摘要：随着我国土地使用制度的不断改革，如何处理国有土地使用权的作价入股问题成为大家关注的热点。本文就此问题加以探讨。
关键词：国有企业；国土资源；土地管理法
引言
随着社会主义市场经济建设步伐的加快，我们在国企改革中也采取的一系列优惠政策，如土地使用权作价出资（入股）的土地资产处置方式。国有土地使用权作价出资或者入股是土地有偿使用方式之一，因此，完善国有土地使用权作价出资（入股）政策的思考，意义重大。
1.政策的主要内容
1.1 概念和权能
根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（原国家土地管理局8 号令）规定，国有土地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）的权能等同于出让土地使用权权能。
1.2 适用范围和条件
根据国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）的规定，采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地，主要适用于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，承担国家计划内重点技术改造项目的企业，这类企业的改制方案，通常是由国务院或省级人民政府批准的。
同时，国土资源部还要求，国家作价出资（入股）方式处置原划拨土地的条件，除权属必须合法、无争议，已办理土地登记，取得土地使用权证书外，通常还须同时具备两个条件：一是必须是省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业；二是改制方案必须经省级以上人民政府批准。
政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地的适用范围，主要是根据投融资体制改革要求，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。目前对政府以该方式新供土地，没有设定资格条件限制。
1.3 审批和办理权限
采用国家作价出资（入股）方式，处置原存量划拨土地的审批和办理权限在省级以上政府和国土资源主管部门。其中改制方案由国务院或国务院授权部门批准的，其土地资产处置方案报国土资源部审批；改制方案由省级人民政府或其授权部门批准的，其土地资产处置方案报同级国土资源主管部门审批。按照现行政策规定，市、县人民政府国土资源主管部门无权批准以国家作价出资（入股）方式处置的企事业单位原存量划拨土地。政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地，其审批和办理权限在市、县政府和国土资源主管部门[1]。
1.4 报批程序
按照现行政策规定，采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地，由省级以上国土资源主管部门分两次受理并批复：第一次是土地资产处置总体方案的核准。第二次是土地资产处置批复。根据有关规定，国土资源主管部门对土地资产处置方案核准和审批实行集体会审，初审机关不得干预土地资产的具体处置方式。
2.实践中存在的问题
2.1 缺乏明确的操作规范，影响政策有效落实
无论是采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地，还是以该方式新供土地，各地都缺乏明确、细化的操作规范，导致在实践中出现对政策理解和把握不准的现象，影响了政策的有效落实。如《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》规定，省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）方式处置，但没有明确具体的操作办法。某省农垦集团经省政府同意，由省国资委批准将其集团及下属公司拥有的300多宗、60多万亩土地使用权作价注入集团，并办理了工商登记，转增了国家注册资本金。但由于只有省国资委的审批意见，没有国土资源行政主管部门对土地资产的处置批复，不符合现行土地管理制度规定，省农垦集团已经作价出资的土地使用权一直无法办理土地证。再如：作价出资（入股）土地使用权在转让时，受让方往往要求将作价出资（入股）土地使用权改为出让土地使用权。由于现行政策没有明确规定作价出资（入股）土地使用权能否变为出让土地使用权，导致实际操作中各地做法不一，有的予以更名为出让土地使用权，有的则不予更名，一定程度上造成了土地管理的混乱。此外，由于缺乏可操作的细则，导致政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地的案例极少。
2.2 审批程序过于繁琐
依据相关政策规定，采用国家作价出资（入股）方式，处置原存量划拨土地的处置程序主要有：1.改制企业根据省级以上人民政府的批准文件，拟定土地资产处置总体方案，向有批准权的土地行政主管部门申请核准；2.土地资产处置总体方案核准后，由国土资源主管部门向企业下发核准函。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆企业要自主委托具备相应土地估价资质的机构进行评估，并依据土地状况和估价结果，拟定土地资产处置的具体方案；3.企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部门对土地产权状况、地价水平进行审查并出具意见；4.企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见，到原核准的土地行政主管部门办理土地估价报告备案和土地资产处置审批；5.企业持处置批准文件在财政部门办理国有资本金转增手续后，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地变更登记。这一套程序走完，需要付出大量的时间及相关成本[2]。
