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近来，东亚合作出现了许多乱象。在经过十多年的发展之后，东亚似乎对未来变得方向不明了。尤其是去年以来，美国“幡然醒悟”，誓言“重返亚洲”，大力推动跨太平洋伙伴关系(TPP)，要创建“美国的亚太世纪”，东亚合作向何处去的问题摆在了我们面前。
让我们先回顾一下东亚合作的进程。1997年亚洲金融危机发生后，东亚地区的合作开始启程，由此催生了“10＋3”(东盟＋中日韩)合作机制。这个机制的诞生又萌发了深化东亚合作的思潮，而“东亚展望小组”关于“建设东亚共同体”的报告应该说是这个思潮的一种凝聚。这份报告提出了一个宏伟的目标，这就是东亚地区合作的终极目标是建设以和平和繁荣为宗旨的东亚共同体。更重要的是，这份报告的基本思想被东亚各国领导人接受，也得到了社会公众的高度认同，于是乎，一时间东亚共同体成为一个热门话题。“东盟＋3”领导人指示成立“研究小组”，提出落实建设共同体的具体措施，研究小组则很快提出了17项具体建议。其间，许多国家相继成立机构，推动东亚共同体建设。
可是，好景不长，如今东亚共同体却很少被人提及，当年建立的许多机制，大多销声匿迹，有的尽管还在活动，但也很不景气。东亚自贸区的建设也是步履维艰。自2000年中国提议与东盟建立自贸区之后，自贸区建设成为热点，日本、韩国、澳新、印度也都先后与东盟谈成了自贸区协定。本来，东亚地区形成了以市场分工为基础的生产网络，但分散且规制不同的多个自贸区，把东亚太市场分隔开来，形成了“面条碗效应”，增加了生产网络运作的成本。
早在2004年，“10＋3”领导人决定，就建设统一的东亚自贸区(EAFTA)进行研究，为此成立了“东亚自贸区可行性研究联合专家组”。专家组提供的报告建议，尽快启动以“10＋3”为基础的“东亚自贸区”谈判。然而，本来参加联合研究的日本对此提出异议，认为应该构建以“东亚峰会”(EAS)16国(东盟、中、日、韩，加上澳、新和印度)为基础的“东亚紧密伙伴关系”(CEPEA)，日本牵头专家组进行研究，提出了报告。这样，整合东亚自贸区的路径就出现了两个，各说各有理，难以统一起来。东亚自贸区的整合因分歧而陷于停滞。
也许是因为东亚合作开启的背景是金融危机，货币金融领域的合作倒是取得了一定的进展。自2003年启动“清迈协议”以来，从构建双边互助机制，到建立外汇储备库，再到成立宏观经济办公室，逐步得到发展。货币金融合作与自贸区不同，它并不需要先放弃什么，这样，无论是搞互助机制，还是建立货币储备库，都比较容易达成共识，也比较容易采取措施。不过，如果再深一步，比如建立独立运行的地区基金，涉及基金筹集和管理，以及与国际货币基金组织的关系等等，如果让宏观经济办公室具有干预权，那就会涉及对国内管理的干预，这样就可能会遇到阻力。
其实，自贸区整合之所以出现分歧，根子还在于构建东亚合作机制上的政治分歧。2004年，“10＋3”领导人还提议对东亚政治合作机制整合进行研究，即如何把分散的“10＋1”、“10＋3”领导人会议整合为一个统一的机制，结果产生分歧，导致了一个新的东亚峰会框架(East Asia Summit,EAS)，吸收了原本在地缘上不属于东亚的澳大利亚、新西兰和印度参加。这样，整合东亚合作机制的初衷没有实现，还多出了一个新的机制，与原有的机制并列运行。
回顾东亚合作的历程，许多问题值得思考，也许在新的思考中，我们可以找出可以推进其发展的新路径。
