论政策的司法回应——以1979年以来我国企业改革政策为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,企业改革论文,司法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D902 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)04-0098-10
政策是“对全社会的价值和利益做权威性的分配”①，“是政府决定做的或是不做的事情”。②当代中国正处于社会转型的关键时期，政策成为国家推进社会变革最有效的手段。由于人民法院所承担的每一项职能，行使的每一项职权均与国家社会经济发展变化密切相关，国家政策也势必对人民法院审判工作产生或深或浅的影响和渗透③。在全国法院倡行服务大局、能动司法理念下，国家政策通过何种方式融入司法之中，司法又以何种形态回应政策的内在价值，更有待我们认真思考与深入研究。肇始于20世纪80年代初的我国经济体制改革始终以推进企业改革为中心环节，企业改革政策最具政策的典型性与代表性。故笔者试以我国企业改革政策变迁为例，以司法对企业改革政策的回应为重点展开研究④，深入考察人民法院司法工作对国家政策的回应形态，进而理性建构司法回应国家政策的形式、方法和具体途径。
一、司法对政策回应的历史演进
(一)贯彻政策理念(1979年-1987年)
此时段重在贯彻政策内含的理念，表现为积极审理经济合同案件并进行法制宣传活动。1978年以来，我国企业改革政策的核心是扩大企业自主权，包括：建立经济责任制、对长期经营不善的企业进行改组和关停并转、对重点行业和骨干企业进行技术改造等⑤。但由于尚无企业破产的法律法规，因此对企业的关停并转均依赖行政手段而未进入司法程序。这一时期，司法实际是将相关国家政策理念贯穿到审理合同纠纷案件之中，并通过以案说法等形式加强对企业的政策和法制宣传，以此回应国家政策。如在1986年《最高人民法院工作报告》中要求：“根据经济体制改革的深入进行和国民经济的进一步发展的新形势……审判人员要深入到厂、矿、企事业单位和农村去，宣传经济合同法和有关经济法规，主动地协助当地党委和政府主管部门理顺经济合同关系。”
(二)协助政策落实(1988年-1993年)
此时段重在协助相关政策落实，表现为积极参与清理整顿企业并开展破产案件审理。1988年开始，企业改革政策主旨是转换企业经营机制，具体包括：建立健全责权利相结合的企业经营机制、完善和发展企业承包经营责任制、清理和整顿公司、鼓励企业群体和企业集团形成等⑥。相应地，法院通过积极审理各类企业纠纷案件，协助落实上述政策。例如，通过审判活动，“积极参与治理整顿”，加强对企业承包、租赁和破产等案件的审理，以“促进企业经营机制的转换”。据统计，1992年全国法院审结破产案件265件，同比上升365%⑦。
(三)全面实施改革政策(1994年-2008年)
此时段全面落实企业改革政策，保障“政策性破产”与非公有制经济的发展。1994年起，企业改革政策主旨是建立企业现代制度、优化资本结构。具体政策包括：加快国有企业的改组和调整、施行和深化政策性破产、推进企业股份制改革和逐步上市、鼓励中小企业发展等⑧。与之呼应，在此时间段我国企业破产在司法层面开始实行“双轨制”：全民企业实行政策性破产，根据国务院政策规定进行行政审核，再进入司法程序执行《企业破产法(试行)》；而其他企业的破产，则依据《民事诉讼法》的“企业法人破产还债程序”进行。“双轨制”的推行一直延续到2008年才逐渐退出历史舞台。
法院对破产案件的审理态度，也由前一阶段(特别是1992年)的“加强审理”转变为“依法妥善审理”(1994年)、“慎重审理”(1996年)，而这一变化直接取决于当时国家政策的变化：1994年起，国家在部分城市试点推行现代企业制度，法院对此回应的态度为“依法妥善审理”；到了1996年，因为前两年经济增长速度过快，国内通货膨胀明显，因此政府有意识地放慢了发展的脚步，加强对企业改革中的一些配套问题、遗留问题的处理。如1995年国务院工作报告就提出：“保持适当的经济增长速度。……今年增长速度比去年低一点是适当的。”在此政策的影响下，法院对破产案件的审理态度转变为“慎重审理”，并强调依靠当地党委政府妥善安置职工⑨。
(四)全力保障发展大局(2009年- )
