促进彩票市场健康发展的税收政策取向，本文主要内容关键词为：税收政策论文,健康发展论文,取向论文,彩票论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1987年我国对彩票开禁以来，彩票业发展迅速，彩票销量成倍增长，截至2005年18年间我国彩票发行总量达到2882.23亿元，年增长率近36％。尽管中国彩票业在现阶段有了长足的发展，然而它还远未达到成熟发展期。根据彩票销量理论，一个国家或地区的彩票销售量，大致相当于这个国家或地区GDP的1％。如果照这个理论计算，我国彩票市场还存在着巨大的增长潜力(见表1)。笔者试图从税收政策入手，通过剖析当前我国彩票市场的税收政策，结合我国彩票市场的发展形势，提出了我国彩票市场的改革思路。
表1中国彩票销售量潜力表税
年份 当年GDP(10亿元) 实际彩票销售量(亿元) 潜在彩票销售量(亿元)
2001
9593311 959．3
2002 10517380 1051．7
2003 11739401 1173．9
2004 13688380 1368．8
2005 15665716 1566．5
注：表中GDP为当年名义GDP，实际彩票销售量指体育彩票和福利彩票销售量之和。数据来源于中华人民共和国统计局网站和中彩网http：//www．zhcw．com．的统计资料。
一、我国彩票市场的税收政策
税收政策作为国家宏观调控的重要杠杆，对彩票市场的调节无疑相当重要，它不仅关系到投资者的切身利益和国家财政资金的积聚，而且关系到彩票市场的发展及社会经济的稳定。彩票市场的税收指的是对彩票发行、彩票中奖课征的各种税收，包括对彩票发行单位的课税；彩票销售点的课税；彩票投注资金的课税。
目前我国《体育彩票发行与销售管理暂行办法》和《中国福利彩票发行与销售暂行办法》都未明确彩票税收在我国彩票发行和销售过程中的地位，而是比照营业税执行或免税。从税法理论上讲，我国对彩票的纳税规定是按照国家已有的税种，把彩票经营视为一般商品生产，对彩票经营的各环节参照纳税。根据财政部和国家税务总局下发的指导性文件，我国彩票税收分为三种情况：第一，对各级福利彩票发行机构的福利彩票收入，包括返还奖金、发行经费、公益金，暂免征企业所得税(财税字[2002]59号)。第二，对体育彩票和福利彩票发行收入免征营业税(财税字[1996]77号)。对福利彩票机构以外的代销单位销售福利彩票取得的手续费收入应征营业税(财税字[2002]59号)。2005年，财政部和国家税务总局联合发出通知，电脑福彩投注点代销福利彩票取得的任何形式的手续费收入将照章征营业税(财税字[2005]118号)，即参照服务业中代理业征收5％的营业税。第三，对个人购买福利彩票和体育彩票一次中奖不超过1万元的，暂免征收个人所得税，超过1万元的，应按税法规定全额征收20％的个人所得税(国税发[1998]12号)。
二、对我国彩票税收政策的评价
(一)对彩票中奖偶然所得征税的方法设计不合理
首先，现有的征税办法中对中奖所得未规定必要的费用扣除。购买彩票是彩民的一种投资行为，他们会为此发生必要的资金支出和开支费用。若仅以中奖所得不是勤劳经营而来而给予费用扣除上的歧视是不恰当的。
其次，对偶然所得的征税办法也有争议。对一次中奖收入不超过1万元的免征个人所得税，超过1万元的按20％的税率全额征税，尽管此种方法计算简便，但明显欠缺公平，在1万元交叉点附近往往容易出现税额增加超过征税对象数额增加的不合理现象。这种税收政策上的设计不合理往往会扭曲纳税人处理奖金的行为，势必会给彩票市场的有序经营带来一定程度的负面影响。
(二)我国彩票中奖所得的税负水平偏轻不符合税法的基本原则
