公共行政的人本主义与公共服务的人本取向——论行为科学时期公共行政思想，本文主要内容关键词为：行政论文,人本主义论文,取向论文,公共服务论文,人本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—0633（2007）01—089—04
从伍德罗·A·威尔逊于1887年发表了《行政学研究》至今，公共行政学形成了各种不同的理论，如官僚制行政理论、行为科学行政理论、民主行政理论、新公共行政理论等，本文在总结前人研究成果的基础之上，对行为科学时期的行政思想进行重新阐述、解读和理解，以期系统地介绍行为科学时期行政理论特别是它的以人为本的行政思想的主要命脉、主要观点、主要思想，并寻找其在现代经济社会中的适应性。
一、人本主义：行为科学时期公共行政思想之魂
行为科学时期的公共行政学，主要是指20世纪30年代至60年代，也有人称之为动态行政学时期或Y理论时期，其代表人物有罗伯特·A·达尔、乔治·埃尔顿·梅奥、道格拉斯·默里·麦格雷戈、切斯特·巴纳德、亚伯拉罕·马斯洛等。从总体上来说，这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为的特点，并试图抽象出一些共同的行政原则和方法。这种研究方法拓宽了公共行政学的深层次领域的研究，尤其是对行政人员的心理与行为的研究更值得称道，在个体行为、团体行为、组织行为、领导行为和决策行为等方面的研究颇有建树，具体来说主要表现在以下几个方面：
1、研究方法上的主观主义与自然论。纵观行政学研究的100多年，有两个维度是所有公共行政学研究者都不可回避的问题，一个维度是公共行政研究所应用的方法论问题，即自然论（也叫主观主义或自然主义），还是实证论（也叫客观主义或实证主义）；另一个维度就是关于公共行政应该研究什么，是研究政府官僚组织，强调组织对人的控制，还是研究个人的价值，追求个人自由。这样，我们可以把公共行政理论分为四类，如图所示：
行为科学时期，公共行政学家不再一味强调事实与价值的分离，转而开始强调事实与价值的融合，用主观主义、自然论代替客观主义、实证论的界观和方法论，用“行为——过程行政观”代替“制度——功能行政观”。[1] 在放松组织控制的基础上，强调行政过程及环境对行政过程的制约，开始重视人的因素，突出组织中的人不再是被动的人，而是具有主动性的行政管理主体。
2、关注人的行为，偏重于人的积极因素，研究如何使个体与组织目标相协调。长期以来，管理学思想都是建立在“传统经济人”假设基础之上，但在行为科学时期，以梅奥为首的人际关系学派通过霍桑试验，首次提出了“社会人假设”，弥补了行政理性理论学派“经济人假设”之不足。他认为，人并不是唯利是图的经济动物，他们除了有物质的需要之外，还有社会需要和心理需要，作为社会组织，就必须能在两个方面满足其成员的愿望：“一是在物质的和经济的需要上得到满足；二是在整个组织中的自发的合作得到保持。”[2] 这一时期，对组织中的个体行为也开始进行研究，最有影响的则属于心理学家马斯洛，他在《人类动机理论》一书中提出了著名的人类需要层次理论。他把人的各种理论需要归纳为五大类，并依据其重要性和发生的先后顺序，排列成一个需要等级，即生存需要、安全需要、感情需要、成就需要和自我实现需要。紧随其后，麦格雷戈提出了著名的“X理论和Y理论”，他认为，在传统的管理过程中，管理者和管理学者其于对员工的“X理论”的基本假设，因此管理的根本方法是依靠报酬与惩罚、诱因与威胁、强迫与控制。但“这种管理方式哪怕是以最弱的形式表现出来都是无效的，因为它忽视了个人的社会层面和自我层面的需求，现代社会科学对于这些重要性的确认，导致公共选择的又一套有关人类行为的新的假设以及相应的新的管理方法”，这就是他所提出的“Y理论”[3]，根据这一假设“管理者必须努力确定组织成员的需求和欲望，然后协助个人确定他自己的个人目标，以使个人通过努力完成组织的目标来充分实现自己的目标”。[4] 其他的心理学家也从人的动机、需要、目标、行为等方面提出了不同的需要理论、期望理论、激励理论等。从实质上来说，这些思想都是从人积极的一面出发，探讨的是创造一种健全的组织机构的方法，以便能够最大限度地发挥人的潜力。