此时段保障民生、促进经济社会协调发展是国家最重要的政策之一，法院对其回应表现为积极挽救企业与服务经济社会发展。自2009年开始，企业改革政策主旨是在金融危机后促进经济迅速复苏，继续推进国有经济布局和结构的战略性调整。此阶段司法相应的回应情况详见下表：
如2011年，国家强调加快经济发展方式的转变，将企业改革置入国民经济结构调整的整体环境中，法院对此明确要求：“依法审理企业改制、破产等案件，既要促进淘汰落后、过剩产能，推动实现产业转型升级，又要运用企业重组等制度，帮助符合产业调整要求但暂时遇到困难的企业恢复生机，为促进经济结构战略性调整提供司法保障。”(11)由此可见，随着国家政策的调整，司法也即时关注自身职能中与政策密切相关的职能的发挥，并以此为重点作为服务大局的主导方向。
二、司法回应政策的基本样态
长期以来，人民法院针对政策作出司法回应形态其实也是丰富多样的。归言之，大体可以包括下列几种类型：
(一)作为准法源适用
政策作为一种拥有准法源地位的规范，具有弥补法律漏洞的功能。“如果手边的案件是一个疑难案件，而且又没有明确的规则指示应如何判决，那么，似乎可以说一个适当的判决既可以来自政策也可以来自原则。”(12)在处理一些具有指导性意义的案件时，“法院一般会提出理由——它不援引法规，但它确实求助于正义原则和政策”(13)。在民商事案件的审理中，《民法通则》第6条的明确规定赋予以政策的此种定位：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”同时，《民法通则》第7条、《合同法》第7条中有关“社会公共利益”的规定，也同样包括或者被理解为国家政策包括政策的内容。在存在明显漏洞的情况下，争议案件没有具体的规则可供援引，法官又不能拒绝裁判，决定了其依据政策或基本原则来进行法律漏洞填补(14)。
(二)转化为司法解释
以企业改革政策为例，自《企业破产法(试行)》实施以来，最高人民法院先后颁布了七个相关的司法解释，其中有四个司法解释较为典型地将当时的企业改革政策进行了司法性转化。如下表：
上表较为清晰地表明了破产法司法解释对于国家企业改革政策特别是国家破产政策的回应。例如，政策要求将破产企业职工安置作为处理破产案件的首要任务，必然导致破产债权人、职工、地方政府、破产企业之间利益关系的变化。因此，在《企业破产法(试行)》尚未修改的前提下，最高人民法院必须且只能通过制定相关司法解释加以回应，并指导全国法院对破产案件的审理(15)。同时，司法解释的内容要在法律规定与国家政策之间保持一种合理的平衡。国家的破产政策特别是有关政策性破产的规定往往是对《企业破产法(试行)》内容的突破，从而使法院面临着裁判依据的冲突与选择。作为最高司法机关，最高法院必须对此进行回应，以统一司法裁判。例如，针对国务院1997年文件关于破产企业用于抵押债权的土地使用权拍卖后优先用于安置职工的规定时，最高人民法院制定司法解释规定了对政策的优先适用。司法解释的制定者们解释道：“国务院关于国有企业破产的特殊政策，不是法律性文件且有时效性，与破产法的内容也存在冲突，因此，在司法解释中不涉及。”“司法解释考虑到国家计划调整的国有企业破产现象在一定时期内不会消灭，考虑到这些企业破产法律适用上的特殊性……肯定国家特殊政策在特定时期特定范围内可优先于法律加以适用。”(16)
(三)转化为司法性文件
政策内容涵盖面广、形式多样，既是具体的权利义务规则，更多的则是原则性、方向性的要求。因此，最高人民法院更多的是着重要求各级法院在司法审判活动中掌握政策的内在精神与总体方向，并以此作为解释、适用法律的方法或基调。鉴于司法解释启动程序的复杂性，人民法院惯常以各种司法性文件吸纳、转化政策，并使之成为司法回应政策的最为普遍的实践样态，包括指导意见、通知与领导讲话以及会议传达意见(17)。
1.转化为原则性的指导意见
