国际社会福利改革：对中国社会救助政策的启示，本文主要内容关键词为：社会福利论文,中国社会论文,启示论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、不断完善中的我国社会救助体系
20世纪90年代中期，因国有企业改革而出现的大批下岗失业人员，导致我国城市贫困人口规模在短期内出现了迅速膨胀。在农村，计划经济体制下的集体安全网已经解体，而传统的农村救灾救济政策又仅仅是在农村家庭所拥有的资源濒临枯竭时才向其提供有限的救助，尽管从80年代初开始实施的扶贫开发计划已经使农村贫困人口规模从1981年时的2.5亿下降到了2000年时的3209万，但所剩余的贫困人口大都因缺乏劳动能力而无法脱贫。
为了帮助贫困群众解决生活困难问题，我国政府开始更多地关注社会救助制度建设。在这一背景下，上海市于1993年率先建立起了城镇居民最低生活保障制度，1999年这一制度在全国范围内得到推行。农村居民最低生活保障制度也于同一时期在部分经济发达地区开始试点，并于2006年在全国得到推广。现行的城乡居民最低生活保障制度向收入低于当地低保标准的城乡家庭提供现金救助，各地的低保标准通常由地方政府根据当地居民的生活需要采用基本支出法或比例法确定。近些年来，这两项制度的支出水平和救助规模都增长显著，到2009年全国城乡低保的救助规模已经分别达到2348万和4800万人，分别占全国非农业户籍人口的6%和农业户籍人口的5.5%。城乡低保制度已经成为我国社会救助体系的支柱和核心。
在我国社会救助政策的实践中，中央政府通常只是勾画出政策的大致轮廓，并鼓励地方政府根据当地的实际情况制定具体的政策内容和实施细则；在这种压力之下，地方政府就必须不断进行探索，设法改进和完善政策，使其尽可能地满足当地群众的实际需求，因此，可以说我国社会救助制度自建立伊始就是在反复的尝试和摸索中不断发展和完善的。随着经济改革的进一步深入和社会变化的不断加快，这种在探索中发展的趋势仍将不断持续下去，而在这一探索过程中，研究和借鉴国际社会救助制度的改革经验是十分必要的。
二、国际社会救助制度改革中的理念与实践
自工业革命以来，为了应对市场经济发展和工业化过程中产生的诸多社会问题，西方资本主义国家纷纷建立起了现代社会福利制度，而在“大萧条”和第二次世界大战之后，福利国家模式更是在西欧和北欧的多数国家得到确立。在这一时期，政府逐渐取代了家庭和慈善组织在社会福利提供中的地位，成为了社会福利的主要提供者；而政府干预有利于保证社会公平和克服市场失灵的观点也得到了广泛认同。然而从20世纪70年代末开始，随着全球政治、经济和社会形势的剧烈变化，福利国家开始受到多方面的挑战。1973年的“石油危机”过后，西方世界战后经济发展的“黄金时代”逐渐走向尾声，“滞涨”和人口老龄化问题的出现使各国政府日益面临严重的财政压力，同时持续增长的救助规模和“福利依赖”问题也引发了激烈的讨论，庞大的福利支出被认为是导致经济衰退的主要原因，人们开始质疑政府的社会福利角色。于是西方各国政府都开始重新审视其社会福利政策，着手进行社会福利制度改革。但是截止到1990年代初，这种改革都仅仅是围绕着缩小政府的福利职能，减少财政开支，并推动福利提供的私有化和多元化进行的，在促进社会公平和提高减贫效果方面并没有取得多少突破。
从1990年代中期开始，一种新的模式开始逐步取代传统的社会救助模式，这便是由包括世界银行、国际劳工组织、亚洲开发银行和英国国际发展部在内的一系列国际组织共同倡导，以帮助发展中国家应对持久性贫困为目的的社会保护模式。社会保护模式强调人力资本和劳动力市场在减贫中的重要作用，认为社会政策应从过去被动地应对市场/政府失灵转向积极的、以预防和发展为目标的“发展型社会政策”。在发展型社会政策看来，社会政策不应当仅仅是被动地应对社会发展中的问题，而是应当通过社会投资提升个人竞争能力进而提高国家竞争力，也就是说社会政策应当对经济发展做出积极的贡献。社会保护模式的出现为增加社会支出和继续推行社会福利改革提供了新的依据。在社会保护模式的影响下，许多国家开始对其社会救助体系进行重构，目标在于通过人力资本建设和帮助救助对象融入劳动力市场等手段来减少贫困。经过数年的探索，国际社会总结出了三条积极有效的改革路径，即有条件现金转移支付、工作福利和社会养老金。这些路径通常被称作发展型社会救助计划，它们通过对人的能力进行投资，来减少贫困、促进劳动参与和长期发展。