3、开创了人的行为和社会环境对公共行政学影响研究的先河。传统的行政理论“是通过造就一个程式化的、静态的‘行政人’（它是18世纪理性人的现代子孙）来建构行政科学”[5]。而最早对行政环境进行研究的莫过于这一时期梅奥等人进行的霍桑试验，并以试验结果为依据，提出了完善管理的一些新的原理。[6] 对行政环境进行系统深入论证的则是美国行政学家罗伯特·A·达尔。他在《公共行政科学：三个问题》这篇经典之作中专门论述并着重强调了研究人的行为和社会环境对发展公共行政学的重要性，并以英国文官制度与英国的国情为例，对公共行政与行政环境之间的关系进行进行了系统的探讨，从而得出公共行政与行政环境之间存在着以下三种关系：由于行政环境的不同，行政管理的作用具有独特性，“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理”；行政方式和行政原则具有特殊性，“只有深入研究与公共行政管理关系密切的各种国家和社会的特性，才会有真正普通的行政方式原则的概括”；公共行政的研究深受到行政环境的影响，“公共行政研究并非取决于规定狭窄的技术和程序方面的知识，而是扩大到各种历史的、社会学的、经济的和其他条件性的因素，它不可避免地必定会成为一门基础性学科”。此外，巴纳德也从行政组织的角度对行政环境进行了研究。这一时期对人的行为和行政环境对公共行政影响的研究成为后来行政生态学的理论渊源，为公共行政的研究开创了一个新的视角。
4、提出了组织平衡、组织参与等新的组织人本主义。这些观点首先表现在非正式组织理论的提出。行为科学学家认为，在正式组织中，存在着各种非正式组织。在此基础之上，他们对非正式组织后果、功能进行了分析。其次，运用系统的观点研究了组织的本质及其组织领导的职能。他们认为，“社会的各级组织都是一个协作的系统，即由相互进行协作的各个个人组成的系统，这些协作系统是正式组织，都包括三个要素：协作的意愿、共同目标、信息联系”，而组织中领导的职能“就是作为信息交流的渠道”，“在扩大合作和选择的范围上，在促进个人的发展中，行政人员都承担着道德上的责任”[7]。再次，首次提出组织平衡和组织参与理论。组织作为“有意识地协调两个或两个以上人的活动和力量的基石”，它的生存与发展的一个基本条件就是：组织成员的愿意并且确实能够进行正式的协作，即参加和不愿意离开组织，为实现组织的共同目的作出贡献。这两个条件包括两个方面，一是组织对其成员的吸引力，二是组织成员对组织的贡献，这就是“组织平衡论”，亦称巴纳德—西蒙的“诱因——贡献理论”。此外，他们还认为，组织的发展必须依靠个体的参与，为了组织合作获得成效，通过参与使个体的需求和欲望无论理性与否必须得到满足。“当个体发现他的行为能够有效满足他的动机，那么他就将继续自己的合作的努力；如果不能满足，他就将停止自己的合作。”这一时期，他们采用社会行为科学的观点来研究组织问题与管理理论，对传统的组织与管理理论进行了批判，初步建立了现代系统组织理论，其思想奠定了现代组织的人本主义与公共行政人本主义的理论基石。
5、从“人”的角度对行政权威的理论做了一些修正。行为科学学派虽然也认同组织中会存在着权威，但与传统理性官僚学派认为任何组织都存在着权威不同，“令人惊异的是，许多理论上讲是有权威的事物，实际上在一些最好的组织中没有权威”，“一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发布命令的人”[8]。因此，行政权威包括两个方面：一是主体方面或个人方面，把命令作为权威来接受；二是客体方面，命令被接受的性质。这里，他们突破了理性官僚学派的传统权威、法理权威和魅力权威的分类，认为行政权威可以分解为职位权威与领导权威，职位权威在相当大的程度上同占有这个职位的人的个人能力无关，而领导权威是由个人突出的才能、知识和理解力等决定的。当领导权威与职位权威结合起来以后，同组织有关的人一般就会承认其权威性。同时，权威一方面取决于个人协作的态度，另一方面取决于组织的信息交流体系。这一时期对组织权威的修正对当代人力资源学派及各种激励、领导学说产生了直接或间接的影响，几乎后起的所有组织与管理学说中都可以找到这一时期权威思想的痕迹。
