我国农村扶贫开发资金需求预测，本文主要内容关键词为：需求预测论文,扶贫开发论文,资金论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究任务和方法
我国政府扶贫资金的投入，长期以来主要是供给导向的，缺乏对扶贫资金需求的预测。由此导致资金的增加、资金的分配与实际需求之间存在一定的脱节现象，在新时期农村扶贫开发纲要中，虽然引入了村级参与式规划的新思路，但该方法主要适用于社区层面，缺乏科学、有效的方法将之转换成全国扶贫开发资金需求规划。
将扶贫开发资金的投入、分配和使用计划建立在科学论证的基础上，既有利于充分发挥扶贫资金对扶贫开发的积极作用，也有利于尽量避免由于资金计划不合理导致资金效率不高的问题。鉴此，我们通过对不同贫困类型及其主要约束和缓解这些约束所需采取措施的研究分析，对农村扶贫开发资金需求进行预测，并提出了一些政策建议和希望，为改进扶贫资金需求预测和制定扶贫资金计划提供依据。
1.研究的主要内容：（1）描述和分析中国农村贫困的类型和特点，分析贫困形成的主要原因；（2）研究不同收入类型贫困户的生产资金回报率及社区基础设施建设的投入产出关系，探讨中国农村扶贫开发资金的传递效率；（3）根据贫困户及所在社区的贫困缺口和基础设施等方面的现状，预测在其他条件不变的前提下，实现到2010年全部解决剩余农村贫困人口的温饱问题所需要的扶贫资金，并比较不同方案下农村扶贫资金需求的差异；（4）研究宏观环境和贫困结构的变化，以及对农村扶贫开发资金需求的影响；（5）提出改善扶贫资金计划和管理的一些政策建议。
这里所指扶贫资金需求主要是指为了完成《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》（简称《纲要》）所确定的农村扶贫开发目标所需要的资金。《纲要》所指目标包括：（1）解决剩余贫困人口温饱问题，将剩余贫困人口的人均收入提高到绝对贫困标准之上；（2）进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果；（3）提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。为了便于分析，我们将这三项扶贫目标简化为稳定增加农村贫困人口和低收入贫困人口的收入、改善贫困乡村的基础设施两个目标。
2.采取的基本研究路线：首先假定贫困人口所面临的社会经济环境在研究期内不发生改变，即农户的生产函数在研究期内不变，在此基础上研究实现《纲要》目标所需要的扶贫资金；然后分析主要因素变化对扶贫资金需求的影响。
3.研究的主要数据来源：（1）专门为这项研究组织的省（市、自治区）级扶贫资金需求问卷调查；（2）对陕西、江西和广西三省区6个县（陕西的山阳、米脂，江西的遂川、安远，广西的龙胜和金秀）11个村进行的实地调研资料；（3）2000年和2001年全国农村住户调查数据中的贫困户样本资料，主要用于描述和分析农村贫困现状和建立贫困人口收入决定模型。
为了便于较深入地认识中国农村贫困的现状和特点，研究中使用两种方法对农村贫困进行分类。一种是常用的将贫困人口所在区域划分为东、中、西三大地带；另一种是根据贫困地区的地貌特征和发展面临的环境和资源约束，将贫困地区归并为6种地域类型：黄土高原、东西平原-丘陵交界地、西南山区、东中部丘陵山区、青藏高寒地区、内蒙古和新疆干旱地区（见表1）。
表1贫困分布的地域类型
地域类型 包括省区
A.黄土高原甘肃、陕西、宁夏
B.东西平原-丘陵交界地（包括坝上沙地、太行山区、巴山区 河北、山西、湖南、北京、天津
和武陵山区）
