模式需要建设用地总量为2043.2万公顷，大城市优先发展模式为1925.6公顷，小城镇优先发展战略则为2237.44万公顷[14]。不同模式选择占地规模最大相差311万公顷。大城市发展模式在土地集约利用方面具有显著的比较优势。最后，积极推进城市化集约式发展。统计表明，全国666个城市人均用地99平方米，而全国农村人均居民点占地面积则为198平方米[15]。按此标准计算，采用联合国提出的中国人口预测方案（中间方案）[16]，2020年、2035年、2050年中国城市化率分别达到55%、65%和75%，城乡占地总面积分别为3.11亿亩、2.99亿亩、2.71亿亩，比2000年分别减少0.08亿亩、0.2亿亩和0.48亿亩。
其三，全面进行农村土地整理
全国农村的耕地整理有巨大潜力可挖。“北方村庄占地过宽，南方村庄布局分散”。未来应以行政村为中心，推进自然村合并到行政村，加强农地整理。这一点可以借鉴日本的成功经验。日本在二战后为了满足工业化和城镇化快速发展所需要的农地，积极推进了町村合并，并取得了非常显著的成效。明治21年（1888年）日本的行政区划是37个市、12002个町、58433个村，而到平成17年（2005年）市、町分别增加到751个和1178个，村仅有288个，仅相当于1888年的1/200。对于我国，可将农地整理与社会主义新农村建设、城镇化建设结合起来，改造“空心村”和“空心堡”，合并自然村，使农村居民点用地走向集中化，整合零碎田块，扩大耕地面积。测算表明，按照近期村庄整理系数2010年为1.47-2.47，远期整理系数2030年为2.36-3.36，分别可净增耕地面积2538.15-4259.4万亩、4061.4-5782.65万亩。因此，未来通过村庄合并的整理潜力相当大。
其四，坚持内涵式耕地开发
通过开荒、复垦实现占补平衡的空间越来越狭小，但内涵式开发耕地质量还有很大空间。全国第二次土壤普查结果显示，我国高产田的比重只有21.6%，中低产田占了近80%的比例，而且低产田的比例高达41.2%，中低产田改造的潜力很大。另据《第二次全国农业普查主要数据公报》显示，水田和水浇地的面积还不到一半，旱地的比例仍然高达55.1%，0-15度的坡地占比高达87.5%，“坡改梯”的潜力也相当大。所以未来耕地保护的战略重心应从耕地的“增量开发”转向“存量改造”。通过中低产田改造，薄改厚、坡改梯、瘦改肥等措施提高现有农地的质量。我国400kg以下的中低产田占全国耕地近80%，按照2007年1.218×
计算，有0.974×的中低产田。如果其中有50%可以改造，按照每公顷增产1600kg计算，即可获得779.2×kg粮食，相当于增加了0.39×单产2000kg/的农地。因此，应综合采用优种培育、机械自动化、化学制肥、生物制药、土壤元素监测、电子电气、农田水利、信息、气象等先进农业技术，实施沃土工程，稳步提高耕地地力，强化耕地质量建设，促使粮食生产能力稳步提高。
其五，积极探索和实施“海外屯田”战略
在全球粮食危机和粮食贸易保护的背景下，大量国家加入了耕地海外扩张行列，将“海外屯田”作为确保粮食安全的重要战略。日本最先开始海外屯田，目前已经拥有超过国内农田三倍的1200万公顷海外农田。2007年的粮食危机又引发了新一轮的“海外屯田潮”。过去严重依赖粮食进口的沙特、阿曼、巴林、阿联酋、科威特等海湾国家在2008年组成了海湾国家合作委员会，携手并战于海外屯田。印度也从2008年开始在巴拉圭、乌拉圭、巴西等国展开租田谈判。此外，一些金融企业，如摩根士丹利、英国Landkom公司、瑞士黑土农垦和阿尔帕科农业公司等也开始积极投资购买海外农田。尽管海外屯田存在自然风险、政治风险、市场风险、技术风险等种种风险，但它能够在一定程度上减轻为保障国内粮食供给而对耕地施加的各种压力，如耕地减少、盲目开垦、过度施肥施药、污水灌溉等，同时也能够有效地绕开粮食贸易的各种壁垒。因此，无论是适应国际趋势，还是依据国内需求，我国都应在立足于国内市场的基础上，积极探索海外屯田。
收稿日期：2009-05-18修回日期：2009-09-11
注释：
①岭估计在其法方程系数矩阵X′X的对角线上施加很小的岭参数(0＜k＜1)，这个参数能大大加强法方程系数矩阵的正交性，降低复共线特征向量的影响，从而保证参数估计更接近真实情况[9]。
②日本工业化完成时的工业化产值比重最高为1973年的45.55%；韩国最高为1991年的46.62%；我国台湾地区最高为1987年的47.5%。