从“国退民进”看农村金融的症结与出路，本文主要内容关键词为：症结论文,民进论文,出路论文,农村金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村正规金融机构对农户的支持严重不足，所占比例持续下降
笔者最近参加了一项有关农村金融的调研，不仅与有关部门、专家学者进行了座谈和讨论，也走访了一些农户和农村企业，同时还阅读了相关的文献。从调研情况看，当前正规金融机构（商业银行、农村信用合作社、保险公司等）对农业和农村经济发展的支持是不足的，农村金融不仅存在传统意义上的“金融抑制”，在一些方面甚至出现了金融退缩和金融缺位。主要体现在：
（一）农户从金融机构获得贷款难，贷款满足率不高
根据国家统计局农调队对农户固定调查点进行的抽样调查，多数农户从银行和信用社得到贷款难度较大。2000年～2003年，农民每人每年从银行和信用社借入资金65元，通过民间借贷借入190元，分别占借入资金总量的25%和75%。据湖南农调队对全省3700户农户的抽样调查，2003年从银行和信用社得到贷款的农户有218户，所占比例仅5.9%。据江西省农调队对全省2450户农户的抽样调查，2003年有574户有借贷行为，占23.4%，其中从银行或信用社得到贷款的有120户，占被调查农户的4.9%；从2001年至2003年，银行或信用社得到的贷款仅占农户总借贷收入的13%～23%左右，而民间贷款所占比重为76%～86%。据安徽省农委从农村调查点了解的情况，2003年农民户均借款中，来自银行、信用社的占12.6%，来自民间借贷的占83.5%。根据农调队从江苏和浙江等经济发达地区了解的情况，农民对民间借贷的依赖程度更高。
关于农户从金融机构贷款的满足程度，各地农村信用社与农调队的判断差别很大。农户小额信用贷款和联保贷款是农村信用社于1999年开始在全国开展的重要支农业务。根据中国银监会提供的数据，到2004年3月末，全国有近5800万农户得到了小额信用贷款，占有贷款需求农户的47%，另有近1100万农户得到联保贷款。根据各省信用社提供的数据，到2004年4月末，吉林得到农户小额贷款和联保贷款的农户分别占总农户数的30.5%和28.0%；辽宁省得到农户贷款（包括小额信用贷款和联保贷款）的农户，占全省农户总数的28.4%；2003年，湖南和江西分别有50%左右的农户得到过小额农户信贷。如果以“有贷款需求农户数”作为分母的话，很多地区的农户贷款满足率将高达80%～90%。
对于这种数据上的差异，笔者认为，农调队的数据可信度更高，也更符合调研过程中农户和农村企业反映的情况。主要理由：第一，农调队是直属国家统计局领导的调查队伍，地位比较独立，而“贷款满足率”高低与农村信用社自身的“政绩”和社会形象有关。第二，农调队的样本选择和统计调查方法都有明确严格的规定，基础数据来自被调查户每日记账，并且有多年积累，而农村信用社的统计方法没有公开，主要是内部层层汇总。第三，从具体统计方法上讲，农调队计算的依据主要是价值量（农户借贷资金量），而信用社的依据是户数，前者更科学一些。通过户数来计算贷款满足率有一个很大的缺陷：没有提出贷款申请并不说明农户就没有贷款需求。有的农户说，他们从来没有想到能在信用社得到贷款；同时，农户得到过贷款本身并不能说明他们的贷款需求就一定得到满足，因为多数农户和农村企业只能得到其申请贷款数额的一部分。例如，湖南宁乡县鲁塘村农民杨仕平介绍说，他的饲料厂2003年为62户农户提供饲料并收购生猪，在农村信用社获得12万元贷款，由于不能满足需要，又以12%的利率在民间借贷50多万元。2004年从信用社获得贷款20万元，同时准备继续通过民间借贷解决130万元急需资金。第四，农调队的调查结论与多数被调查农户的反映一致。
（二）从趋势上看，农户借贷资金中来自正规金融机构的比重持续下降
对这一问题，已有学者进行过充分的研究。参见史清华(2002)和温铁军（个人主页）。我国经济学家温铁军发现，1985年以前农户贷款中绝大部分来自农业银行和信用社，1990年以后虽然有所下降，但仍然占了40%左右。而1995年～1999年下降为低于25%。史清华依据的是农业部农村固定观察点的数据，这种固定观察点有2万多农户，与国家统计局农调队的样本点是不同的系列，但可以看出，其结论是一致的。在农户年末借入款中，来自银行等金融部门的贷款份额呈显著下降趋势，份额由1986年的47.76%下降到2000年的15.52%。15年下降了32.24个百分点。传统的依靠农村金融机构为主体的借贷已不复存在，从银行获取贷款的比例呈急速下降趋势。[1]
