分税制和民族地区财政，本文主要内容关键词为：分税制论文,民族地区论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
民族地区财政是国家财政的重要组成部分，同时又具有很大特殊性的财政。它虽然属于地方财政的范畴，但又不同于一般的地方财政。它是在地方财政的一般含义之中，又具有其自身的运动规律和特点，它同一般地方财政相比，既有其共性，更有其特性。
民族地区财政和一般地区财政的共同点，是由于我国社会主义制度所决定的，由社会主义国家财政的本质所决定的。社会主义社会生产的根本目的是发展经济，提高各族人民的物质文化生活水平，实现各民族的共同繁荣和共同发展。财政的中心任务，则明确无误地从财力保证上述根本目的的实现，无论是实行社会主义的市场经济或者计划经济，国家财政及地方财政的这一中心任务是绝对不能动摇的。
民族地区财政和一般地区财政的不同特点，是由民族地区政治的、经济的、历史的、民族的及自然环境等多方面的因素所决定的。民族是一种社会历史现象，由于历史的和现实的多种原因，各民族之间、各民族地区之间的经济文化的发展是不平衡的，有的领域差距十分突出。这些经济和文化上的差距必然反映到财政上来，反映到经济所决定的民族地区财政的方方面面上来。正是因为有这种特殊性，它要求我们在处理财政问题时必须要充分考虑到民族地区不同于内地一般地区的实际，从而把社会主义国家财政的统一性与民族地区的特殊性有机地结合起来，并能认真研究和认真对待民族地区的特殊性的问题，切实采取相应的政策和措施，积极而有效地发展民族地区的经济与财政。
分税制财政体制是现在国际上较为普遍实行的一种财政管理体制。它的先进性和科学性首先在于它是从实际出发而概括出来的一种财政管理体制和办法。它是来自于实践而又服务于实践的概括和升华。毛泽东同志讲：“如果不认识矛盾的普遍性，就无从发现事物运动发展的普遍的原因或普遍的根据；但是，如果不研究矛盾的特殊性，就无从发现事物发展的特殊的原因或特殊的根据，也就无从辨别事物，无从区分科学研究的领域。”（《毛泽东选集》第一卷第284页）长期以来，我们对民族地区财政与一般地区财政的共性注重得多一些，研究得多一些，这是必要的，也是应当的；而对民族地区财政与一般地区财政的特殊性问题则注重得少一些，研究得少一些，因而工作中一般化及一刀切的问题则成为长期以来难以克服的顽症。当前，在全国普遍推行分税制的情况下，更应着重研究和把握民族地区财政的特点，反映和解决民族地区财政特殊性和规律性的问题，这应当是健全我国分税制财政管理体制的应有之义，也是分税制财政体制顺利运行的必要的前提条件。
二
进行民族地区财政特殊性的研究，是进一步健全和完善分税制的极为重要的工作内容，它应当从量的方面，从质的方面，从质量结合的方面进行研究和明晰。如同其它事物一样，民族地区财政也有其质的规定性和量的规定性。质的规定性是一事物构成为它自身并区别于他事物的内部所固有的规定性，是甲事物与乙事物的本质区别。量也是事物的一种规定性，是事物之所以能够存在的规模和发展的程度及在空间的排列组合。民族地区财政就是它的质和量的辨证统一体。
民族地区财政的质的规定性是其最主要的方面。从这一角度考虑，我们可列举出以下几个方面：
（一）民族地区财政是民族地区国家政权赖以存在和发展的经济基础，是分配关系的集中体现。
列宁指出：“任何社会制度，只有在一定阶级的财政支持下，才会产生。”（《列宁选集》第四卷第683页）根据我国宪法规定，有一级政权，就要有一级财政，就要有一级预算，就要有相应的收入和支出。这是保证各级政权行使其职能的财力和财政的保证，民族地区也是同样，它的各级国家政权担负着领导和组织本地区政治、经济、文化建设事业的任务，它的主要职能是组织本地区的经济、教育、科学、文化、卫生等事业，管理本自治地方的民政、公安、司法等行政工作，安排好各族人民群众的生活福利设施并不断提高人民生活水平。民族地区财政在政府行使其职权活动中直接或间接地利用其职能参与社会产品的分配，为政府的存在和行使其职能提供可能的财力与财政的保证。这种参与社会产品分配的深度与广度、分配方式的多样与复杂，都不是内地一般省市的财政分配所能理解和比拟的。它是民族地区民族利益和经济利益的集中体现，是实现共同发展和繁荣的经济基础，也是各方面关注的焦点。