有条件现金转移支付计划(以下简称CCT)最早在1990年代中期由拉丁美洲一些国家实施，现在已经被许多发展中国家普遍采用，其中最为著名的有墨西哥的Oportunidades项目和巴西的Bolsa Família项目。在这些项目中，向贫困家庭提供现金救助都必须以受助家庭保证其子女就读正规学校并满足其子女必要的健康和营养需求为条件①。相关研究认为该类项目不仅对减贫具有持久性的影响，而且有助于提高人力资本水平，从而对经济的长期发展具有积极作用。虽然该类项目在减贫效果、管理效率等方面还存在诸多争议，它们在提高贫困社区儿童入学率和改善其营养健康状况方面的积极作用已经得到了普遍认同②。CCT项目的核心理念包括以下方面：(1)采用一系列基于经验的指标实施代理家计审查来决定申请人是否具备受助资格，而非传统上严格的家计审查，这一做法的目的在于避免对工作动机造成负面影响并降低管理成本；(2)救助金直接支付给家庭中的母亲，并且要求她们收集和记录购买相关服务的凭证，以确定她们是否遵守了项目的条件要求；(3)由政府职能部门、非政府机构和地方委员会合作开展项目管理并提供服务，三方在项目中分别承担不同的职能；(4)为了实现项目的有效管理，健全问责机制，这些项目都设计和实施了严格的绩效评估体系。
工作福利是指向有劳动能力的贫困人群或失业者提供生活帮助和就业服务，其核心是帮助救助对象融入劳动力市场。工作福利认为大多数人通过从工作中取得收入来满足他们和他们所在家庭的各种需求，因此摆脱贫困取决于工作机会。两个典型的工作福利项目是美国的TANF项目和英国的New Deal项目，它们都是在1990年代末开始实施的。New Deal项目主要关注长期失业的救助对象，目的在于帮助他们获得正规的有薪工作。它包含一系列救助措施，分别为未成年人、成年人、单身父母和残疾人等不同失业群体提供有差别的救助项目。New Deal项目的一个重要特征是通过社工为救助对象提供个性化的服务以帮助其获得并维持工作③。与之相类似，TANF项目也向救助对象提供包括职业培训、就业咨询和职业中介在内的一系列就业服务，但不同之处在于它对救助的申请人和受助人所要承担的义务做出了严格的规定，要求每个TANF的申请人在进入营利机构工作之前必须先为公益部门服务一段时间，并且规定每个受助者一生中最多只能接受5年的救助。对工作福利项目所进行的研究和评估通常都给出了积极的评价，例如美国的TANF项目有效地减少了受助者规模④；New Deal项目在提高救助对象求职率和降低贫困发生率方面有着显著效果⑤。
社会养老金是一种非缴费型退休金计划，资金完全由政府承担，受益者不需要个人缴费，除了年龄要求以外，也没有任何其它附带条件，在达到政策规定的年龄时即可领取养老金。目前许多国家都已经开始实施社会养老金计划，一个典型的例子是南非的国家养老金(State Old Age Pension)计划。该计划为贫困家庭老年人提供养老金，并结合诸如儿童津贴、残疾人津贴和抚育照料津贴等项目实施分类社会救助⑥。国家养老金计划不仅降低了老年贫困发生率⑦，而且还提高了老人所在的整个家庭的生活水平⑧。更为重要的是，它还具有促进人力资本投资的功能，由于家庭收入水平的提高，儿童就更可能留在学校里完成学业而不是过早地进入劳动力市场寻找工作⑨，他们的健康和营养状况也由此得到了明显改善⑩。
三、国际社会救助政策对中国的适用性
1.有条件现金转移支付：社会救助的人力资本投资作用
我们认为像巴西、墨西哥等国在实施CCT时，对救助对象行为上的要求，如送孩子进入正规学校、接受免疫和健康检查等对于我国都并不适用。这是因为，一方面我国各项法律法规中都对未成年人接受义务教育和计划免疫做出了明确规定，目前适龄儿童入学率和免疫率都超过了95%，而且也没有充分的证据表明在家庭经济能够承受的情况下中国的父母会不让孩子接受教育和健康免疫。另一方面，在地方民政部门普遍受到人员编制和工作经费不足问题困扰的情况下，为救助对象规定行为上的条件限制势必会增加社会救助管理工作的难度和复杂性。不过这并不等于说CCT对中国没有借鉴意义，相反，这一路径所包含的人力资本投资理念正是中国社会救助制度建设所应当追求的目标之一。