目前全世界有150多个国家和地区发行彩票，相比而言，西欧、美国、日本彩票发行较为规范和成熟。他们实行的是综合所得税制，并配合累进税率课征，其实际税收负担率在25％—35％之间不等。而目前我国实行的是分项所得税制，并采用比例税率，其实际税收负担率在20％的水平上。两者相比，后者的税负显然比前者低出5％～15％，难以体现税法的量能负担原则。另外我国目前对彩票中奖所得采用的比例税率，同属个人所得税的课征范围的其他征税项目相比，其税收负担明显偏低，不符合税法的横向公平原则。例如，2006年1月10日某纳税人购买电脑体育彩票得到120万元的奖金。如果这120万元按照应税工资、薪金所得征税，有两种情况；第一种情况是120万元的收入是该纳税人的年应税工资总额，其适用税率为40％，则其年应纳税总额为34.78万元(采用2006年个人所得税扣除限额1600元计算)，实际税负为28.98％。第二种情况是120万元的收入是该纳税人的年终应税所得，其适用税率为45％，该纳税人应交纳52.46万元，实际税负为43.72％。如果这120万元按照劳务报酬所得征税，因为有加成征税的规定，适用税率为40％，该纳税人应交纳的税款为47.30万元，实际税负为39.42％。但如果这120万元的收入是彩票中奖所得，则按照现行个人所得税的偶然所得征税，该纳税人只须缴纳24万元税款，税负仍为20％。经计算比较相同数额的收入，彩票中奖所得税负低于上述两类勤劳性质的所得税负约45％～119％，且随着收入的不断增加，等量的收入，中奖所得的税负会越来越明显地低于工资薪金和劳务报酬所得的税负。
(三)“过度”的营业税会扰乱彩票市场的正常运转
我国目前对彩票代销单位和投注站取得的手续费收入按照服务业中代理业征收5％的营业税，相对于2005年我国30866亿元的税收收入而言，这点小利是“微不足道”的。而对于代销单位和投注站，这笔营业税决定了它们的生死存亡。我们拿2004年的数据计算，2004年全国彩票销售量约为380亿元，投注站佣金占销售额的6-8％，除了铺面租金、通信费用、宣传费用、人工等成本开支，手续费收入只有销售额1％左右，对1％的销售额征收5％的营业税，全国将征收投注站营业税1900万元左右。同样是彩票税收，2004年万元以上大奖的偶然所得税各省市占销售额的3-6％，按4.5％加权平均估计，2004年彩票的偶然所得税高达17亿元。很明显国家靠多征收营业税来做大“彩票蛋糕”的意图是不明智的，甚至会间接侵蚀十多亿偶然所得的税基。
(四)正确认识开征彩票税的时机是否成熟
在彩票热潮汹涌澎湃的今天，不少人对开征彩票税寄予了很高的期望。笔者认为我国彩票市场目前正处在由初期向成熟发展的过渡期，由于彩票仍处于国家对经济的宏观调控范围，不宜把彩票业视为赌博业而单独开征彩票税，并且由于目前我国彩票收益完全用于社会福利、体育、慈善等公益事业，如要开征彩票税就会减少用于这些公益事业的资金，延缓公益事业的发展。另外开征彩票税需要征税成本，同时税负加重还会对彩票市场的健康发展产生负面效应。总之当前开征彩票税是不合时宜的，我国还必须等待成熟的时机。
三、改革我国彩票税收的政策建议
(一)现阶段改革措施
1．明确规定彩票中奖所得的费用扣除标准。我国目前采用比例税率对彩票中奖所得按全额征税，不扣除为购买彩票所发生的费用是不合理的。对购买彩票中奖所得作必要的费用扣除是税收政策“以人为本”的体现，既是对彩民长期投入心理上的安慰，又减轻了彩民的税收负担。由于彩民的费用支出税务机关无法得知，在实际操作时存在一个技术性问题。当前有一种提法是：允许中奖个人每次可扣除1万元后，就其余额按20％征收个人所得税。笔者以为，此种做法有待商榷。对中奖者来说允许一次性扣除1万元做到了应扣尽扣吗?若某彩民中了2万元小奖，这一做法合情合理。可当某彩民中了500万元大奖，这一做法就未免不够人性化了。对于大奖与小奖的扣除设置一个具体的扣除额显然是不够公平的，建议采用如下扣除标准：当中奖奖金不超过10万元时(必须超过1万元，1万元以下免税)，允许纳税人每次定额扣除费用1万元后再纳税；当中奖金额超过10万元时，可参考对劳务报酬的费用扣除办法，采用10％的扣除比例定率扣除费用(笔者通过多组数据检验，此法比较公平)。