C.西南（乌蒙山区、九万大山山区、桂西北山区、滇东南山区、 云南、贵州、四川、重庆、广西
横断山区）
D.东中部丘陵山区（包括沂蒙山区、大别山区、井冈山、闽粤山东、安徽、河南、湖北、江西、福建、广东、海南、江
山区等）苏、浙江、上海、吉林、黑龙江
E.青藏高寒地区青海、西藏
F.内蒙古和新疆干旱地区内蒙古、新疆、辽宁
2002年底，全国农村绝对贫困人口为2820万人，占全国乡村人口的3.0％；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万人，占全国乡村人口的比重为6.2％。按三大地带分类，农村绝对贫困人口有83.5％集中于中西部地区，其中西部12省区占全国绝对贫困人口的61.8％。按地域类型划分，36.45％的绝对农村贫困人口分布在西南山区，近23％分布在东中部丘陵山区，接下来依次分别是黄土高原、东西平原-丘陵交界地、内蒙古和新疆干旱地区及青藏高寒地区。
二、贫困农户的特征
贫困户在人口学方面较明显地显示出家庭人口规模大、劳动力负担系数高的特点，而且所处地区的经济发展水平越低，这两个指标数值也越高。贫困户家庭劳动力的平均受教育时间为6.38年，比全国农村劳动力平均低1.3年。87.8％的贫困户劳动力在第一产业就业，平均有8％的贫困户劳动力在外务工，但外出务工的劳动力受到专业培训的比例相当低。
农村贫困户人均耕地2.24亩。其中，中部贫困户人均2.83亩，东部和西部贫困户人均只有1.5亩左右。农村贫困户人均家庭经营费用支出318元，其中借入资金117元。
2001年农村贫困户的人均纯收入512.55元，仅相当于当年全国农村平均水平的22％。农村贫困户纯收入的3/4左右来自家庭经营收入，21％来自工资性收入。在家庭经营纯收入中，90％以上来自种养业。
2001年农村贫困户人均生活消费支出为563元，相当于全国农村平均水平的32.3％。尽管贫困户的消费支出水平大大低于全国农村平均水平，但消费支出的差距比人均收入的差距要小。这意味着农村贫困户在一定程度上依靠借贷来维持最基本的生活。贫困户人均教育支出和医疗支出分别为33元和19元。这两部分合计也不到生活消费支出的10％。
农村贫困户中有近10％居住在不通车的村，贫困农户所在社区不通电率为3.45％，西部地区这一比率高达7.74％。全国45.46％的贫困人口不能获得安全饮水。西部地区没有安全饮水的贫困人口比重高达62％之上。东部地区贫困人口也有34.8％不能获得安全饮水。在各种地域类型中，贫困户没有安全饮水人口比重最高的是西南山区，超过2/3；最低的为蒙新干旱地区，只有12.76％。
贫困户所在社区1.24％没有小学，全部分布在中西部地区；20.54％的社区没有卫生室。
三、影响贫困户收入的主要因素
根据生产函数理论和我们在贫困问题研究中积累的经验，使用如下的农户纯收入决定方程：lnY=F（ln生产费用，ln生产性固定资产原值，ln耕地面积，ln房屋价值，家庭规模，平均受教育年限，劳动力负担系数，外出劳动力数，第一产业劳动力比例，女劳动力比例，是否通公路，是否通电，是否有安全饮用水，是否有诊所）。
回归结果表明，生产资金投入、非农就业、教育和培训是影响贫困户收入的主要决定因素。因此，提高贫困农户纯收入水平的可行和有效的方法有：
1.提高农户的生产经营投入。根据上述回归模型的结果，农户的生产性投入对农户的纯收入水平的影响在1％的置信水平下是显著的。根据国家农调队农村住户调查的统计数据，2001年贫困户的人均纯收入水平为512.55元，贫困户的人均生产性费用投入为318.38元。从回归模型中得到α值为0.04195。根据上述贫困农户收入决定函数，如果以填补贫困收入缺口作为纯收入的增量，可以推算出每增加1元纯收入，在其他条件不变的情况下，需要增加生产费用投入14.82元。