以中国家庭来说，尽管在过去的几十年里中国的家庭发生了显著的变化。首先，家庭规模小型化使家庭互助和应对家庭突发事件的能力明显降低；第二，婚姻和家庭稳定性下降，离婚率持续升高，造成单亲家庭增多，而由单亲家庭带来的各种社会问题也在增加；第三，以妇女和儿童为对象的家庭暴力现象在中国城乡广泛存在，并且有上升的趋势；最后，目前仍然有相当一部分家庭生活在绝对贫困之中，必须依靠社会救助来维持生计。可见，传统家庭所承载的养老、育幼和互助等福利功能都正在逐渐削弱，儿童所面临的风险和面对风险时的脆弱性都有所增加。今天，政府和公众都越来越关注与儿童相关的问题，如青少年犯罪、流浪儿童、童工、农村留守儿童和城市流动儿童等，这当中的大多数问题都与贫困直接相关。
然而，在我国现有的社会福利政策中还缺乏对儿童贫困问题的关注，包括低保制度在内的一系列社会政策都把家庭成员之间的赡养扶养和互助作为政策设计的前提，换句话说，无论是从道德上还是法律上讲，家庭都应当最先承担起对老、幼、病、残成员的支持责任，而政府通常是在家庭无力履行责任时才进行干预。政策制定者担心政府承担过多的福利责任会削弱家庭的福利功能，特别是削弱家庭成员对老人和儿童所承担的义务，最终把过多的责任推给社会。同时，财政负担能力也是不可回避的问题，为老人、儿童等群体提供专项福利无疑需要大量的资金投入，而目前多数地方政府，特别是经济欠发达地区的地方政府都仅能够做到将有限的财政资金分配给那些经济上最困难的群体，除此之外则没有能力再负担额外的救助。可见，我国当前低保制度设计中的一个明显特征是着重强调家庭责任，认为家庭应对其成员起到主要的支持作用。
与以往更加关注财政能力或寄希望于家庭自身能力使儿童受益的观点不同，投资人力资本的理念认为，地方政府应当根据当地实际情况和财政能力，实施“儿童敏感型”的社会救助政策来改善儿童生活状况。一种做法是把有儿童的边缘贫困家庭，特别是单亲家庭纳入到社会救助范围之中；在经济较为发达的地区，应当考虑在未来条件成熟的时候对所有儿童实施普惠型福利政策。另一种做法是根据儿童在健康、营养、教育等方面的需要，及其他对儿童发展至关重要的方面来确定儿童在低保制度中的受益份额。另外，还应当在社会救助中引入社工服务，以帮助接受救助的家庭和儿童能够应对不断出现的各种个人问题和社会问题。
2.工作福利：为救助对象就业免除后顾之忧
在我国最低生活保障制度的支出规模和覆盖范围持续扩大的同时，相当一部分低保制度的救助对象却是具有劳动能力的下岗工人和低收入劳动者。于是在进入21世纪后，中央和地方各级政府都开始将如何引导有劳动能力的低保救助对象参加有薪劳动作为一项重要议题加以关注。统计数字显示，在2002年到2009年间，全国大约有60%的城市低保救助对象具有劳动能力，但是他们中仅有一部分人获得了工作岗位，其余则处于失业状态；而2009年在全国农村低保救助对象中有超过40%的人既处于劳动力年龄又具有劳动能力。显然，对有劳动能力的救助对象来说，低保制度的政策目标是使他们重新回到劳动力市场，自食其力，而不是将他们“保”起来。对他们施以长期的社会救助不仅不利于激励就业，也是最易引起争议的事情。这是目前我国城乡最低生活保障制度最欠缺也是最需要加强的一个方面。
从2004年开始，许多省市设计并实施了一些措施来鼓励或强制那些有劳动能力的低保救助对象参加有薪劳动，这当中的许多措施已经包含了一些工作福利路径中的做法，例如社区义务劳动、职业培训、职业中介、收入增长豁免、给付随时间和收入增长逐步减少、社会保险补贴、员工税收激励、求职和自谋职业奖励，以及最近出现的个性化职介服务，即由社区干部根据每个受助家庭的具体情况制定求职计划、帮助介绍工作、并为其提供入职后的后续支持。
然而引导救助对象就业所要面临的另一个困难是“争低保”和“难退保”，一些生活并不十分困难的家庭对低保资格仍趋之若鹜，而已经接受救助的低保对象即使找到工作，经济状况发生了好转也不愿退出低保。国内一些学者将这一现象归咎于人们的道德水平和依赖心理，把这一现象与西方福利国家中存在的“福利养懒汉”现象等同起来(11)。但是这种观点大多只是出于主观臆测，因为以我国目前的低保标准来看还不足以把“懒汉”养起来(12)，低保金通常并不是救助对象的主要收入来源，许多救助对象在领取低保金之后也只是勉强糊口而已(13)。另外一种观点认为“争低保”和“难退保”源于低保制度设计上的问题，一方面低保制度对于救助对象的年龄、工作能力和接受救助的时限没有做出任何限制，另一方面难以准确计算和及时监督救助对象的家庭收入也给骗保者以可乘之机。然而，近年来国内许多学者和政策制定者开始将“争低保”和“难退保”归因于低保制度所附带的各种补充福利，如医疗救助、住房救助、教育救助等。低保制度的救助对象可以自动地获得这些救助项目的援助，但是一旦他们失去了低保受助资格，也就意味着将丧失所有这些与低保制度相关联的救助项目的援助。对于那些没有参加商业保险或社会保险的家庭来说，这些补充福利远比低保金本身更加重要。