整合为何这么难？先从经济角度来看。东亚地区各国(地区)通过多边以及单边的开放，参与区域的生产分工，形成了生产网络，但是，除了日本之外，绝大多数国家(地区)属于发展中经济。一般地说，区域开放要比多边开放水平更高，涉及的领域也更广，对于发展中经济来说，在安排上往往需要渐进性和选择性。尽管自贸区的规模越大，带来的收益越多，但谈判的难度也就越大。东盟本身已经建立了自贸区，“10＋1”相当于一种双边安排，相对比较容易谈成，而要把多个“10＋1”自贸区整合起来，难度就大了。而整合“10＋3”要比整合“10＋6”相对来说容易，这个道理应该很明白，日本之所以要坚持以“10＋6”为基点，肯定是出于别的考虑。
经济发展水平上的差别也是一个原因。比如，属于发达国家的日本坚持签订“紧密经济伙伴关系”(CEP)，要包括一些规制方面的内容，如标准、知识产权等，而发展中国家则首先注重市场准入，并且希望实行渐进开放的时间表和清单，尤其是那些不发达的国家，像老挝、柬埔寨、缅甸，则要求开展更多的经济合作，帮助他们提高能力建设。在“10＋1”的谈判中，除了东盟与澳新的自贸协定是一揽子谈判外，其他都是分领域谈判，分步骤开放。这也使得以“10＋1”自贸区为基础的整合变得非常困难。
从整合的领导推动机制看，东盟作为一个成员国的集合对于引领东亚合作起到非常重要的作用。但是，东盟的领导能力受制于三个方面：一是东盟的集合领导力受到内部分歧的制约；二是东盟保持“中心地位”的强烈意识使其对扩大保持戒心，担心主导权被大国吃掉；三是东盟共同体建设进展不快，担心大区整合冲垮东盟。因此，东盟无论是在构建东亚政治合作框架，还是在整合自贸区上，都显得举棋不定，左右摇摆(这种状况出于东盟成员之间认识不一，也由于东盟本身不具备统筹协调能力)。东亚峰会的变故是一个很好的例子。在东盟看来，既然大家有分歧，那么搞一个单立的东亚峰会，既可以保持东盟在原有“10＋1”机制中的主导地位，又可以平衡大国力量，以免冲击东盟的中心地位。在整合“10＋1”自贸区上，由于东盟共同体建设迫在眉睫，它对此并不积极。如今，东盟更多地强调其“中心地位”，避免谈“领导作用”。
本来，日本是东亚最发达的国家，理应是推动东亚自贸区整合的领袖。从其经济利益来说，鉴于“10＋3”是东亚生产网络的基础，且日本公司是构成生产网络的企业主力，它应该积极首推以“10＋3”为基础的东亚自贸区。然而，事实上却并非如此。日本有自己的软肋：一是本身市场保护严重，尤其是农业不愿意开放；二是考虑政治甚于经济，怕“10＋3”由中国主导。其实，日本还有一个制约，就是美国因素。美国不希望日本倒向亚洲，远离美国，因此，日本不得不看美国的眼色行事，好容易出现像福田、鸠山那样重视东亚的领导人，喊出了建设“亚洲共同体”的口号(其实，这个口号的内涵也不太明确)，也很快就被拉下马。
中国被认为是东亚区域合作的领导者，其实中国并不能担当这个角色。从经济上说，尽管它已成为世界第二大经济体，但是，水平还是一个发展中国家，对市场开放的承受度有限，因此，很难成为一个站在高点的规则制定者。如今，中国已经成为东亚多数国家的最大市场，但是，中国的需求有两个突出的特点：一是初级产品需求增长迅速；二是中间产品增长最快，进口大多为了加工出口。这样的结构使得中国与东亚国家(地区)的贸易呈现出不合理的特征：与不发达的经济体呈现顺差，与较发达的经济体呈现逆差。总的来说，尽管中国对区域合作采取了积极参与和推进的政策，但是，鉴于可以提供的区域“高点公共产品”有限，中国难以发挥真正的领导作用，再则，由于中国块头大，发展快，人们往往把“中国领导”与中国垄断联系起来，从而产生对中国的一种“领导恐惧”。