（二）民族地区财政是发展民族地区经济，实现各民族共同发展和共同繁荣的物质条件。
我们党和国家历来十分重视民族地区的经济与文化事业的发展，把实现各民族的共同繁荣作为实行民族区域自治和解决民族问题的一项重要原则。中华人民共和国的建立，结束了民族压迫和歧视的历史，开辟了民族平等的新时代。而要实现真正的民族平等，其中心任务就是以经济建设为中心，大力发展民族地区的经济文化建设事业，加速实现民族地区的现代化，尽快消除历史上遗留下来的差距，使各民族一同走向现代化。
在分税制的设计和建设过程中，必须充分考虑到民族地区财政的特点。社会主义制度的性质和民族地区经济发展的不平衡，客观上要求社会主义国家财政对民族地区的经济发展给予必要和可能的倾斜，以建立强大的生产力。特别是对资源开发及民族地区基础设施的建设上，更需要国家和先进地区的大力支援。财政作为对生产要素的分配，对新的生产力和社会化大生产的形成，将起到重要的作用。
（三）民族地区财政不仅是国民收入分配的主要环节，而且是政府宏观调控的主要手段。
民族地区财政质的规定性，还表现为它不仅为民族地区的经济文化建设筹集和分配资金，而且还表现为它是发展民族地区社会主义市场经济中不可替代的重要工具。在这里，民族地区财政作为组织、调节和管理民族地区经济活动的不可替代的杠杆而存在，它与银行、物价等经济杠杆协调作用，共同实现宏观调控。这是政府的“看得见的手”。
在分税制的实施中，更要看到民族地区财政在宏观调控中不同于一般地区财政的特点。在收入方面，它一方面表现为原料及初级产品剩余价值的大量转移，另一方面又表现为国家财政的大量补助。流转税收入划分为中央和地方共享之后，很难再形成地方的主税种，税基在短时间内又难以扩大，在这种情况下，集中与返还的关系如何处理，照顾与政策又如何体现？这都是分税制中应当认真考虑的问题。否则，没有相应的财政财力保证，民族地区财政的宏观调控作用是难以发挥的。它地域辽阔，人口少，运距长，各项开支固定成本远远高出内陆一般地区；它同时使用两种或多种语言文字，同时需辅以多种辅助工具和手段，开支加大是不言而喻的，这些也是内陆地区所没有的。
民族地区的财政分配是财政收入和支出的统一体，是一个复杂的客观经济过程。如何实现民族地区财政收支的来源、形式和数量界限，如何确保民族地区财政和财力的稳定，如何安排种类支出，以利于经济建设的更快发展，这些都是民族地区财政所要比一般地区财政更深更广度更复杂的方位上及早考虑的大问题。
三
民族地区财政量的规定性是由其质的规定性所决定的，但又是独立的矛盾方面。事物的质是以一定的量为其存在的条件，但同时又受到质的制约。一定事物要保持自己质的稳定性的数量界限，这就是大家常说的要有度，要适度。分税制的设计与实施中，度的问题同样也是十分重要的。比如，中央与民族地区、民族地区各级财政之间、国家财政与企业之间，民族地区财政与企业之间，都有一个客观存在的“度”。
民族地区财政量的规定性可以表现为收支的各个方面。但就其大者，可以列出以下几点：
（一）幅员辽阔，人稀地广，固定费用大。
确定财政收支基数，应当从我国的总体情况出发，既要考虑各个地区的一般开支因素，又要考虑各个地区特殊的开支需要；既要考虑各项财政支出的经济意义，又要考虑其政治和社会意义。民族地区因其特殊的地理位置，民族构成及经济特点，除具有一般的开支需要外，还有许多特殊的开支因素，增加了民族地区的财政支出。以内蒙古为例，土地面积大小直接影响和制约着行政管理成本和文化、教育、卫生等项事业的发展费用的高低。国土面积比较大的地区，即使人口稀少，只要有行政机构设置，就需配备一定数量的行政管理人员，相应地也需要有文化、教育、卫生等事业设施；即使这些地区的经济发展水平和财政自给水平比较低，只要出于保持国家领土完整、国土管理以及开发利用的需要，国家就应当承担必要的财政支出。