2.降低贫困农户的农业劳动力比例。以贫困户人均纯收入水平512.55元和回归系数β=-0.6498计算，贫困农户从事第一产业的劳动力的比例每下降1个百分点，农户的人均纯收入水平可上升3.33元。如果平均每户输出1个农业劳动力，相当于农业劳动力比例下降33.7％，根据以上公式计算，可以提高贫困农户人均纯收入112.52元。
3.提高贫困农村人口的教育水平。我们对全国农村住户调查户中贫困纯农户的统计分析表明，贫困农户的平均教育年限每增加1年，人均纯收入增加4.55％，即增加纯收入23.32元。因此，国家对贫困地区农村教育加大投入和对贫困地区学费的减免，能够提高贫困地区劳动力的人力资本素质，从而间接提高贫困地区劳动力的回报。
4.加强对农民的技术培训。虽然缺乏对农业技术培训投资回报方面的实证研究，但从农村扶贫的经验和本次研究的实地调查来看，对贫困农民进行农业技术培训，具有较高的回报。世界银行《西南扶贫项目完工报告》估计其对教育和培训的投资回报率在18％以上。对2001年（21626个样本）和2002年（24001个样本）的全国外出打工半年以上的农民工的年收入和月工资的统计分析表明，2001年受过对专业技能培训的外出务工农民工比未受过专业技能培训的农民工的年务工总收入多1363元，月工资多11.9％；2002年受过对专业技能培训的外出务工农民工比未受过专业技能培训的农民工的年务工总收入多1478元，月工资多11.3％。
四、扶贫信贷资金的传递效果
2001年扶贫重点县4万多监测农户样本中，得到扶贫贷款的农户比例仅为0.720％，户均贷款额仅为17.03元；贫困户得到贷款的比例仅为0.600％，户均贷款额仅为8.77元。得到贷款的农户中，贷款总额的9.67％到达贫困户，30.81％到达低收入户，59.52％到达非贫困和低收入农户。2001年全国扶贫信贷资金仅有17.03/234.83=7.25％能够到达农户，只有40.5％×7.25％=2.93％到达贫困户和低收入户，只有9.67％×7.25％=0.70％到达贫困户。
假设贫困农户得到的扶贫信贷资金全部应用于生产性投入，根据国家统计局农户贫困监测统计数据，2001年贫困户的人均生产投入为318.33元，其中借贷款116.84元，借贷投入占生产性投入的36.7％。以贫困监测农户中农户的户均规模5.27人计算，贫困户得到的人均扶贫贷款1.66元，只占到人均借贷款116.84元的1.42％，只占人均生产性投入318.33元的0.52％。
五、扶贫资金投入与减缓贫困的关系
从20世纪90年代以来，中国农村扶贫资金投入在整体上呈递增的态势，尤其是在1996年以后，农村扶贫资金投入有了较大幅度的增加。与此同时，每年减少的农村贫困人口出现了一定的波动，尤其是在2000年以后每年减少的农村贫困人口数量急剧减少。从“八五”时期、“九五”时期及之后两年的扶贫资金投入与贫困人口数量减少的关系变化来看，在不考虑开发式扶贫效果的时滞性、扶贫项目的外溢性等因素下，脱贫1人的资金投入一直在增加，扶贫边际也在提高。脱贫1人投入的全部扶贫资金从“八五”时期的2005元增加到2001～2002年间的15321元。按财政扶贫资金（含发展资金和以工代赈资金）计算，脱贫1人的资金投入也按同等的比例增加。为了消除投资时滞的影响，我们同时计算了按5年移动平均投资计算的脱贫1人投入的扶贫资金，其变化态势与按当期值计算的结果基本一致。这表明：自进入扶贫攻坚阶段以后，中国农村扶贫资金的使用效果出现了明显的边际效应递减现象。