20世纪30年代到60年代是公共行政学的发展时期，也是行为科学学派的兴起和发展时期，这一时期的行政思想按照主观主义、自然论的世界观和方法论，运用多种学科的知识和概念，对人的行为进行研究，一方面，主张更加开放和参与性的管理方式不仅会提高工人的满意度，同时也能提高他们的生产能力，从而满足了对效率的需求；另一方面，通过对组织管理和组织权威的考察，让组织的低层工作者（甚至包括组织的顾客）参与管理，将推动组织的重建和复兴，从而满足了对组织变革的需求。此外，对组织进行一些人本主义方法的研究，对组织化的社会中的个人来说本身就是一种优化，仅仅从道德和伦理的角度考虑，个人在日益组织化的时代维持自己的自由和责任感，这一点本身就应该受到鼓励，于是，又满足了对人性的需求。而行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献莫过于确立了上面所论述的公共行政的人本主义，在知识经济的现代社会，这一思想在行政模式上则体现为与现代信息社会、和谐社会相适应的公共服务的人本价值取向。
二、以人为本：和谐社会公共服务价值之根
信息技术将人类推进了知识经济的时代。网络技术使人类真正实现言论自由、结社自由和人性的自我袒露，传播知识。过去说知识是力量，现在说知识是财富；其实，知识更是人的全面而自由发展的资本。“经济基础决定上层建筑”，在知识经济时代，受到最大冲击是政府。网络技术打破了政府垄断信息、垄断权力、公民有限参与的固有行政模式，突破层层节制的政府组织结构，打破了精英人物才能治理国家的神话。作为上层建筑重要组成部分的行政模式，必然随着经济基础变革而改变。在人类社会进入知识经济、我国大力构建和谐社会的今天，必须突破与自然经济的农业社会相适应的君本行政、与技术经济的工业社会相适应的权本行政，转而构建一个与知识经济的信息社会、和谐社会相适应的人本行政。[9]
什么是人本行政？人本行政是指，政府以人的全面而自由的发展的普遍性为原则，组织与引导社会组织与公民共同高效而合法地处理公共事务的行政模式。人本行政是马克思主义的行政模式，是马克思关于人类只有解放全人类才能真正解放自己理想的具体化，是人的全面而自由的发展原则的具体体现，是中国政府在社会主义革命和社会主义建设的过程中，不断探索和总结而逐步形成的一种新的行政模式，它的本质特征则在于政府公共服务的以人为本。具体来说，人本行政模式下公共服务的人本取向主要表现在以下几个方面：
1、以实现人的全面而自由的发展为公共服务的核心。马克思认为：“人是人的最高本质。”[10] 公共行政最根本的目标应该是促进入的全面而自由的发展。公共服务“只有追求人的全面发展的社会发展，才能促进社会生活各个方面在协调、平衡的基础上实现整体的进步，……政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合，……当政府把对人的全面发展的追求放在公共行政目标体系的核心。关于个体的公正要求与整体的发展要求之间的疏离就不再存在，代之以政府以公正的努力来为造就‘全面发展的个人’这一目标服务”[11]。行为科学时期的马斯洛和麦格雷戈都主张人本管理，也都注意到了人的发展问题。