内蒙古总土地面积118.3万平方公里，占国土总面积的八分之一，分属12个盟市（地级）、100个旗（县、市区）管辖；到1993年底，总人口2232万人。如从所辖面积看，我区行政区划设置并不多，平均每个旗（县、市区）辖1.2万平方公里，远高于全国每县平均辖3400平方公里的水平；但从所辖人口看，我区每县平均辖管22万人，远低于全国平均辖管41万人的水平。因此，行政事业单位人数占人口的比重必然更高。1993年，内蒙财政供养人口97万人，占总人口的4.3%，高于全国平均水平1.4个百分点。在财政供养人口中，行政人员20.4万人，占21%；事业人员76.6万人，占79%，其中教育部门的人员31.3万人，占事业人员的40.6%。总的看，财政供养的人员绝大部分是行政管理和事业发展所必需的。
由于内蒙多数旗县的行政设置是在一穷二白的基础上搞起来的，缺乏应有的经济基础，新增就业机会少，待业劳动力特别是按政策必须由国家分配安置的复转、退伍军人，大中专毕业生，有一些被硬性分配到行政事业单位。所以，我区财政供养人员不仅占总人口的比例高，而且每年增加的也快。因此也就决定了行政事业经费开支较大。我区的额济纳旗，全旗尽管只有1.56万人，但管辖着祖国11.46万平方公里的土地，人均7.35平方公里。这一旗县也同样五大班子俱全，五大银行也应有尽有，这就决定了其固定费用开支的增大。
（二）地处高寒地区，烤火期长，东西及南北跨度大，各种费用开支很高。我区地处内蒙古高原，大部分地区的年平均气温为0℃-8℃，呼伦贝尔盟的海拉尔市年平均气温只有－7℃，气候寒冷直接或间接地增大了财政开支。从直接意义上说，干部职工的烤火费补助及公用取暖相应增大。我区一半的盟市年烤火期为6个月，另一半为8个月，按每人每月补助烤火费7元计算，全区一年共需增加开支5000多万元。北部边境县旗公用取暖费占到公务费支出的1/4或1/3左右。从间接意义上说，因气候寒冷，导致各项工程建设的施工期短，工程造价高，比如需要采取保温措施，加大墙体的厚度以及管道的埋藏深度等等。经测算，达到同样的质量要求，高寒地区比一般地区每平方米的造价要高出20%左右。这是我区生产经营企业成本费用高，经济效益低的重要原因之一。
此外，我区地跨东北、西北、华北三大区，东西直线距离2400多公里，从呼和浩特到最西端的阿拉善盟所在地公路里程达785公里；从呼和浩特到最东端的呼伦贝尔盟所在的地铁路里程达2450公里，南北相距1700多公里，全区每年因此而支付的旅差费就十分惊人。据典型测算，行政机关从事业行政经费中开支的旅差费占全部旅差费的40%。这还不包括有的旗县、乡镇未予报销的旅差费；尚未考虑我区有些旗县仍执行1989年每人每天补助4元的旅差费标准，也未考虑有些地区因资金紧张应出的公差未出等诸多因素。除烤火费、取暖费、旅差费外，因气候寒冷、跨度大，导致邮电费、水电费、修缮费、购置费、会议费、车辆燃料费、养路费等公务费支出也相应增大。
（三）两种语言、两种文字，两套人马并行，相应增大了财政开支。根据国家的有关法律和法规规定，我区文化、教育、广播、电视、出生、报刊发行、卫生等各项事业，国家权力机关及行政机关的各种文件，都要分别采取蒙汉两种语言和文字，对于少数民族特殊生活用品的生活和销售，国家要给予相应的补贴或补助。
1、用于教育方面的特殊支出。1993年，我区有民族中小学3640所，纯蒙语授课的高等院校2所、蒙古族在校生63.7万人。按规定，民族中小学和大中专院校中的蒙族学生100%享受助学金、牧区中小学要做到“两主一公”（寄宿制为主、助学金为主、全部办公）。
2、用于文化方面的特殊支出。1993年，我区有用于报社、出版社的蒙文报纸、图书、教材的财政补贴；有用于少数民族文艺团体的经费支出，其中用于乌兰牧骑的支出685万元。乌兰牧骑是直接为农牧民服务的文艺团体，通年免费到牧区、边境地区演出。
3、用于广播、电视方面的特殊支出。我区广播、电视均实行蒙汉两套节目播出。1993年，全区各级广播、电视台站，用于蒙语制作节目、译制中央节目、播出等业务费支出增长很快。为贯彻落实中共中央关于加强民族地区（西藏、新疆、内蒙）广播电视实力的精神，从1993-1997年，我区拟投入很大一笔资金，用于添置广播电视设备，租赁卫星等。