（三）农村不同层次信贷需求的满足程度不同，但正规金融机构所占比重都有下降之势
农村金融需求的主体包括普通农户、种植和养殖大户、农业产业化龙头企业和其他涉农企业。多数乡镇企业也与农业生产和农村经济有密切的联系。农村金融需求既包括生产性借贷，也包括消费性借贷，后者主要是农户因为盖房、看病、婚丧嫁娶、子女教育而产生的借款需求。
从调研情况看：农户的消费性借贷主要依靠民间借贷解决，农户借贷的主要用途也主要是消费性或生活性的。这一结论与温铁军和史清华相同。前者的调查结论是在1999年，农户的生活性借贷占总借贷资金的近49%，首次超过生产性借贷（占44.25%）；后者的结论是，在更早的年份（1996年），生活性借贷已经超过生产性借贷的比重，并且越是低收入户，用于生产的比重越低。在生产性借贷中，情况比较复杂。对大型农业产业化龙头企业，银行支持的力度大一些（中国农业银行也将支持农业产业化作为其信贷投放的重点）。有的地区，特别是今年以来，由于粮食市场价格上涨幅度较大，中央扶持农业生产的政策力度比较大，加上试点地区农村信用社的资金状况有了很大好转，农户用于购买化肥、种子、农药等这方面的贷款满足程度相对提高。但总的看，农户和其他农村企业生产贷款仍然很难。根据前面提到的湖南农调队对全省3700户农户的抽样调查，2003年，从得到过银行和信用社贷款的农户的生产资金来源看，贷款仅满足全年生产投入的21.8%，其余37.6%靠自我积累资金，21%靠民间借贷，20%通过其它方式解决。金融机构贷款与民间借贷的比例基本相同。而得不到贷款的农户，85.6%的资金靠自己积累，户均投入生产的资金也只有贷款户的28.9%。
在生产性贷款中，农户小额信贷具有手续相对简便、不用担保抵押等优点，但它无法满足农民发展规模化种植、养殖业和发展农产品加工等产业化经营。这些生产经营所需资金量较大，生产周期也较长，有的要三五年，初期投入多，风险大。而农户小额信贷，一是还款期短，一般是半年至一年，有的只有两、三个月，与林业、养殖业的生产周期不适应；二是额度太小，一般在5000元以下。
分收入阶层看，银行和信用社在贷款资金来源中所占比重下降对低收入农户和贫困地区影响更大。因为很显然，正规金融机构提供的农户贷款在一定程度上具有政策扶持性（如农户小额信贷），而民间借贷的营利性更强，更倾向于高利率，农户的收入越低，获得贷款的可能性越低，负担也会越高。分地区看，东中西的趋势是非常一致的，即从银行获取的借贷比例呈下降趋势。但程度有明显差异，农民借贷对银行依赖程度，东中西呈倒梯度分布，东部相对较低，其次是中部，西部相对较强。[2]如果金融机构从农村退出，那么，对民间资金缺乏的西部，显然影响更大。
（四）农业保险严重萎缩，信用担保严重缺乏，农产品期货市场不发达
2003年，我国农业保险保费收入仅4.6亿元，约占全国财产险保费收入的0.5%。调研所到的地区，基本上是农业大省，但近年来农业保险都已萎缩。湖南盛产水稻，但自1984年以来开展的水稻保险已经基本停办。江西省1992年农业保险保费收入占当年保费收入的3.5%，2002年降到0.15%。辽宁省2003年农业保险保费收入仅224万元，不足1993年的十分之一。从全国看，尽管原因很复杂，但农业保险出现明显萎缩是不争的事实。如果说银行和信用社的信贷还是在总量继续增加的情况下出现了比例下降，那么农业保险却是出现了绝对量的下降和萎缩。农民贷款难很重要的原因是担保难、抵押难，信用担保方式单一，信用担保机构缺乏。期货市场具有价格发现、套期保值、风险规避的功能。大宗农产品期货市场可引导农户合理安排生产，降低粮食企业的收储成本，也为订单农业提供风险分散的场所，同时有助于降低农村金融机构的系统性风险。但我国目前只有小麦、大豆、豆粕期货，缺乏玉米、大米等大宗农产品期货。保险、信用担保和期货市场作为一种风险分散机制与金融机构的农业贷款是互相制约的。
二、农村金融问题的症结
（一）农村金融问题的症结——对“国退民进”现象的解释