在金融危机期间，最高人民法院于2009年发布了《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》，明确：“努力推动企业重整和和解成功，促进就业、优化资源配置、减少企业破产给社会带来的不利影响，是人民法院商事审判工作服务于保增长、保民生、保稳定大局的必然要求。”由此将国家当时提出的“三保”政策转化成原则性的指导意见。此后，最高人民法院又于2010年制定了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，落实国家继续推进国有经济战略性调整的政策要求：“通过审理破产、强制清算案件，淘汰落后、过剩产能，并运用企业重整、和解制度，扶助有发展前景的企业重返市场，以此推动产业转型升级的经济发展目标的实现。”此类指导性意见，着重在司法审判活动中理解和贯彻、体现政策的精神与目标，运用法律解释技术、调解程序、能动司法等方法处理纠纷案件，以实现社会效果、政治效果、法律效果的统一。
2.转化为协调处理具体问题的通知
针对《破产企业法(试行)》实施后遇到的问题，最高人民法院先后下达九个相关问题的通知，根据统计分析，其中有六个涉及当时企业改革政策在司法中的转化、落实、实施问题。
由此可见，因涉及具体政策在司法实践中的相关问题时，最高人民法院往往采用专题通知的方式予以转化。较之司法解释，采用通知形式对政策进行必要转化更具有针对性、时效性。
3.转化为系统内会议精神、领导讲话
我国司法回应政策的一个特殊形态，就是通过转化为法院系统的重要会议精神、领导讲话等形式向全国法院系统内进行传达、执行。最为突出的表现在人民法院对每年一次的中央经济工作会议制定的政策进行贯彻和落实。中央经济工作会议是中共中央、国务院召开的规格最高的经济会议，定调来年的基本政策(24)。会议结束后，最高人民法院必会在其后召开的高级法院院长会议上传达会议精神，在部署来年的法院工作时得到充分体现，从而保证国家政策在司法领域的有效回应：
图1 法院对政策传达的层级会议路线
通过一系列的会议，从而使全国法院系统形成“服务大局”的基本共识，各级法院也根据这个“大局”安排工作(25)。近年来在参加中央经济工作会议后，最高法院均出台相关的专门性指导意见，指导各级法院对政策的回应，如下表：
(四)转化为个案裁判考量因素
尽管“在实际的司法判决中，政策并不作为裁判的依据直接加以引用，但是它对司法机关的行为和其他社会主体的利益又实实在在地产生着广泛的影响，发挥着重要的作用。”(29)但通过有关背景资料、媒体报道与法官的经验总结，仍可管窥个案中政策对于司法活动的影响，法官个体对于政策的司法回应包括：
第一，充分动员与发挥司法外相关主体的资源与作用，妥善处理相关敏感性较强的重大案件。例如正确处理依法履行职能与服务大局的关系，积极稳妥地审理涉及国有企业改制等案件。“在审理这些破产案件中，承办法官不是就案办案，而是主动加强与省政府有关部门的协调，做好破产企业职工的教育疏导工作，妥善安置企业职工累计达6千余人，核销银行债务8亿元，确保了全省关于劣势企业退出市场机制的顺利实施。”(30)
第二，开展大量的庭前工作，实现诉讼主体的利益平衡。在企业破产案件审理中，既有原破产法中的其他企业的整体兼并及债权人与债务人的和解制度，又有新破产法中的重整安排，还涉及部分资产的转让、拍卖等。法院既需要处理大量的事务，又需要有广阔的工作空间，促使各方的谅解与案件的妥善处理，最终实现政策效果与法律适用的统一。如法院在受理破产案件后，积极与多家企业洽谈，最终实现按国家政策安置全部职工(31)。
第三，运用法律解释技术，使案件的裁判既符合法律规定，又符合政策目标。以破产案件为例，依据破产法的规定，破产企业土地使用权设定抵押的债权人享有别除权。但依据国务院1997年政策的规定，该土地使用权拍卖所得全部优先用于安置职工。如何在裁判过程中协调两者的冲突呢？实践中，一方面是认真审查并正确认定抵押合同的效力，通过从严审查土地使用权抵押的程序进而否认部分抵押的无效，以实现政策目标；另一方面则是运用区分技术，将特定个案排除在政策适用之外，以维护法律的严肃性。基于特定目标而制定的国家政策，往往有着时间、适用范围的严格限定，以实现政策效果的优化，同时尽可能减少对法律秩序的冲击。
三、司法回应政策的理论分析
(一)司法回应的必然性与正当性
正如有学者要求的：“在实施规则的领域，政策的作用应降低到最低限度。”(32)但诉讼主体、诉讼所涉及的利益毕竟是处于社会关系之中，无法真正超越于社会生活实践之外。包括政策在内的各种社会规范、社会实践均对人们的利益关系以及纠纷的产生与解决存在着不同程度的影响，司法活动不可能无视政策的影响。特别是在经济领域，作为后发的、赶超型的发展中大国，无论是加强宏观调控还是市场监管，政府对于我国经济发展起着重要的主导作用；而转型期间大量具有历史性、转型性的社会关系与社会问题，也需要政府运用各种政策工具加以处理与调节。三十多年来，我国经济的发展成就不仅与法律秩序的建立与维护密不可分，也是改革开放政策正确实施的结果。相应地，无论是企业破产案件，还是因企业改制而引发的其他纠纷，也都与政策的规定、实施与效果密不可分。在此意义上，司法正确回应政策，不仅是必然的，也是必须的。事实证明，司法积极回应政策取得了一定显著的效果，不仅获得了当事人的肯定，更获得了各级党委、政府的高度评价(33)。