不过，如果能够换一个角度思考这一问题就不难发现，基本社会服务的缺失才是“争低保”和“难退保”现象存在的真正原因。在市场经济体制和工业化背景下，普通家庭在医疗卫生、教育、住房等方面都面临着较高的经济压力和风险因素。特别是对于城乡低收入家庭、边缘贫困家庭和无固定收入来源的家庭来说，如果不能享受低保所附带的各项补充福利，那么他们在这些方面的需求将很难得到满足。如果这些与低保受助资格挂钩的救助项目能够转变为向所有人敞开大门的普惠型福利，那么低保制度的吸引力则势必减弱。而另一方面，就业服务的缺乏也是导致低保对象就业率低的一项重要原因，许多有劳动能力的低保对象并非缺乏劳动能力而是缺乏劳动机会，他们当中缺少工作技能的“4050”人员居多，在竞争激烈的劳动力市场中往往很难觅得一份足以提高其生活水平的工作。总之，我国低保制度的救助对象之所以缺乏就业动机、不愿退出低保的根本原因在于医疗卫生、教育、住房和就业等基本社会服务的不足，而不是高福利。
3.社会养老金：直面人口老龄化的挑战
老年贫困在中国是一个很突出的问题，因为一方面是我国正在面临严峻的老龄化挑战，而另一方面是我国养老金体系的覆盖范围非常有限所造成。2009年，中国老年人口达到1.7亿，占人口总数的13%；其中大约7000万老年人口生活在城市，其余的1亿人则生活在农村。在老年人口中，大约7600万有养老金收入，占老年人口总数的45%，其中约6000万生活在城市，而有养老金收入的农村老年人仅有1560万。有养老金收入的农村老年人不但数量十分有限，仅占农村老年人口总数的15%；而且他们的养老金给付水平通常也非常低，大多数人每月的养老金收入仅有55到60元。这一情况使得为数众多的老年人生活缺乏保障，只能依靠社会救助维持生活。在城市中，2009年大约有335万低保救助对象是老年人，占城市低保救助对象总数的14%，占城市老年人总数的5%左右。在农村地区，2009年有700万左右的低保救助对象是老年人，占低保救助对象总数的34%，如果将大约500万的农村“五保”家庭老年人也统计在内的话，那么在中国农村生活水平仅能勉强满足基本生存需求的老年人数量将占到农村老年人口总数的12%左右。
然而事实上，当前低保制度覆盖的老年人数量还不足以反映实际的老年贫困规模。从制度设计上看，我国的城乡低保以家庭为单位核查收入、认定对象，家庭人均收入水平低于低保标准的家庭才可以被纳入救助范围。而医疗救助、住房救助等专项救助一般是以低保、五保制度为基础，临时救助制度在许多地方尚不完善。这样一来，低保边缘家庭的老年人，由于自身禀赋等特殊原因生活存在实际困难，但却被现有救助政策排除在外，得不到相关的救助扶持。而从操作层面来看，部分支出性贫困的老年人也得不到救助。现行社会救助政策注重以收入定对象，执行的是“收入一元化”标准，只考虑了家庭收入的同一性，却忽视了消费支出的巨大差异性。在实际生活中，支出性贫困占老年贫困群体的比重较大。例如，在医疗费用等支出数额巨大的情况下，基本生活费将被严重挤占，这样即使老年人的家庭人均收入高于当地低保标准，其生活需要也无法得以保障。加之目前低保标准普遍偏低，许多老年人的基本生活难以得到有效保障。
近些年来，一些地方开始通过将老年人的户口与子女相分离来规避低保制度以家庭为单位核算收入的规定，从而使老年人有资格申请低保却又不需要考虑整个家庭的收入情况。同时也有一些省份将低保金直接发放给老年人或残疾人个人，而不再把家庭作为发放单位，这种做法与分类救助或社会养老金十分类似。社会养老金作为一项向老年人提供收入保障的手段，其重要性已经越来越受到政府的关注。有些城市已经开始为超过一定年龄的老年人提供高龄养老金或长寿津贴，到2009年此类项目已经覆盖了全国超过430万老年人。在农村地区，新型农村养老保险计划的一个重要组成部分便是向60岁以上老年人提供非供款型养老金，这种养老金实际上已经具备了社会养老金的特征，但待遇水平还有待提高，该项目的实施预计将使超过1500万的农村老年人受益。