改革开放以来，随着经济的快速增长，我国的金融业也进入了高速发展的阶段，经济的金融化程度越来越高，现代金融已经深入地渗透到我国经济和人民生活的各个方面，但为什么农村金融特别是在农户贷款中却出现了现代金融所占比重下降，非法或半合法的民间借贷比重不断上升的趋势？为什么农民、农业和农村所得到的金融服务远远小于其在国民经济中的份额呢？2003年我国农业增加值占GDP的比重是14.8%，但是农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6%。[3]1998年以来，金融机构对农业和乡镇企业的贷款合计占金融机构贷款总额的比重略高于10%，最高的1999年也只有11.7%。
在金融整体加快发展的同时，农村金融出现这些问题，特别是出现了国有银行和农村信用社在金融服务中所占比重下降，国有保险机构承办的农业保险出现萎缩，金融支持农业的功能在有些方面甚至出现弱化或萎缩，原因是多方面的。
一是政策性银行功能弱化。作为我国目前唯一的政策性农村金融机构，农业发展银行主要负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供，在粮食购销体制改革基本完成后又面临业务严重萎缩的问题，业务范围太窄，加上亏损十分严重，资金缺乏，没有也很难真正起到支持农业开发的作用。
二是商业银行主动从农村撤离的步伐加快，服务“三农”的功能缺位。农业银行等商业性金融机构在市场化改革和企业化经营过程中，出于防范风险和提高经营效益的考虑，已经大规模撤离农村，贷款权纷纷上收，留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。1999年～2001年，四大国有商业银行从贫困省份撤掉分支机构3万多个。2003年，湖南省内工商银行、建设银行和中国银行的农业贷款余额分别为0.75亿元、0.97亿元和3万元，在农业贷款总额中的份额几乎微不足道，但国有商业银行在农村存款中占的份额却达53.4%。1998年以来，江西全省金融机构撤并县及县以下营业网点达2790个，吉林撤销营业网点922个。
三是受到经营机制和内控制度不健全、历史包袱沉重、资产质量差等诸多问题的困扰，农村信用社无力进一步加强对农业和农村的支持。从体制和机制上讲，农村信用社与国有金融机构十分相似，可以称为“准国有”。农村信用社历史上形成了大量不良贷款和亏损挂帐，包袱沉重。到2002年底，全国有53.46%的信用社已经资不抵债，金额达1779亿元，只能依靠中央银行的再贷款维持。调研所到地区，农村信用社不良贷款率高的达45.3%，低的也有23.8%。农村信用社吸收存款难，资金紧张，无力扩大支农信贷规模。随着农业结构调整和农村经济的发展，“三农”对贷款的需求已经远远不限于粮食生产。从这点看，单靠农村信用社目前的资金规模是不够的。
这些原因大都可以归结为一点：金融机构开展农村金融业务的积极性不高，无论是商业银行，还是保险机构，甚至包括农村信用社都是如此。这不光反映在撤并分支机构上，还可以从以下两个方面反映出来：一是农村资金严重外流。多年来，农户存款大于贷款，并且存贷差逐年扩大。1997年，全国农户存款大于贷款7357.9亿元，到2001年这一差额扩大到9403.7亿元，说明农户对自有储蓄的利用严重不足。与此同时，农村资金大量外流。外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。1997年末，农村邮政储蓄存款余额为1710.6亿元，到2002年末，达到4421.4亿元。邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行。2004年4月末，辽宁和吉林四大国有商业银行从县及县以下吸收存款余额分别为938.2亿元和596亿元，贷款余额分别只有596.5亿元和482亿元。还有部分资金通过农村信用社购买债券、拆出资金、向城市客户贷款而流出农村。据统计，农村信用社目前购买国债等余额约有2000多亿元。二是金融机构对从事农村业务并不积极，在调研中，许多国有商业银行的负责人和职工明确表示，商业银行（包括农业银行）就应该从农村撤离。不少信用社对支农的小额信贷并不热心。2002年人民银行湖南澧县支行针对小额信贷业务，对全县农村信用联社所有信贷人员进行了一个问卷调查，发现70%的信贷人员对小额信贷持消极态度。
（二）金融的产生本身就是资金分布不平衡的结果