(二)司法回应政策的可能弊端
值得重视的是，由于诸多因素的制约和影响，也由于政策本身所存在的应急性、短暂性与制定程序的特殊性，司法回应也可能存在一些弊端，并进而产生对于法治的误读以及司法权威的质疑。
1.政策的意外后果可能被扩散
政策往往具有应付短期事态的特点，也由于其形成中程序与参与主体的制约，因此存在思虑不周的可能。特别是由于政策具有明显的单一目标取向，对相关主体的利益调整往往存在失衡的特点。政策实施时的成本随着其推进过程不断扩张，最终将导致政策的“意外后果”，甚至导致实施的效果走向政策初衷的对立面(34)。如果司法积极回应此种政策，则“意外后果”将随着司法活动而进一步扩散，直接影响到社会利益的再分配。如最高人民法院为了回应加快改善民生的政策，曾出台一系列司法解释和指导性文件(35)，其中，《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第6条是最为典型的，该条明确规定：“对被执行人及其所抚养家属生活所必须的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”但该规定在实践中却产生了众多始料未及的“意外后果”(36)，不到一年，该规定便被《关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》第6条所取代，也成为政策的意外后果引发“多米诺效应”的一个例证。
2.政策目标与法律价值可能存在冲突
政策作为国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，表明了国家和政党对社会利益分配和调节的政治态度。政策因此具有鲜明的政府某时段的目的性，为解决某项具体的社会问题而制定。而法律所追求的价值则具有普适性与长期性，其规则是在平衡相关主体利益基础上经民主程序而制定的，因此可能存在着冲突。例如，《企业破产法(试行)》第1条表明其立法宗旨与价值目标是促进企业改革、保护债权人和债务人利益，职工就业问题只是该法第4条所规定由国家承担的义务。但是，国务院1994年和1997年的政策规定却将“妥善安置破产企业职工”作为企业破产的首要目标，并规定抵押的土地使用权优先用于安置职工，严重损害作为别除权人的债权人利益(尤其是银行)。倘缺乏对此种价值目标冲突的充分认识与妥善处理，司法在回应此类政策时必然会严重影响到法律的尊严与司法的权威。
3.司法回应有可能被作为地方保护的正当化借口
在我国的社会治理格局中，政策规定一直在政府系统具有足够的影响力与权威性。地方政府基于自身利益的考虑，有可能会因为贯彻、落实政策而不恰当地要求、干预甚至强令司法机关进行所谓的积极回应，从而违反法治的统一与权威，导致司法服务大局异化成服务地方政府“大局”。例如，国务院1994年关于破产政策的规定明确仅适用于全国18个城市的国有工业企业。但在政策公布后，不在此范围内的其他城市，也纷纷参照通知中的政策精神，开展了政策性破产，使得国家的该项政策在实施过程中严重变形，而相关债权人的利益受到严重损害。
4.政策易变性对司法稳定性的破坏
很多司法解释的诞生、适用，是司法回应当时国家政策的重要形态。但由于政策短期目的性、易变性，部分政策很快地就退出了历史舞台，由此产生的后果是为落实、回应政策而制定的司法解释也随之消亡。从1994年到2008年，最高法院已经分7批次废止了共204件司法解释，所依据政策的变化是其废止的主要原因(37)。虽然与法律一样，司法解释也应当根据社会情势的变化而不断废、改、立，但司法解释频繁地顺应政策变化而不断变更、废止，会使社会主体对于经济活动缺乏足够的理性预期。在个别情况中，更会出现同一案件前后两年内仅因司法解释的变化而致裁判结果截然不同的情况，破坏了司法的统一性和稳定性。
四、司法回应政策的理性建构
(一)明确政策在司法中的补充性、间接性定位