2．引入累进税率调整彩票中奖所得的税负水平。由于我国目前对彩票中奖所得采用20％的比例税率，不管与世界上其他国家横向比较还是与个人所得税中其他征税项目比较，彩票中奖所得都存在税收负担偏低的问题，不仅难以体现量能负担原则，而且也有失横向公平原则。同时我国当前对中奖所得的征税办法在1万元交叉点附近容易出现税负跳跃式增加，税收增加与所得增加不对称的现象，不能体现效率优先的原则。鉴于中奖所得一次收入畸高，国家可拟照劳务报酬课税中加成征税的办法，同时引入累进税率，具体操作方法如表2所示。
表2中奖所得适用税率表
级数
每次应纳税所得额税率(％)速算扣除数
1不超过100万元的部分 20
0
2超过100万元至200万元的部分 30 10万元
3 超过200万元的部分 40 30万元
注：1．此表为作者对中奖所得提出的操作办法。其中速算扣除数一栏是根据速算扣除数公式计算得来(速算扣除数=按全额累进税率计算的税款-按超额累进税率计算的税款)。
2．每次中奖所得不超过1万元的不适用此表，根据税法规定免征个人所得税。
实行该累进税率的结果从表面上看整体税负好像有所增加，但由于扣除了10％左右的费用，整体税负基本无变化，如表3所示。通过这几组具有代表性的数据我们可以看出，当中奖金额低于150万元时，纳税人的新税负(指根据笔者设计的方法计算而得来的，下文中出现的“新税负”与此相同)低于原税负(20％)；当中奖金额为150万元时，纳税人的新税负与原税负大致相同；而只有当中奖金额超过150万元时，新税负才超过原税负(符合此种情况的人数在总的中奖人数中所占的比例甚小)。尤其是体育彩票特等奖500万元的新税负达到最高也才30％。显而易见通过对彩票中奖所得的内部结构进行调整(规定费用扣除标准和引入三级超额累进税率)，使其实际税收负担率在18％-30％之间，这使彩票中奖金额小的纳税人税负比原来降低，中奖金额高的纳税人税负明显上升，更好地体现了量能负担的税收原则，税收负担更加公平合理。
表3 中奖所得税负比较表单位：万元
中奖所得金额 应纳税1 税负1 应纳税2 负2
应纳税3 税负3
100 20 20％2020％18 18％
150 30 20％4530％
30.5
20.33％
200 40 20％6030％44 22％
300 60 20％
12040％78 26％
500100 20％
20040％
150 30％
注：1．应纳税1和税负1是指根据现行税法规定交纳的税款和实际计算的税负。
2．应纳税2和税负2是按照笔者提出的累进税率表计算的应交税金和税负，其中没进行费用扣除。
3．应纳税3和税负3是按照笔者提出的费用扣除标准和累进税率表计算的应交税金和税负。
3．停止征收代销单位和投注站的营业税。前面我们已估算2004年国家从投注站征得的营业税不过1900万元，而国家还要为此投入大量的人力、物力，花费了巨大的征收成本，造成了税收征管的低效率，不如把这部分关系投注站存亡的收入还给投注站。采用这种经济激励的方式，投注站工作人员才有更大的积极性去经营彩票销售点，有利于我国彩票市场的发展壮大，也有利于培本养源，做大“彩票蛋糕”(增加更多的偶然所得税)。从某种意义上说这也符合国家增加就业的政策，通过彩票销售点吸收劳动力，创造就业机会，缓解了国家的就业压力。鉴于停征代销单位和投注站的营业税，减少了地方的财政收入，建议取消中大奖到省市彩票中心领奖的办法，把大奖的偶然所得税留在本地，这在一定程度上让地方能分到“彩票蛋糕”的一杯羹，缓解地方的财政压力。
(二)成熟时期的完善方案