总体上，扶贫效果与扶贫资金投入呈较高的统计正相关性。扶贫资金总投入与脱贫人数的统计相关系数为0.835，为显著的统计正相关；扶贫资金总投入与解决饮水人数、新增道路里程和新增基本农田也呈统计正相关，但相关性较弱，相关系数分别为0.535、0.545和0.458。
初步估计，1998～2002年，国家投入的扶贫资金产生了如下效果：脱贫人数4047万人，扶持贫困农户2124万户；贫困县新增基本农田260.5万公顷，新增公路39万公里，新增经济林233万公顷；解决饮水困难人数4533万人；向其他地区输出劳动力9400万人，其中向外省输出劳动力4188万人。
从扶贫资金投入产出效果的地区结构上看：东部地区使用了11.9％的扶贫资金总投入，脱贫人数占总脱贫人数的10.7％；中部地区使用了31.8％的扶贫资金总投入，脱贫人数占到总脱贫人数的38.2％；西部地区使用了56.3％的扶贫资金总投入，脱贫人数占总脱贫人数的51.2％。因此，总体上看，扶贫资金在中部地区的使用效果最好（此处不讨论区域经济发展对脱贫的带动效果问题）。
从不同地貌类型地区扶贫资金与脱贫人数的关系上看，黄土高原地区、东西接壤地区和蒙新干旱地区扶贫资金投入的脱贫效果好于西南喀斯特地区、东中部低山丘陵地区和青藏高寒地区。
六、农村扶贫方式选择
不同的扶贫方式，会形成不同的资金需求。在研究农村扶贫资金需求时，不可回避的一个问题是考虑扶贫方式的选择。选择什么样的扶贫方式或其组合，既受各种环境条件和贫困特点的内在制约，也与一定时期内政府和农民扶贫优先顺序的选择有关。基于贫困表现的多元性与贫困约束的多样性，并结合中国农村贫困的特点和扶贫政策的可能变化，我们将可选的农村扶贫方式作如表2的分类。在农户层面：增加贫困户的收入仍然是最主要的目标。农户增收方式根据其收入来源可分为：（1）就地增收，主要是增加种养业收入；（2）异地增收，主要是通过劳务输出来实现；（3）贫困户整体搬迁，主要是通过变换生活和生产环境来创收；（4）为贫困人口提供最低生活保障，即通过特殊的社会保障制度安排，以转移支付的方式，直接使贫困户收入增加。在社区层面：除了具备条件的人口整体搬迁之外，主要只能通过就地解决交通、供电和安全饮水等基础设施的方式，一方面为农民增收创造条件，另一方面也有助于直接改善贫困农户的福利。
表2可选的农村扶贫方式
贫困表现层面可选解决方式
农户收入1.增加种养业资金投入
自我就业农户2.加强技术培训，提高效率
就业依赖农户3.促进和支持劳务输出
4.提供社会保障
5.人口迁移
社区基础设施1.就地解决交通、供电和安全饮水
2.人口迁移
七、扶贫资金的需求
本研究对农村扶贫资金静态需求的预测采取的基本思路是：确定距离实现《纲要》目标在主要方面的缺口，根据经验数据估计在这些方面的资金产出效率，然后预测完成各项目标所需的资金缺口，最后估计对政府资金的需求。在具体的分析中，分别按需求层次（农户、社区）和项目类型，预测了对扶贫资金的需求。
1.从需求层次看，到2010年，要使现有农村贫困人口全部脱贫（按目前贫困线计算），现有低收入人口的收入提高到低收入标准以上，需要的政府投入如下：
（1）农户层面：贫困人口需要123.08亿元，低收入人口需要156.67亿元。
（2）社区层面：基础设施类合计需要投资1083.07亿元。
其中：村村通路需要投资295.88亿元；村村通电需要投资81.08亿元；解决人畜饮水安全需要投资706.11亿元。农户培训需要投资43.54亿元，其中，贫困户培训需要14.2亿元；低收入户培训需要29.34亿元。