这种资金分布不平衡的结果起码有两种含义：一是有的人拥有富裕的资金，而另一些人却缺乏必要的资金；二是有的人拥有进行投资和经营的企业家才能，能够发现别人发现不了的投资机会，但这些人不一定拥有资金。金融机构作为中介，其基本职能就是帮助闲置资金寻找投资机会，获得更高的回报。在面临不同投资机会的同时，给定风险相同，金融机构应该引导资金流向回报率更高的产业和地区。[4]如果这种金融机构的经济人理性是正确的话，应该承认，在过去20多年城乡经济发展速度相距甚远，城乡居民收入差距不断拉大，农业比较收益降低的大环境下，金融从农村撤出，资金从农村流出也是一种理性选择的结果。更何况农村特别是农户信贷还有以下劣势：一是信贷需求主体数量大，高度分散，经营规模小。二是农业生产季节性强，周期长，受自然资源和自然灾害影响大。三是农村经济相对落后，交通通讯条件差，信息传递不便。四是农民收入水平远低于城市，户均拥有的财富和抵押品严重不足。这些决定了农村金融的交易成本和信贷风险都很高。江西婺源县农村信用社反映，农户小额信贷的费用支出要比其他信贷业务高1～2个百分点。湖南长沙县信用联社小额贷款回收率只有60%，联社实现的利润主要依靠对民营企业等贷款。相对收益低而交易成本和风险高，显然任何金融机构都会敬而远之。
但是，同样明显的是，并不是所有的资金和金融活动都在从农村消失，正如前面已经介绍的那样，在国有商业金融机构大规模撤离农村的同时，民间金融却越来越活跃。问题在于，这种“国退民进”的现象说明了什么？至少，我们可以问这样一个问题：民间金融是如何解决交易成本和贷款风险高这个难题的？
与国有金融和农村信用社相比，我们对民间金融了解不多，但至少可以观察到它所具有的一些优势：一是规模普遍较小，组织层次结构简单，运营成本较低。二是贷款人对借款人比较熟悉，很多都是乡里乡亲，街坊邻里，信息成本低，监督成本低。关于民间借贷的调查经常会发现，借贷多数没有担保抵押，有的甚至连书面借款合同也没有，[1]这一方面说明农民合同风险的意识不强，但同时也可以说明，民间借贷的监督成本低。三是利率比较灵活，能够满足不同贷款的成本和风险补偿。首先需要指出的是，亲戚朋友之间的人情借贷虽然很多并不支付货币利息，但考虑到通过其他方式的互相帮忙或者其他形式的补偿，民间借贷几乎都是要付息的，而且支付货币利息的比例会越来越高。其次，民间借贷支付的利息尽管普遍较高，有的还相当高，但并不能与高利贷划等号。根据中国社会科学院农村发展研究所完成的一项调查，被调查的24家温州企业状况反映，民间借贷月利率在6‰～15‰，折合简单年利率在7.2%～18%，不一定高于银行借贷利率。[5]与国家法定的被管制利率不同，民间信贷以其灵活性来适应不同的贷款风险。正是由于民间借贷的这些优势（也可能不止这些），尽管也一再发生类似大规模“倒会”风波的民间金融风险，但总体而言，目前民间借贷涉及的恶性事件和风险远低于正式金融机构。[5]这也是民间金融屡禁不绝的根本原因。而这些优势可能正是国有金融机构所缺乏的。国有金融机构普遍所有权不明确，规模庞大，代理层次多，上级监督下级和银行监督客户的成本都很高，机制不灵活，难以适应中小企业和农户的需求。
民间金融虽然表现了很旺盛的活力和生命力，但我们显然不能完全依靠现有的民间金融来替代正在退出的国有金融，不能认同目前农村金融的这种现状和趋势，因为，还没有一个国家能够依靠一种非法或半合法的地下金融来支撑其农业和农村的全面持久发展。但我们可以从这种“国退民进”的现象身上获得很多启示借鉴，从而更明确地推进我国农村金融体系的建设。
三、农村金融的出路
从根本上解决农村金融的问题，应该着眼于两个方面：一是建立适应农村需求的微观机制灵活的金融组织，这一点是国有金融机构需要从民间金融身上借鉴的，但建立的金融组织不应该局限于国有金融；二是从政策和制度上帮助金融机构降低从事农村金融业务的交易成本和风险。我们应该引导和鼓励而不是强迫金融机构为农村和农户服务。
（一）构造新的微观组织和机制
1.在规范和试点的基础上，逐步使一些民间金融活动和民间金融组织合法化。中央关于促进农民增加收入若干政策意见（一号文件）中明确提出：“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。”在现有的国有金融机构和农村信用社中建立和引入民间金融的灵活机制，不是一蹴而就的事。因此，发展民间金融是无法回避的。当前十分迫切的是，关于民间金融的话题不能停留在学者的嘴上和文章中，有关部门应该加快落实中央提出的要求，组织有权威性的调查研究，切实摸清农村民间金融的现状和问题，然后再研究出台有关的政策，并进行必要的试点。