在我国现行的制定法体制下，政策在司法中处于补充性、辅助性、间接性的地位。法律规则所体现的是一贯性和恒定性，而司法对政策的回应则体现了法律适用的灵活性和应变性。在特定情形下，常态的法律适用往往会严重地脱离实际，或者出现极不公平的结果，甚至引发社会的动荡，此时司法对政策的回应才有了较大的发挥空间。在此意义上而言，承认政策对于司法裁量影响的客观存在的同时，必须对司法回应政策限制于补充性、间接性的定位。
(二)区分政策效力层级进行不同形态回应
政策具有不同的效力层级，也决定了不同的司法回应形态，以此将政策时段性的特征与司法相对稳定性的需求对接。具体而言，应针对元政策、基本政策和具体政策予以不同形式的回应：
首先，元政策是一个国家带有全局性、根本性、决定社会发展总体方向的政策，如坚持改革开放、科学发展观等政策。元政策是相当长时期国家发展的总体部署方向，制定前经过了充分的理论论证和历史实践，具有较强的稳定性。因此，在必要时可以对元政策以司法解释、总体性指导性文件的形式予以回应。
其次，基本政策是仅次于元政策，对关系国家全局利益的某一领域、某一部门、某一方面的目标和任务的实质性政策。如我国的加快企业改革、加快经济发展方式转变等均为基本政策。基本政策一般涉及国家5-10年的工作中心，因此对于基本政策的回应，可以选择原则性指导文件、协调问题处理的通知的形态。
再次，具体政策则是实现基本政策的手段，或是基本政策的具体规定，是落实基本政策的具体实施细则。如我国2009年的“三保”政策，适当收紧的货币政策等。具体政策具有灵活性、易变性、时限性。对于这类政策的司法回应应保持谨慎的态度，也不宜通过司法解释、规范性、原则性的文件形式介入，以免破坏司法尺度的统一与公信力。建议可以会议精神传达、领导讲话的形式，并对该政策在司法领域较为集中的纠纷予以处理策略的“通知”形式予以回应。
(三)严格设置司法回应政策的程序和标准
司法要在全局范围、规范层面回应政策，应有前置的程序对此进行充分的论证，就内容的利益衡量、形态的合理选择进行分析。“是否采用政策方法最终取决于实现正义的重要性，取决于利益衡量和价值取向。换言之，仅仅依靠逻辑标准不足以更好地或完全地实现正义，不能确保特殊情况下裁判结论的妥当性，所以需要政策方法进行弥补，也就决定了政策方法的必要空间。”(38)这一前置程序应包括：一是考量政策制定的背景和因素，对政策目的、内涵、意义和实施方式进行全局分析；二是对政策本身的适当性进行司法衡量：若相关政策与已有法律法规基本价值、理念冲突的，应考虑拒绝司法回应。对于与法律没有本质冲突的政策，通过进一步的程序协调处理；三是对已有司法解释、规范性文件的相关内容进行适当的调整；四是提前布置政策与司法规范性文件的协调：对于已有政策内容体现的司法文件可以直接明确适用，对于与政策实质精神一致仅名称或是表述方法不一致的司法文件，可以修正名称后继续适用；上述两者均无需再制定新的司法文件落实相关政策，以免造成重复和不必要的混乱；而与现有政策相冲突的司法文件，应在分析所涉利益的前提下，明确政策和矛盾的司法规范性文件的适用层级和适用顺序。
(四)个案回应政策应形成指导性案例
针对司法个案中普遍存在的隐蔽适用政策、判决书中又无从体现等非正常情形，建议应在指导性案例中对个案的政策适用的原因、方式以及对个案判决结果的影响程度予以明确。在我国制定法体系的框架下，案例指导制度可以使法律体系发展从自闭走向开放，形成刚性的法律规范与案例指导的相互补充、相互递进的形态，及时、有效地回应社会现实的合理需求。对个案中适用政策进行裁判的指导性案例，应在以下几个方面予以明确：一是对适用政策合法性、正当性予以论证；二是对适用政策的方式予以论证，特别是就政策作为填补法律漏洞的依据、解释法律的依据还是利益衡量的考虑因素进行论证；三是对政策介入后对裁判的结论的影响效果进行必要的说明。最高人民法院可以将政策通过案例指导制度转化为司法政策，并直接进入司法裁判过程。而这个过程的前提，则是经过前文所述一整套筛选、甄别、确认、适用程序。