如果贫困人口和低收入人口所面临的基础设施问题都需要解决，那么，农户和社区两个层面合计：贫困人口脱贫需要1220.35亿元；贫困人口和低收入人口合计需要1406.36亿元。
这一估算以2002年为基数，到2010年全部解决还有8年时间，以8年为期限，平均每年：贫困人口脱贫需要152.544亿元；贫困和低收入人口合计需要175.795亿元。
2.分项目类型看：
（1）种养业开发方面，假定新增流动资金多数仍由农户自己筹资，政府只支持其中的20％左右（过去的经验在20％以下），那么，贫困农户需要新增流动资金84.02亿元，其中政府支持16.80亿元；低收入农户需要新增流动资金101.30亿元，其中政府支持20.26亿元。
（2）农民新增第一次外出就业需要各项资金122.09亿元，政府支持其中50％的费用，合计为61.05亿元。
（3）移民安置需要政府投资848.48亿元（不完全），其中贫困户移民需要政府投资633.06亿元。
上述三项合计，只解决贫困人口脱贫需要政府投资710.91亿元，同时考虑贫困人口和低收入人口问题需要政府投资946.59亿元。当然，这里没有考虑非移民贫困地区基础设施建设等方面的政府投资。
实际上，外出就业和移民安置可以在很大程度上替代基础设施和就地开发等方面的投资需求。现有贫困人口2820万人，低收入人口5825万人；需要异地安置的贫困人口867万人，低收入人口不完全统计346万人；新增外出打工1324.95万人，假定全是贫困和低收入人口，按同比率划分贫困人口约432万人，低收入人口约893万人。两项合计可减少贫困人口1299万人、低收入人口1239万人，贫困人口减幅为46％，贫困与低收入人口合计减幅为29％。同比例扣减相应基础设施投资和种养业开发资金需求后，得到的新的扶贫资金需求为：
移民安置方面，贫困户需要633.06亿元；贫困与低收入户合计需要848.48亿元（不完全）。外出就业方面，贫困户需要政府支持19.91亿元；贫困与低收入户合计需要61.04亿元。种养业开发方面，贫困户需要政府支持9.07亿元；贫困和低收入户合计需要政府支持26.31亿元。基础设施方面，贫困户需要政府支持584.86亿元；贫困和低收入户合计需要政府支持768.98亿元。培训方面，贫困户需要政府支持14.20亿元；贫困和低收入户合计需要政府支持43.54亿元。
上述各项合计，只解决贫困人口脱贫需要政府投资1261.1亿元；同时考虑贫困人口和低收入人口需要政府投资1748.35亿元。以8年为期限，平均每年：贫困人口脱贫需要157.638亿元，每个贫困人口年平均559元；贫困和低收入人口合计需要218.544亿元，每人平均253元。
上述两种思路估计的结论基本相似，到2010年，全部解决现有贫困农户脱贫问题需要政府投入各项资金累计为1220亿～1260亿元；同时考虑将现有低收入农户的收入水平提升到低收入标准之上，共需要政府资金支持1400亿～1750亿元。以8年为期限，平均每年贫困人口脱贫需要153亿～158亿元，贫困人口和低收入人口合计需要176亿～219亿元。
八、方案选择
有三种方案可供选择：
方案一：以社会保障方式解决现有贫困人口温饱问题，每年需要27亿元；另外加上基础设施方面的年资金需求108.3亿元，每年需要扶贫资金135.3亿元。
方案二：以生产开发方式解决现有贫困人口脱贫问题，累计需要1220亿～1260亿元，以8年为期，每年需要153亿～158亿元；
方案三：以生产开发方式解决现有贫困人口脱贫问题，同时将现有低收入农户的收入水平提升到低收入标准之上，累计需要1400亿～1750亿元，以8年为期，每年需要176亿～219亿元。