2.深入研究农村信用社的改革问题。当前信用社改革试点受到各地欢迎，最主要的一条是中央银行通过央行票据和再贷款的形式给予了很大的支持，有利于降低信用社的不良资产和历史包袱，增加可利用的资金。这固然是好事，但并没有从根本上解决信用社的问题。信用社体制和机制方面的改革鼓励采取多种形式，比如可以改组为农村商业银行等。但这里有一个很重要的问题并不明确：即信用社的性质。现在的信用合作体制，实际上已经名不符实。多数信用社中社员股金占的比重很少，在内部管理和外部监管上类似国有金融机构，农民也不承认信用社是自己的组织。这一点在现有的改革方案中并不明确。如果走商业银行的路子，要保证信用社不象其他商业银行那样脱离农村和农业。另外，管理权限下放地方还要防止出现新的地方政府干预。
（二）制定扶持农村金融的政策和长效机制
从发达国家的经验看，大多数国家都没有将农村金融交给完全的市场机制去解决，而是通过政策性金融、财政补助、税收政策等对农村金融给予了很大的扶持，引导城乡之间和工业与农业之间资金的流动，[6]很多国家还建立具有各自特色的农业金融组织体系。[7]农业和农村经济在工业化、城市化过程中成为市场竞争中的弱势产业是一个普遍的问题，并非我国特有，但这些年，在市场化和商业化的潮流中，我们对农村金融问题的特殊性有所忽视，没有从整体上对农村金融进行深入的思考和及时的改革。现有的农村金融在体系、微观组织形式、金融政策等方面已不适应农村经济发展和农民生产生活的需要。建立扶持农村金融的长效机制目的在于为商业金融降低成本和风险，创造一个更好的环境，吸引它们从事农村金融。这方面至少应该包括：
1.加大财政支持力度，进一步明确和强化政策性金融支农作用。政策性金融是财政扶植农业的形式之一，必须大力发展。一是调整农业发展银行的业务范围，允许其开办农业综合开发贷款、粮食生产专项贷款、农村基础设施建设贷款和扶贫贷款等业务。二是建立政策性金融的财政补偿机制。中央财政和省级财政建立金融支农风险基金，向有政策性金融业务的机构提供贴息和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村经济。研究通过发行金融债券等渠道，增加农业发展银行资金。可将邮政储蓄的一定比例，用于购买农业发展银行的债券。三是研究制定农业政策性金融的专门法规或条例，对政策性金融的经营宗旨、经营原则等加以明确，确保其稳健持久运营。
2.加大政策和法律引导，发挥商业金融的支农作用。必须加强而不是继续削弱商业银行在农村金融中的作用，这一点在宏观上应予明确。这主要是两方面的考虑：一方面，目前的农村信用社在信誉和资金实力上远远不能适应农村经济发展的需要；另一方面，建立农村政策性金融体系不是一日之功，何况，农村政策性金融并不需要完全另起炉灶，充分利用现有商业金融机构的分支机构是一种低成本的选择。关键是制定鼓励商业银行加大农村金融业务的政策。一是要通过税收等政策鼓励、引导商业银行为县域经济特别是农业和农村经济提供金融服务，增加信贷投入。二是针对农民抵押难的问题，研究适当修改商业银行贷款制度，如对支农信贷实行单独考核等。三是借鉴一些国家的经验和做法，制定专门法律，或通过修改现行商业银行法，明确规定商业银行有义务为其经营业务所在社区提供金融服务。在保证资金安全的前提下，将商业银行分支机构吸收存款的一定比例用于本社区信贷投入。
还要积极研究扩大农村存贷款利率的浮动幅度，一方面吸引资金流向或留在农村，另一方面增加商业银行和农村信用社的盈利空间，便于其消化风险和成本。
3.建立和完善农村金融风险分散机制。一是加快建立和完善政策性农业保险制度。尽快研究对农业保险进行专门立法。把农业保险纳入农村经济发展的总体规划，尽快推进农业保险试点工作，建立多种形式的农业保险组织，在资金、税收、再保险等方面给予支持。二是缓解农民贷款抵押、担保难问题。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展农村担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立担保基金。鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。发展农村互助担保组织。三是进一步完善农产品期货市场，发挥期货市场价格发现、套期保值和分散风险的作用。
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