四、政策建议
借鉴西方社会福利制度改革中的经验，并结合我国现有的社会救助政策和具体国情，未来的社会救助制度应当在以下六个方面作出改进。
1.应当继续深化和加强社会救助工作，最终建成一套全方位、多层次的社会救助体系。政府应当在提供基本社会服务方面做出更大的努力，使全体人民都有机会享有包括医疗、教育、住房、就业在内的各种基本社会服务；并努力缩小城乡差别、区域差别和不同社会群体之间的差别。在社会救助体系建设方面，应当设法消除低保救助对象不愿退保的动机，使他们即使退出低保也无后顾之忧。
2.发展分类社会救助体系，根据儿童、老年人、残疾人等特殊群体的不同需求分别设计不同的救助方案，并不断改进和完善救助水平调节机制，随着经济增长逐步提高救助标准，使经济发展成果能够被全体人民所共享。分类救助体系与当前基于家计审查的救助方式相比不但管理更加简便、更加高效，而且将有利于控制救助对象规模，减少“福利依赖”现象的发生。在分类救助实施之后，低保的救助对象将主要由有劳动能力的个人和临时困难家庭组成，这将有助于社会救助机构及其工作人员将精力集中在实施就业激励服务之上，帮助救助对象获得长期的有薪工作岗位。
3.实施更加灵活的就业服务可以更好的帮助有劳动能力的低保救助对象获得有薪工作，从而帮助他们退出低保。由于低保救助对象通常在开放的劳动力市场上可以获得的工作机会非常有限，而我国城市社区目前在社区管理和社区服务方面的发展还很不充分，就业服务工作的重点应当放在鼓励自谋职业和开发社区就业岗位上，一方面要提供一些社区管理岗位，另一方面也要通过发展社区服务业来创造就业机会。
4.设计一套“一条龙”式的就业服务系统，这套系统不仅要包括传统的就业培训和职业介绍，更要包括就业支持服务。在救助对象重新进入劳动领域后，政府还应当提供后续的支持性服务，使救助对象能够逐渐适应工作状态，并逐步提高收入水平。换言之，就是要采用“扶上马再送一程”的策略，避免有劳动能力的救助对象频繁地被排斥在劳动力市场之外或徘徊在低工资边缘。
5.在社会救助工作中引入社工服务，并使之融入社会救助体系的各个环节，成为整个社会救助体系的一个有机组成部分。社工能够在个案层面对救助对象实施心理辅导、行为矫正以及技能培训等帮助，有效应对精神抑郁、家庭暴力、青少年犯罪等新型社会问题。同时社工在为救助对象提供就业支持服务方面也具有不可替代的优势，能够针对救助对象的特殊需要制定有针对性的求职方案，并帮助其尽快适应新的工作。
注释：
①Ariel Fiszbein,Norbert Schady,Francisco H.G.Ferreira,Margaret Grosh,Nial Kelleher,Pedro Olinto,and Emmanuel Skoufias.2005,Conditional Cash Transfers:Reducing Present and Future Poverty,A World Bank Policy Research Report,The World Bank,Washington,D.C:37.
②Behrman,Jere R.,Susan W.Parker,and Petra E.Todd.2005."Long-Term Impacts of the Oportunidades Conditional Cash Transfer Program on Rural Youth in Mexico." Discussion Paper 122,Ibero-America Institutefor Economic Research,Gottingen,Germany.
World Development Indicators Database.2009.Accessed January 2010.