由于中国农村贫困标准很低（约相当于国际1天1美元标准的70％左右），已经摆脱绝对贫困尚处于政府定义的低收入人口，仍需要政府给予支持，因此，我们认为应该选择第三方案，即将低收入人口的增收和发展条件改善与全面解决温饱问题一并考虑。即在未来8年（2010年之前）政府需要提供1400亿～1750亿元扶贫资金。
在这些资金需求中，农户种养业开发和农民外出打工所需经费很快能够得到直接回报，适合安排扶贫贴息贷款之类的资金支持，这两部分所需资金合计大约为87亿元。按照目前中国农业银行的资料，扶贫贴息贷款到户率为15％左右，包括所有农户，假定其中有50％的资金瞄准了贫困和低收入农户，那么，以目前的到户率计算，总计需要1160亿元（87÷7.5％）的扶贫贴息贷款，才能保证贫困和低收入农户获得87亿元扶贫贴息贷款，按8年平均每年需要145亿元。这与目前实际落实到贫困地区的扶贫贴息贷款规模大体相当。
不过，根据本研究的有关推算，扶贫贴息贷款到户率仅为7.25％，到户贷款中瞄准贫困和低收入农户的比例也只有40.5％。如果按这一标准估算的话，需要2959亿元（40.5％×7.25％=2.94％，87÷2.94％=2959）的扶贫贴息贷款，才能保证贫困和低收入农户获得87亿元扶贫贴息贷款，按8年平均每年需要370亿元。因此，如果继续采取扶贫贴息贷款方式支持农户提高收入的话，一方面需要迅速提高扶贫贷款到达贫困和低收入户的比率，另一方面需要维持甚至继续增加贷款总额。
扣除贴息贷款以后，其他资金包括移民安置、基础设施以及社区性培训等需要的资金，基本上都需要政府注入财政性资金，包括财政扶贫资金和以工代赈，这部分资金总计需要1313亿～1663亿元。按8年平均分布考虑，平均每年需政府提供的财政性扶贫资金164亿～208亿元。由于财政性扶贫资金在传递过程还存在必要的成本和可能的漏出，假定这部分成本和漏出为10％，实现扶贫目标每年实际需要政府提供的财政性资金为182亿～231亿元。
根据过去的经验，政府财政扶贫资金投入中，中央政府资金要占到85％左右。这样，到2010年，中央政府每年需要投入的财政性扶贫资金大体为155亿～196亿元。（表3）
表3对政府扶贫资金需求的静态估计结果（推荐方案）亿元
项目
合计 平均每年
需要政府资金支持总额1400～1750
175～219
其中：A.扶贫贴息贷款到户金额87 11
按农行估计到户率计算，需要扶贫贴息贷款总额 1160 145
按贫困检测报告资料估计到户率计算，需要扶贫贴息贷款总额 2959 370
B.政府财政资金总额1313～1663164～208
考虑10％的成本和漏出后，政府财政资金总额1459～1848182～231
财政资金中来自中央政府（85％）部分 1240～1571155～196
九、影响农村扶贫资金需求变化的动态因素
1.经济全球化：经济全球化过程在未来8～10年有可能使中国农村贫困人口在其他条件不变的情况下趋于增加，并可能使贫困缺口扩大，从而增大对扶贫开发资金的需求。
2.城市化：我国城市化进程正在加快，这将较大地增加对包括贫困户劳动力在内的农村劳动力的需求。如果城市化能够较多较快地吸收贫困劳动力就业，前面估计的扶贫资金需求可以有相应的调减。
3.地区差距和居民收入差距走势的影响：如果地区间和居民间的收入差距继续扩大，农村贫困的规模和深度将有可能增加，对扶贫资金的需求也会随着增加。反之，如果中央提出的统筹城乡间、地区间社会经济发展的政策确实发挥积极作用，这就会使农村贫困的规模和深度降低，对扶贫资金的需求将会减小。
4.贫困特点的变化：在农村，除了目前已有的贫困人口脱贫的难度在加大外，随着经济市场化程度的提高，更多人可能会因受市场冲击，短期陷入贫困或者使贫困程度加深，贫困人口的分散化将不可避免。