随着国家经济发展水平的不断提高，人们的收入也逐步上升，国家通过完善法律，加强监管，规范税收，扩大宣传等积极政策对彩票市场进行正确引导，在不久的将来我国彩票业将进入相对成熟的发展时期。在此期间彩票业进入产业化阶段，我国在税收政策上应当与国际接轨，统一税种，避免重复征税。
1．开征彩票税。彩票税的纳税义务人为发行彩票的单位，计税依据为彩票销售收入，税率暂定为15％，规定彩票税为中央税，由国家税务机关负责征收，专门用于补充公益金的不足，资助社会福利、体育、文教卫生等公益事业。上述征税方案的可取之处表现在三个方面：第一，实行纳税主体法人化，计税依据明确化，简化了税制，节约了征税成本。第二，增加了国家财政收入，加强了对彩票市场的调节。以2004年为例，全国彩票收入380亿元，如开征彩票税，依15％的税率计算，国家税收收入为57亿元，是当年彩票税收收入17亿元的3.35倍。第三，最大化地促进了公共服务均等化的实现。彩票收入由国家统一安排，避免出现区域间因经济发展水平不同而存在不同的公共服务水平。国家可以根据需求将这笔收入作为转移支付资助地区的福利、体育、文教卫生等公共事业，以缓解各地各部门的利益矛盾，加快公共服务均等化的早日实现。
2．对发行单位征收企业所得税。在我国彩票发行初期，国家规定的企业所得税方面的优惠政策是为了扶持彩票市场的发展，但这应该只是一个过渡。在彩票业走向产业化时，发行单位已具备了相当的规模和实力，在对发行单位恢复征税的成熟时期，有必要废除那些保护和优惠措施，促进建立平等规范、统一有序的市场，鼓励发行单位在市场竞争中提高自我发展的能力。
3．取消对彩票中奖个人征收个人所得税。彩票之所以能吸引民众，激发人们的投注热潮，是因为只要投注小小的资金，幸运者就能名利双收，以小搏大。由于在彩票市场成熟期国家已向发行单位征收彩票税，等于对彩票投注收入课过税，为避免重复征税，应取消对彩票中奖个人征收个人所得税，使彩票市场更规范，更符合国际惯例。
(三)彩票税收改革中应注意的问题
1．制定彩票管理的法律法规使彩票税收有法可依。为了使我国彩票业的发展更加规范化、制度化，必须摒弃过去那种“先玩游戏，再定规则”的旧模式，重新建立健全彩票管理的法律法规，由法律明确规定我国各阶段的彩票税收政策，同时规定通过预算将每年的公益基金支出的项目和预算详尽列出，以便于确定彩票中奖所得的税负。通过彩票管理法规的颁布实施，使我国彩票税收的开征能够有法可依，从而真正保证了我国公益性基金筹集的制度化。
2．正确处理彩票税收聚集财政收入与调节收入分配的关系。我国对彩票市场的税收政策属于国家在经济领域进行宏观调控的重要内容，它必须根据不同时期彩票市场的发展需要、社会需要、整体利益取向等适时进行调整，应根据经济发展的客观情况和实际需要做相应变动，例如在彩票收入中就是如何处理彩票税收与公益金这对矛盾体。国家应根据彩票市场发展的不同时期采用不同的政策，对公益金与彩票税收的比例进行动态调整。在我国公共基础设施落后、公共事业资金薄弱的情况下，税收收入必须让位于公益基金的筹集；而当我国公共事业水平发达稳定时，就必须强调税收的聚财功能，把财政收入投向高新技术研究与开发和太空探索等项目。只有这样合理地安排，才能更好地发挥政策效用、完善税制和促进彩票市场的发展。
3．税收手段与其他措施的相互配合。彩票税收涉及到营业税、个人所得税等税种，因此彩票税收的改革必须与其他税种协调配合，特别是与当前的个人所得税改革配套进行，正确处理中央利益与地方利益的关系。税收政策只是引导彩票市场规范，促进彩票市场健康发展的经济手段之一，要想彩票产业真正走上产业化发展轨道，在其实施过程中，应与其他经济手段、行政、法律手段相配合，在发挥税收政策优势的基础上，充分重视相关政策的整合作用。
标签：彩票论文; 税收论文; 税收原则论文; 税收政策论文; 美国个人所得税论文; 个人所得税税率论文; 营业税纳税人论文; 税负论文; 纳税人论文;