韩国本来是东亚合作的积极推动者，东亚展望小组就是由它倡导和主持的。但是，韩国毕竟是一个小国，出于拓展市场的考虑，后来把主要精力放在与区外经济体谈判自贸区上(美国和欧盟两大市场)，在大多数情况下，韩国“身在曹营心在汉”，关注的重点并不在东亚地区。至于印度，其经济开放度和发展水平都还处于起飞的初级阶段，“东向战略”主要是为了靠上东亚大市场，加快发展自己的经济，因此，它难以成为一个积极推动者，即便参与，也有选择性。
事实上，东亚合作从经济领域开始，但是始终离不开政治的影子。东亚政治有两把刀：第一把刀是制度裂缝，主要体现在各国之间的政体差别大，有着冷战遗留的怨恨。因此，用这把刀挥舞一下，就会加重政治认同隔阂；如果拿来砍一下，会留下新的伤口。这种状况影响着东亚合作制度构造的政治内聚力。第二把刀是“安全赌咒”，缺乏“共同安全”认同和机制。二战后，东亚国家被纳入安全对立的框架，至今并没有完全消除。美国不是东亚国家，但以军事同盟关系或其他机制深入到东亚安全关系的内层，因此，东亚合作总是遇到“美国问题”，而美国的利益考虑显然有它自己的定位和实现方式。安全这把刀是最锋利的，可以把新生的东亚共同安全扼杀在摇篮里，甚至使东亚国家不敢触动传统安全领域的合作机制化建设。我们看到，在实际发展中，在一些情况下，政治被推上第一位。
中国实施开放政策，靠改革和参与全球化取得快速发展，但是，由于其独特的政治制度，在东亚区域合作中，会发现被夹在制度构造的裂缝里，受到挤压，往往不被外部的“主流媒体”和“主流民意”认同。同时，由于中国不在美国主导的传统安全机制之内，使它成为“安全赌咒”的威胁因素，成为被防备和制衡的对象。在此情况下，“中国主导”或者“中国领导”就被认定为一种危险的趋向。美国则因受到中国实力增强和影响力提升的压力，极力利用各种手段阻止任何被认为会危及其利益和地位的发展，拉住那些对中国崛起有疑虑的国家，组成制华网络，这样一来，东亚的制度整合就变得非常艰难和复杂了。
就在东亚自贸区整合停滞不前的时候，美国提出牵头构建“跨太平洋伙伴关系”，一下子拉拢了9个国家(加上日本10个国家)参加，其中有7个是参与东亚合作机制(10＋3，EAS)的成员。美国宣称要在2012年完成谈判，制定一个面向21世纪的、包括所有新领域的、高标准的自贸协定。TPP的出现对东亚自贸区的整合提出了新的挑战：东亚自贸区的整合与经济合作还要不要推进？如何推进？还有，美国直接参与了东亚峰会，誓言要发挥领导作用，东亚合作的制度构建如何推进？有了“美国的亚太世纪”，东亚合作还需要吗？在以上反思的基础上，不妨提出下面几点意见：
(一)美国领衔TPP，要打造高标准的面向21世纪的自贸区，且有一批国家响应，预计还会有更多的国家希望加入，应该说自有其道理。其实，自上个世纪末美国提升亚太经合组织(APEC)时起，就一直力图推动基于谈判的亚太自贸区，它对APEC的自主、自愿开放原则很不满意。事实也证明，靠“协调的单边行动”方式，APEC是不能实现所定目标的(茂物目标，发达经济成员2010年、发展中成员2020年实现贸易和投资的开放)。因此，TPP被认为是一箭双雕：既夺取了新规则的领导权，又可以转移东亚整合的方向，把大家的关注力吸引到由美国领导的亚太区域制度化构造上来，尤其是日本宣布参加TPP谈判协商，更增大了它的影响力。我们不可小视美国的领导力和吸引力，只要下决心，TPP是可以谈成的(尽管可能没有设想的那么快)。亚太有一个APEC，继续干TPP不能干的事，TPP任其发展，作为一种整合方式，从未来发展看，也不是没有它的意义。但是，TPP要扩展到亚太所有国家，成为唯一的主导机制，这个路还很长，也可能路径不会是这样走下去。因为，如何吸收东亚大的发展中国家加入仍然是一个大难题。就像中国，现在没有加入TPP谈判进程，看来短时间内也难，中国尚不具备(也可能不需要)打造这样一个高水平自贸区的能力，同样，像印尼，印度可能更甚，他们不会接受一个强迫性的协议。因此，对TPP的发展也大可不必惊慌失措，可以干TPP以外的事情。