5.建设全面小康社会发展战略的机会：全面建设小康社会的战略的实施，必将为今后20年中国减贫提供十分有利的条件，使中国减贫取得更大的进步。
6.扶贫方式的变化：扶贫资金是直接到户还是通过产业化间接到户，村级规划及其实施，扶贫贴息贷款方式的调整，劳务输出扶贫政策，这几种方式都会对扶贫资金的需求产生影响。
7.政府对穷人教育的支持政策：如果仅仅从扶贫资金需求来考虑，政府增加对穷人的教育投入，至少在短期会增加资金的需求量。但如果从一个较长的时期（比如10年）来考虑，政府增加对穷人教育的投入，很可能是一种效率更持久的扶贫方式，因而有可能在较长时期内使实际投入的扶贫资金减少。
8.农村社会保障制度：在农村探索并建立最低生活保障制度、合作医疗保障制度、养老保障制度等，也会对农村扶贫资金的需求产生一定的影响。
9.宏观经济政策：农村税费改革和西部大开发战略的有效实施，可能对西部乃至全国的农村扶贫资金需求会起一定的抑制作用。
十、政策建议
采取有利于穷人受益的经济发展战略，为扶贫计划的实施和完成创造稳定的环境。具体来说，需要考虑以下几个方面的政策：
1.为农村剩余劳动力提供就业机会。在保证经济效率的前提下，实行以充分就业为中心的经济发展战略，优先发展能吸收更多劳动力就业的劳动密集型产业。在继续促进内需增长拉动经济增长的过程中，更多地发展既能解决长期经济发展瓶颈又能增加劳动力需求，尤其是非熟练劳动力需求的物质基础设施；在西部开发战略实施过程中，在不影响工程质量的前提下，尽量多地使用劳动力投入，尤其是应通过确定较低的工资率来为穷人提供较大比例的非熟练劳动力就业机会。
2.增加对农村扶贫开发财政资金投入。从研究结果看，为了实现《纲要》确定的农村扶贫开发目标，到2010年每年需要政府投入扶贫资金175亿～219亿元。考虑到资金需求结构和必要的成本与可能的漏出，每年需要中央财政投入财政性扶贫资金155亿～196亿元。2004年中央财政用于扶贫的财政性投入约为122亿元，每年还需要增加33亿～74亿元。如果各级地方政府加大扶贫投入力度，则中央财政的投入需求能相应减少。
3.调整扶贫资金使用结构，较大幅度增加对劳务输出、异地扶贫、农民技术培训和农村社保方面的扶贫资金投入。从改善贫困人口的长期发展条件和能力来看，增加对劳务输出、农民技术培训、异地扶贫和农村社会保障方面的扶贫投入，将会对农村扶贫事业产生持续的积极作用。政府应该较大幅度地增加在这些方面的扶贫资金投入力度，以便能够顺利完成《纲要》确定的扶贫目标。
4.强化基层组织在扶贫资金计划中的作用，以提高计划的现实性和有效性。多数地区制定的参与式村级规划存在两个显著的问题：（1）村级规划仍是供给导向而非需求导向的。在制定村级规划时先决定了一个村最大投资额，使参与式村级规划更多地变成一种资金分配计划，而非扶贫开发计划。（2）既有的村级规划的内容主要局限于基础设施，很少包括其他扶贫内容。建议在扶贫资金计划制定过程中，更多地发挥基层组织的作用，以提高计划的现实性和有效性。
5.建立和加强扶贫项目计划和管理制度，改善扶贫资金计划和管理。研究发现，农村扶贫开发资金需求量最大的是基础设施和异地移民两个方面。考虑到这两方面的单位扶贫资金需求量较大，专业性较强，建议建立和加强对基础设施和异地移民扶贫的项目计划和管理的制度，以项目为单位，来评估资金的需求，监测和评价项目的实施情况，提高资金的传递和使用效率。
标签：贫困人口论文; 农村人口论文; 农村论文; 财政扶贫资金论文; 贫困问题论文; 农村基础设施论文; 教育扶贫论文; 人口问题论文; 三农论文; 贫困地区论文;