法律的生命力在于对社会现实的有效回应，“司法是确保法律回应性的根本方法。”(39)司法需兼顾法的安定性和妥当性的有机统一，既要寻求正当的裁判依据，又要在特定社会背景下实现对公平正义的追求。政策是社会生活的重要组成部分，它与法律规范一样，是我们无法脱离的社会背景，更是当代中国司法无法回避的制度样本。因其灵活性与时效性的特点，固然无法在法律规定中一一体现，更需要司法在情势变迁、经济发展、社会进步过程中予以及时的正确回应，以准法源、司法解释、规范性司法文件、会议传达并最终通过法官的具体裁判活动予以体现。而对政策回应我们也应保持必要的谨慎，并进行严格的分析、判断、选择与论证。更重要的是，政策与司法的互动中，仍应恪守司法的基本职能，并通过指导性案例、司法建议、学术研究等形式促进政策的执行与适用更为理性与规范。
注释：
①Lester M Salamon:The Tools of Government:An Introduction to the New Governance,Oxford University Press,2002,p12.
②Thomas R.Dye,Understanding Public Policy(6th ed.),Englewood Cliffs,N.J.:Prentice-Hall Inc.,1987,p2.
③事实上，西方发达国家的司法也深受国家政策的影响，如美国在20世纪30年代经济萧条时期，联邦最高法院就一改司法保守主义的传统，通过大量体现司法能动主义的判例支持罗斯福政府新政，从而为美国经济复苏和增长做出了突出贡献。
④为保持研究的客观性，本文着重以1979年-2011年国务院的《政府工作报告》、相关文件为企业改革政策的载体，以同时期《最高人民法院工作报告》、相关司法文件以及司法案例为司法活动的主要样本进行对比实证研究。
⑤详见1979年至1987年国务院《政府工作报告》，资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站：《历年国务院〈政府工作报告〉》专题，网址：http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200719.htm，最后访问时间：2011年12月。下文所涉及的国务院《政府工作报告》均来源于此专题。
⑥见1988年、1989年、1991年、1992年国务院《政府工作报告》。
⑦参见1993年《最高人民法院工作报告》，资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站：《历年〈最高人民法院工作报告〉》，网址：http://www.gov.cn/test/2008-03/21/content_925627.htm，最后访问时间：2011年12月。下文所涉的《最高人民法院工作报告》均来源于此专题。
⑧见1994年、1995年、1997年、1999年、2001年、2003年国务院《政府工作报告》。
⑨参见1996年《最高人民法院工作报告》中对1995年全国法院审判工作的总结部分。
⑩有关“企业改革政策”均摘录自下一年度国务院《政府工作报告》对前一年的工作总结部分；有关“司法回应态度”、“侧面印证”摘录自《最高人民法院工作报告》对前一年的工作总结部分。
(11)参见2011年《最高人民法院工作报告》。
(12)(13)[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第118、17页。
(14)当然，法官在裁判案件中，通常只能援引具体的规则来做出判决，而不能援引抽象的原则和政策，否则就属于“向一般条款逃避”。
(15)参见李国光主编《最高人民法院关于破产法司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2002年版，第245-246页。
(16)李国光主编：《最高人民法院破产法司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2002年版，第233、226页。
(17)也有观点认为，相关实施意见、通知和领导人讲话，均是司法政策的体现形式。参见孔祥俊《商标与不正当竞争法：原理和判例》，法律出版社2009年版，第865-866页；章志远《我国司法政策变迁与行政诉讼法学的新课题》，《浙江学刊》2009年第5期。
(18)参见国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发[1994]59号)。