4、用于少数民族特殊生活用品的生产和销售补助支出。为解决少数民族生产和生活的某些特殊需要，1993年，全区有5%少数民族机动金用于蒙古马靴、砖茶和牧区风力发电等方面的补贴，其开支也不少。
（四）农业比重高，发展潜力大，在全国占居重要位置，但农民人均收入水平低，亟待改善农业生产条件。农业作为基础产业，不论发达国家还是发展中国家，政府都需给予必要的保护和支持，否则，难以摆脱保护农业效益低的局面，仅靠农业的自身积累，也难以保证农业生产水平的稳步提高和农业经济的稳定发展。1993年，我区农业增加值147.7亿元，占国民生产总值的32.4%，高于全国平均水平11.2个百分点；以农产品为原料的轻工业产值占全部轻工业产值的82%，高于全国水平14个百分点；在全部人口中，农业人口占68%，达1500万人。这说明，农业在我区经济发展中处于十分重要的位置，农业经济是否发展，农民的生活状况如何，直接影响和制约着全区经济的发展，以及社会的安定团结。近四十年来，我区农业生产发展较快，1993年粮食产量达110.8亿公斤，比1980年增加709亿公斤，年均递增8%，高于全国平均水平5.4个百分点，人均占有粮食由全国第26位跃居第3位。即使如此，我区还有2000多万亩可耕地有待开发，农业基础设施、科技含量、内部结构、单产水平等与全国仍有不少差距，农业发展的潜力远未发挥出来。1992年，我区有7620万亩耕地，居全国第五位，占全国总耕地面积的5.3%，其中灌溉面积仅占33.3%，低于全国平均水平17.7个百分点；除涝面积占易涝面积的68.3%，治碱面积占盐碱面积的50.4%，分别低于全国平均水平12.7和18.4个百分点；在全区，水土流失面积达2.8亿亩，占全国水土流失总面积的11.5%，治理面积5900万亩，仅占流失面积的21.2%，比全国平均水平低14.8个百分点；全区农业机械总动力805.3万千瓦，仅占全国机械总动力的2.6%。如果我区农业生产条件能够有所改善，使粮食亩产量由目前只占全国平均水平的67%提高到80%的话，一年即可增产粮食28亿公斤。内蒙古可以为国家作出更大的贡献。与此同时，农民的收入水平也可随之提高，财政支出的压力也可有所减轻。1993年，我区农民人均纯收入只有778元，比全国平均水平低143元。农民自身的积累水平过低，相应加重了财政用于农村教育、卫生、扶贫等方面的开支负担。
（五）作为全国重要的畜牧业基地，由于投入不足，草原退化，沙化严重，建设草原、控制沙化的任务十分艰巨。草原是我国宝贵的自然资源，全国草原面积占国土总面积的41.7%，是耕地的4倍。但草原畜牧业提供的肉食仅占我国肉类总产量的8%，羊毛产量只能满足我国毛纺工业需求量的三分之一左右，落后的草原畜牧业不仅加重了耕地的压力，对少数民族的生产生活和我国的生态环境都造成了直接威胁。比如，青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，如生态破坏，水土流失，将祸及全国十多个省市自治区。内蒙古草原如退化、沙化，其风沙便会直接侵袭首都北京，乃至整个华北和东北。因此，建设草原，发展草原畜牧业，绝不仅仅是少数民族地区的事，它是全民族的事，是关系到国家长治久安，造福子孙后代的大事。不论从经济、生态，还是从政治的角度，开发草业，发展草原畜牧业均已刻不容缓。国家对草原和耕地应给予同等重视，从每年的支农资金中拿出相当比例用于草原建设和草原畜牧业的发展。