(二)东亚合作有着其自身的逻辑。这个地区是未来世界经济增长的重心，其突出的一点是发展中大国经济崛起。从区域合作的角度，这些国家需要通过合作，改善发展的环境，这种环境的改善不仅仅是市场开放，还有改善发展的基础条件(如基础设施、能力建设)，而且，在规制上，保持相当的灵活性和转变的渐进性也是非常必要的，从这个角度来认识，TPP还是不能替代东亚地区的经济合作进程与制度构建。
东亚地区的经济差别大，构成了有差别的“经济网络圈”，因此，次区自贸区成为起点。从这个角度来说，也许大区整合需要更长的时间，在此期间，次区的自贸区继续发展和深化。比如，在整个东亚地区自贸区整合进展缓慢的情况下，中日韩三国的自贸区先行，一些双边的自贸区还可以继续谈判。
TPP也会造成压力效应。原本东盟要等2015年建成共同体之后再考虑整合整个东亚的自贸区，但由于TPP“先声夺人”，一些东盟成员加入了TPP谈判，东盟的团结和中心地位受到了挑战。在此情况下，东盟会通过强调东盟的整体性作用，加快推进东亚地区的自贸区整合。由东盟推动的东亚合作进程或许更能体现这个地区发展的需要，在方式上更适宜。因此，对于这种发展，中国应该给予大力支持，积极参与和推动，无论是“10＋3”，还是“10＋6”，只要能够推进，就是好的。
尽管中国不具备领导东亚制度整合的全面能力和认可度，但中国的作用是特殊的。中国不是一个被动的参与者，在推动经济发展方式转变、区域互联互通网络发展，在加快区域货币金融合作、发展区域资本市场等方面，都是可以起重要和主要作用的，中国也会从这种发展中获得更好的发展机会。
(三)把东亚共同体作为东亚合作的目标看来是不可行了，因为不仅不属于东亚的印、澳、新，美国、俄罗斯也加入了进来。在此情况下，在今后的一个相当长时期，东亚合作的政治框架难以统一起来，可能会保持一种多层结构，“10＋1”、“10＋3”、“10＋8”(东亚峰会)，各尽其能。重要的是完善各尽其能为基础的分工。从今后发展趋势看，“10＋1”的功能需要加强，更能体现各国与东盟关系的深度构建。尤其是对于中国来说，东盟有着地缘特殊性，也有着发展上的共利基础，要在发展紧密经济联系、加快互联互通、创建一体化大经济区上下更大的功夫，同时，以经济合作为基础，循序渐进地推进政治与安全合作。南中国海争端无疑是中国与东盟构建新政治安全关系的一个障碍，但只能用超常的智慧寻求缓解和解决的途径，打是解决不了问题的。东盟的对外战略是创建大国平衡，对中国的战略警惕，必然促使其用发展与其他国家关系的办法来平衡中国，因此，中国与东盟之间的政治安全合作还是以功能性构建为主为好。
美国加入了东亚峰会，要把它打造成一个战略平台。对中国来说，这也不失为一个可以借助的战略平台。东亚峰会云集美国、中国、印度、俄罗斯、日本几个大国，加上东盟，是处理21世纪大国关系的一个难得的框架。因此，中国完全可以争取主动，大可不必担心美国会主导。
事实上，东亚合作的发展是一个动态进程，没有定式，其成效取决于各方利益的共识和力量平衡。中国不是头，但是，中国的左右能力会随着其实力的不断提升而进一步提高。过去，我曾经想，对东亚来说，理想的发展是先实现联合，在此基础上再重构与美国的新太平洋关系，看来这个构想是有些理想化了。
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