(19)(20)参见国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发[1997]10号)。
(21)(22)参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好资源枯竭矿山破产工作的通知》(中办发[2000]11号)。
(23)见国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》国办发[2006]3号。
(24)资料来源：人民网：http://finance.people.com.cn/GB/jinji/222/2322/，2011-07-20。
(25)人民法院工作服务党和国家工作大局，是社会主义国家对人民司法的基本要求，是人民法院必须履行的政治、法律职责，是法治工作的性质所决定的，是社会主义国家法治建设和司法实践的经验总结。在不同国家和社会制度中，司法工作无不服务于其所生存的社会大局，不同之处仅在于服务的是不同的大局。参见最高人民法院编写组著《人民法院审判理念读本》，人民法院出版社2011年版，第83页。
(26)参见新华网对2008年中央经济工作会议专题报导，http://www.xinhuanet.com/fortune/08zygzhy/，2011-12-01。
(27)参见新华网对2009年中央经济工作会议专题报导，http://www.xinhuanet.com/fortune/09zygzhy/，2011-12-01。
(28)参见新华网对2010年中央经济工作会议专题报导，http://www.xinhuanet.com/fortune/2010zyjjgzhy/，2011-12-01。
(29)参见张友连《最高人民法院公共政策创制功能研究》，法律出版社2010年版，第3页。
(30)何晓慧：《福建妥处企业破产改制案件》，《人民法院报》2008年2月23日第1版。
(31)河南省安阳市中级人民法院2001年3月12日受理了河南省安阳市境内的熊猫公司破产案后，在长达一年半的时间内先后与30多家企业洽谈，最终原熊猫公司工人按照国家政策全部得到妥善安置。参见陈海发等《安阳中级法院：公正司法践行为民宗旨》，《人民法院报》2008年11月4日第7版。
(32)周永坤：《法理学》(第2版)，法律出版社2004年版，第68-70页。
(33)仅就破产领域而言，检索有关标题，《人民法院报》2003年以来，就有30多篇有关社会评价的报道，更遑论金融危机时期人民法院相关工作所产生的积极效果与普遍好评。
(34)参见[美]罗格·鲁茨《法律的“乌龙”：公共政策的意外后果》，刘呈芸译，《经济社会体制比较》2005年第2期。
(35)最高人民法院：《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》(法[2008]125号)；最高人民法院：《关于严禁冻结或划拨国有企业下岗职工基本生活保障资金的通知》(法[1999]228号)；最高院人民法院：《全面推进人民法院的各项工作为改革、发展、稳定提供有力的司法保障》1998年12月2日。
(36)意外后果表现为：“第一，少部分人住房的保障是以更多人不能购买或改善住房为代价。第二，它保护了想保护的利益同时，也保护了众多不该保护的利益。第三，它增大了银行和借款者的交易成本，降低了银行的交易安全预期，使银行陷入两难。第四，它事实上很大程度上剥夺了自然人对其房屋设定抵押的权利，这种影响还会扩展到众多没有以住房作为抵押的交易，并进而损害交易各方的利益。”应飞虎：《权利倾斜配置研究》，《中国社会科学》2006年第3期。
(37)根据2004年《最高人民法院工作报告》，截至2003年，最高人民法院已经废止了177件司法解释；2009年《最高人民法院工作报告》有显示，2008年废止司法解释共27件。司法解释废止原因的分析参见宋亚辉《公共政策如何进入裁判过程——以最高人民法院的司法解释为例》，《法商研究》2009年3期，第114页。
(38)孔祥俊：《论裁判的逻辑标准与政策标准》，《法律适用》2007年第9期。
(39)[美]本杰明·N.卡多佐：《法律的成长——法律科学的悖论》，董炯、彭冰译，中国法制出版社2002年版，第88-89页。
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