2、以治权与人权思想相统一作为公共服务的提供方式。人本行政最大特点是治权与人的发展权的统一，政府在公共服务中的角色是导航者而不是掌舵者。所谓治权是指治理国家的权力，这种权力是属于所有公民的；无论人类发展到什么高级阶段，治理国家或治理社会的权力也不会消失；政府应该做到将治理国家的权力真正地还给人民。为此，政府应该培育社会组织和公民的自组、自理和自治的能力，使他们能够进行自我服务和为他人或社会提供服务，使他们能够与政府合作提供公共服务。所谓人的发展权，指人的全面而自由的发展的权利，而不是指西方所说那种旨在确保公民有限权利的人权。治理国家的权力和人的全面而自由发展的权利并不矛盾，而是统一的。人的发展权是治权的基础，人的全面而自由的发展，不仅发展了智力，张扬了个性，焕发了创造力，而且具有高尚的道德情操，具有自治、自组和自理的能力，许多公共事务公民可以自组织进行治理。2005年，我国北方某市全市出租汽车司机们通过手机网络，自己组织起来抓劫匪。这个事实说明现代网络技术为公民自组、自立、自理、自治提供了条件。如果公民这些能力大幅度提高，政府就可以起到导航的作用。
3、以能否促进人的全面而自由发展为公共服务合法性与有效性之标准。在人本行政模式下，判断公共服务的合法性和有效性，是以法律、政策或一项行政活动能否促进人的全面而自由的发展为标准的，而不是以是否符合某项法律或某项规章制度，或某个长官的个人意志为标准的。人本行政不是不要法律和政策，因为犯罪和破坏社会秩序的现象仍然存在，公众利益和市场秩序仍然需要规范，政府的管理和管制仍然发挥作用。那种认为只需要政府提供公共服务而不管服务内容是“善”还是“恶”的看法在目前还是不行的。我们认为，不符合促进人的全面而自由的发展的标准的法律、政策、规定和服务活动，都是缺乏合法性的。那些以限制甚至束缚人的全面而自由的发展的法律和政策，必须进行修正。那些不符合这个标准的服务活动也是缺乏合法性的。而判断效率标准不仅要评估一项行政活动的投入产出，最重要的是要看是否符合这个标准。
4、以普遍性原则为公共服务的价值理念。人本行政模式下的公共服务将普遍性原则作为其重要价值理念，而不是公平原则。人本行政不是实现大多数人的利益，而是实现所有人的普遍利益。多数主义原则是对少数主义的权利和利益的剥夺。这个在西方奉为圭臬的处理各种事务方法其实是为利益集团服务的，是为了维护分裂的社会的一个冠冕堂皇的原则。公平原则是对多数主义原则的一个修正和补充。普遍性原则是指政府所提供公共物品和公共服务不分地区、种族、性别、智力、职业等，不应该有受歧视的现象。
5、以资源友好、环境节约为公共服务的依据。人本行政模式下提供公共服务所制定经济发展政策是以保护环境，有效地利用自然资源、节约资源为基本方针。工业经济的发展模式的疯狂地开发利用自然资源，浪费资源，以破坏和牺牲自然环境为代价求发展。破坏自然生态的结果，不仅造成了严重的环境污染，而且也危及人类自身的生存环境。信息社会、和谐社会下，经济发展必须有利用人的生存与发展，只要人与自然环境和谐发展的公共行政模式及公共服务内容，才符合人类生存与发展的需要。
6、以构建和谐社会为公共服务的落脚点与归宿。和谐社会是人本行政的社会基础，构建和谐社会是人本行政目标之一。现代社会建立在不同利益阶层和不同利益团体基础之上的。纵观世界各国，存在着种族矛盾、阶级矛盾、贫富矛盾、政治矛盾、文化矛盾和宗教矛盾等，一些国家还利用政党的对立激化这些矛盾，使这些矛盾不时演变成各种类型和各种形式的冲突。经济的高度发展并不能保证社会和谐，社会和谐是政府各种政策构建的必然结果，是人本行政追求的目标。人的全面而自由的发展提高了人的道德水准和自律意识，有利于构建和谐的人际关系，有利于构建和谐社区，有利于构建民族和谐，这些有利于实现利益和谐、政治和谐和社会和谐。
应该指出的是，人本行政模式下的公共服务不是追求贫穷的平均主义的乌托邦，平均主义也是一种歧视性政策，它抹杀了的个性和创造力，不承认人的智力和能力的差别。人本行政也需要一定的物质条件，但是，更重要的是将政府引导到什么方向。人本行政模式下公共服务的人本取向就是为人的全面而自由的发展创造条件，使每个人发挥他们的聪明才智，激发他们的创造力。现在公共行政模式正在由传统的君本型、权本型走向人本型，公共服务的价值取向也正在走向以人为本与人本主义。
［收稿日期］2006—07—10