就内蒙来说，草原面积占全国的三分之一，是国家重要的畜牧业基地，1992年牛羊肉，绵羊毛、羊绒的产量分别占全国总产量的8.6%、24.4%和38.6%，但由于草原退化、沙化严重，草原畜牧业的优势并未充分地发挥出来。我区现有可利用草原11.7亿亩，其中退化、沙化草场就高达4.2亿亩，占可利用草原面积的35.9%，目前每年仍以2000多万亩的速度继续扩展，而建设面积每年只有1000多万亩。由于草场不断退化和沙化，全区鲜草总贮量已由60年代的1000-1800亿斤，下降到80年代初的827-1251亿公斤，下降18%-30%，等于减少了895-2775万只绵羊单位的饲养能力，四十年来，我区天然草场的载畜能力下降了33%。到目前，我区每百亩草场的载畜量仅为5只羊单位，还存在着比较严重的超载现象，而美国每百亩草场的载畜量为33只羊单位，前苏联为23只，新西兰为77只。与这些国家相比，我区草地的自然生产力并不逊色，出现如此大的差距主要是我们建国以来到70年代初，国家几乎没有用于草原建设的投资，70年代只有少量投资，直到进入80年代，草原建设才引起了有关方面一定程度的重视，但建设资金明显不足。
以上几个方面的情况是摘自一份材料。当然，从量的需求上还可以摘出许多。但总的看，民族地区在财政上的需求在数量上表现为如下特点：一是由于历史和现实的原因，它的开发和振兴表现为资金需求量大且持续时间长的特点，这就要求国家财政有长期发展的战略考虑，分税制中转移支付问题将成为重点内容。二是财政困难的面大，一般都有整体的造血功能低的问题，很多问题难以自身解决。与内陆省市的贫困地区相比，民族地区的贫困是整体性的；内陆省市的贫困则是局部的，这些地区具有抽肥补瘦的能力，而民族地区没有或者很难，没有国家的整体性帮助是难以度过难关的。三是民族地区的财政困难是与民族地区的民族特点、民族经济所紧密联系的。因而表现为发展经济、改变财政困难局面比一般省市难度大、层次深。由于各个民族在长期发展中形成的民族特点、民族差异和传统习惯的深远影响，要普及现代科学文化知识及发展经济文化，比一般地区在人、财、物及思想革命上的深层次困难更多、更大、也更难。四是现行财力资源少，但潜在财力大。首先是这些地区地大物博，人口较少，大有发展的余地。特别是可观的自然资源更是令人叹为观止，是其它地区难以具备的，这说明发展潜力，后续财力也大。但要转换为现实财源，则要花相当气力。
四
如上所述，民族地区财政与分税制财政体制间有着密切的联系。当前，我国已进入经济体制改革的关键时期。以分税制财政体制、税制改革和国有企业利润分配改革为先导的国民收入分配格局的大改革正在较为充分地展开，也出现了不少新情况和新问题。特别是民族地区的分税制，有许多方面有待于加强、健全和完善。现结合运行近一年来的情况，谈几点进一步完善分税制体制的政策建议。
（一）尽快恢复和实现我国民族地区各级财政的职能作用。
从各国分税制的实践看，分税制越是健全完善，财政的核心地位则越突出和重要。在建立社会主义市场经济体制中，分税制的改革能否成功，财政职能的明确和落实将作为前提条件而存在。民族地区也同样。不解决这一前提问题，分制的运转将从根本上受阻。可以说，准确界定财政职能并使之规范化，是建立分税制这一新体制、新机制的内在要求。
在社会主义市场经济条件下，财政具有四个方面的基本职能，即财力分配、资源配置、宏观调控和财政监督职能。实行分税制后，财政职能将突出地表现为运用预算、税收、监督等手段，着重调节经济结构与社会分配，实现公平与效益的统一，以促进经济的协调稳定发展。这就是财政理论界常讲的调节分配、配置资源和促进经济稳定增长职能的具体化。
考虑到中国国情，在社会主义初级阶段的中国，分税制下的财政职能至少应当包括：(1)维护各级政府正常运转的财力需要；(2)为生产发展提供的基础设施及经济环境建设的财力需要；(3)各区域内公共事业发展的财力需要；(4)兼顾公平与效率，在所有制结构、经济结构、利益结合合理公平的调控需要；(5)财政监督、财务监督、审计监督的需要等。
如果承认上述职能，那么，目前我国财政所处的位置和职能之间则是极不相称的，许多基本职能被肢解。主要表现在：(1)收入职能，特别是分税制后，主要由国税局和地方税务局承担。现实的民族地区机构设置是税务部门与财政部门平行，地方财政收入的主要职能已被肢解；(2)基本建设划归建设银行管理，流动资金交人民银行，财政部门的投资职能和企业财务主要职能已失去意义；(3)地方财力增长有限，连吃饭都难以维持，政府正常运转已感到财力难以为继。由于诸多问题的制约，财政职能的实现在一些地方将是一句空话。没有财力保证的财政是没有力量的，职能作用的发挥也是很难的。