2.3 相关政策规定没有随适用范围的扩大而作相应调整完善
从20世纪90年代至今，有关国有土地使用权作价出资（入股）的法规政策仅限于《土地管理法实施条例》《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《企业改制土地资产处置审批意见（试行）》和《土地估价报告备案办法（试行）的通知》等规定，距今已有十几年，难以满足现实需求。无论是对存量划拨土地的处置还是新供土地，都亟待对原有政策进行细化和完善。如：根据国务院办公厅《关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》要求，2017年底前，中央企业要全部完成公司制改制，并明确允许经省级以上人民政府批准实行授权经营或具有国家授权投资机构资格的企业，其原有划拨土地可采取国家作价出资（入股）方式处置。据了解，目前公司制改制的方案大多已获批准，相当一部分企业也完成了工商登记，但公司制改制涉及的存量划拨土地的处置工作还尚未开展。有企业反映这次改革要求高、时间紧，企业无法在半年时间内完成土地资产处置工作，但如果保留划拨方式又担心错过改革时机。因此，对相关政策的具体化要求十分迫切。
2.4 处置原存量划拨土地后续的权能及管理等问题亟待明确和规范
当前，相关规定主要侧重于对存量划拨土地的处置，但对于进入改制企业资产后，作价出资（入股）土地使用权所具有的权能及后续管理都还缺乏明确规定，也没有与市、县政府的土地供应管理相衔接。企业在后续办理转让、抵押、改变规划条件时，由谁批准、是否需要补交出让金等都没有明确的规定。一些市、县政府认为应再报省级以上政府批准后，才能办理相应的土地手续；而省级以上政府认为已经处置过的土地，应直接到土地所在地的市、县政府办理即可。目前，在开展去产能处置“僵尸企业”的工作中，国有企业占比大、分布多，其中有相当多的企业是在上轮国企改革中以作价出资（入股）方式对原存量划拨土地进行了处置，在目前面临的新一轮处置时，该如何处置、报谁批等都没有明确的规定，影响了企业处置的积极性[3]。
3.几点建议
制定和完善相关规定。对科研机构转制、事业单位改革、文化体制改革、农垦改革、央企公司制改革、混合所有制改革及去产能处置“僵尸企业”等国家重大改革中，采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地的，应根据不同情况、不同需求及时研究明确相应的操作办法和路径。比如：针对文化体制改革中所涉及的单位，不仅有政府所属企事业单位，还有隶属于党派及其他社会团体的单位，机构属性较为复杂，应明确相应的处置审批权限和办理程序；对于农垦改革中，省部共管的黑龙江农垦和广东农垦，应尽快理清资产隶属关系，明确审批主体；对于央企公司制改革中，允许企业改制涉及的土地先过户后处置，明确分步进行土地资产处置的审批流程及时限等具体要求；对混合所有制改革中，未经处置的原存量划拨土地能否直接处置，应给予明确的政策标准。
对政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地，要明确概念、细化程序、制定操作规范、完善权能，便于市、县政府按照统一政策、统一标准、统一流程规范操作，提高供地效率，规范供后监管。
简化土地处置的审批程序。目前，按照“放管服”改革要求，采用国家作价出资（入股）处置原存量划拨土地事项，被放在了行政审批权限清单的“其他权利”中。但在具体处置程序上，仍然沿用以往的政策规定。改制企业到国土部门办理土地资产处置，需要在部省和市、县间经过多次审核、审批和办理有关手续，用时长、效率低。因此，应按供给侧结构性改革要求，在明确处置政策适用条件、范围等前提下，进一步简化处置程序，合并有关的审批环节，提高审批时效。
3.1 细化政策内涵和操作规范
在进一步完善企业改制土地资产处置政策的基础上，要着重研究和明确以国有土地使用权作价出资（入股）处置国有农用地政策和市、县政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地政策，细化权限和流程。组织开展制定国有农用地基准地价等工作，明确和完善推进农垦土地资源资产化和资本化的路径。指导市、县政府制定和完善以土地使用权作价出资（入股）方式供应土地的政策规范，推动政策实施。
3.2 明确后续管理
进一步明确以国有土地使用权作价出资（入股）方式处置的土地使用权，在使用年期内依法转让、作价出资、改变规划条件、租赁或抵押的具体操作规范。国有企事业改革改制后，通过土地资产处置取得作价出资（入股）土地使用权，其后续管理应与现行土地管理有关法规政策相衔接，纳入市、县政府国土资源行政管理部门统一管理。其改变规划条件等审批事项，报市、县政府批准，向市、县政府补交土地出让金差价。符合法定收回条件时，其作价出资（入股）土地使用权由市、县政府负责收回。允许企业向市、县政府交纳出让金后，将作价出资（入股）土地使用权变更为出让土地使用权。
4.结束语
综上所述，作价出资（入股）土地使用权是土地使用者通过国家出资（入股）方式取得的国有土地使用权，是企业改制中涉及的划拨国有土地使用权处理方式之一，是我国国企改革顺利进行的关键。因此，对其实践中存在的问题应加以重视。
参考文献：
[1]李国庆.我国国有土地使用权拍卖出让中存在的问题及对策分析[J].统计与管理.2016（09）
[2]李逢春，周为吉.国有土地使用权收回过程中的问题研究[J]. 特区经济.2016（10）
[3]程艺博，高崇慧.集体土地使用权入市的相关法律问题思考[J].科教导刊（上旬刊）.2016（03）
论文作者:徐晓凤
论文发表刊物:《基层建设》2018年第17期
论文发表时间:2018/7/19
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