Yap,Yoon-Tien,Guilherme Sedlacek,and Peter Orazem.2008."Limiting Child Labor through Behavior-Based Income Transfers:An Experimental Evaluation of the PETI Program in Rural Brazil." In Child Labor and Education in Latin America:An Economic Perspective,ed.Peter Orazem,Guilherme Sedlacek,and Zafiris Tzannatos.Palgrave.
③Department for Work and Pensions.Transforming Britain's Labour Market:Ten Years of the New Deal.2008.
④Besharov,D.Two Cheers for Welfare Reform,American Enterprise Institute,Washington D.C.2006.
⑤Petrongolo,B.What are the Long-term Effects of UI? Evidence from the UK JSA Reform.Discussion Paper No 841.London:Centre for Economic Performance,London School of Economics.Journal of Public Economics,2007.
⑥Elize Van Zyl.Old Age Pensions in South Africa.International Social Security Review,Vol.56,3-4/2003.
Manning,A.You Can't Always Get What You Want:The Impact of the UK Jobseeker's Allowance.Labour Economics,16 (3),239-250.
⑦Department of Social Development."National Report on the Status of Older Persons:Report to the Second World Assembly on Ageing." Discussion paper Government of the Republic of South Africa Pretoria:Government Printer.2002.
⑧Barrientos,A.and P.Lloyd-Sherlock."Non-contributory Pensions and Social Protection",in Issues for Social Protection." Retrieved 14 Aug.2008.
⑨Edmonds,Eric."Does Illiquidity Alter Child Labour and Schooling Decisions? Evidence from Household Responses to Anticipated Cash Transfers in South Africa." Discussion paper,Dartmouth College and NBER.2004.
⑩Duflo,Esther."Child Health and Household Resources in South Africa:Evidence from the Old Age Pension Program." American Economic Review Papers and Proceedings (May):393-8/2000.
(11)刘立臣：《城市低保对象心态探析与对策》，[沈阳]《理论界》2002年06期；周昌祥：《当前社会福利依赖与反福利依赖的社会工作介入研究》，[上海]《华东理工大学学报》2005年02期。
(12)杨立雄：《最低生活保障制度实施过程中存在的问题》，[上海]《社会》2003年04期。
(13)唐钧：《“好制度”还须全社会呵护》，[北京]《红旗文稿》2003年20期。
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