（二）在市场经济条件下，科学规范地划分事权。
我国是在维持各级政府原有事权的基础上推行分税制的。事权的划分是个重要的理论问题，同时也是一个突出的实际问题，它同样也是分税制能否顺利运行、新机制能否建立的基础性问题。
目前我国各级政府事权和财政开支范围，有些方面划分是比较明确的，如国防、外交及各级政府政权运转经费等，但有些方面确实存在事权划分不清、导致财政开支范围划分不甚明确或上下交叉过多的问题，比如基础设施和基础产业建设、支农支出、文教科卫等项事业发展等，往往上级政府办的事，下级政府也在办，究竟哪些事情应该由上面办，哪些事情应该由下面办，目前还没有完全划分清楚。
如何划分各级政府的事权范围？我们设想：凡是一省或一个地区独立办不到或办不好的事，应由中央和省级政府去办；凡是下一级政府能办到的事，上一级政府就不宜再包揽。依照这个原则，一些涉及全局，如制定和落实产业政策、协调和促进地区经济发展等方面的事，中央、省级政府应切实管起来；一些在局部范围内受益，与城乡居民生产生活直接相关的事，如各种社会服务等，应主要由地县级政府负责。具体地说，各级政府的财政开支范围大体应作如下划分：
中央政府的事权和财政开支范围。应主要负责制定全国统一的工资和社会保障制度，负责投资大、周期长、涉及几个省区的各项基础设施建设，负责地方难以承担的事业费开支等。
制定统一的工资和社会保障制度。作为一个统一的社会主义国家，各级财政供养人员的工资标准，涉及全体公民的社会保障政策应由中央政府统一制定，地方不能各行其是。目前同为财政供养人员和中国公民，但各地工资和社会福利、保障水平相差悬殊，这是不应该的。长此下去不利于各民族和睦相处和社会稳定。中央政府应依靠其权威和强有力的宏观调控手段，确保各个经济发展水平不同的地区能享受到大体统一的工资和社会福利保障水平。近期如确有困难，建议中央制定财政供养人员最低工资标准和最高工资限额，制定社会保障的最低水准，以保证经济不发达地区干部职工基本的工作所需，控制各地日益扩大的工资福利待遇差距，并逐步缩小这种差距。
负责跨省区的大型或特大型的基础设施建设。如铁路建设与管理、就应由中央政府负责。目前有些地区虽修建了地方铁路，但一来耗资过大，二来管理也成问题。我区在中央支持下，耗资18亿元修建了长达943公里的集通铁路，为此财政和金融部门付出很大代价，许多亟待搞的技术改造和建设项目只好给集通铁路让路，影响了其它事业的发展。铁路建成后，从综合效益看，地方无法管理，只能交由铁道部统一经营。因此，从我们的经验看，今后铁路建设、管理应当由中央政府负全责。再如高速公路包括国道建设，也应当由中央政府负责。拿内蒙古来说，境内虽有好几条国道，但多为断头路，且路况普遍不好，与相邻的河北、辽宁、吉林等省的国道情况形成明显反差，我区干部群众对此感触很深，意见很大。再如：通讯设施建设，包括光缆工程，高速信息公路等；大型能源开发工程及其基础设施建设，如准格尔煤田、霍林河煤田等；跨省区的环境保护工程如“三北”防护林建设、草原改良、治理沙漠工程等；跨省区的农业综合开发工程和水利枢纽工程，如松辽平原区的农业开发、万家寨水利工程等；集中连片地区的扶贫开发等，都应由中央政府负责，地方政府很难胜任。再说，这些大型或特大型的能源、交通、通讯等基础建设由中央统一规划、统一布局、统一建设，有助于中央协调各个地区的经济发展水平，逐步缩小东西部地区的经济发展差异。
负责某些应由中央政府集中统一的事业费及特殊性专项开支。比如，各级公安部门是与国家安全部门、国家武装警察部队性质基本相同的社会保卫力量，公安部门虽侧重于地方治安，但一个地方社会治安状况如何，又直接或间接影响着其他地方社会治安状况，目前由于各地财力状况不同，公安部门的技术装备、刑侦手段及人员素质也不同，为了确保在全国范围内有一个良好的经济和社会发展环境，不因财力状况而影响各地的社会治安，公安部门的主要刑侦设施和业务费应由中央政府负担，地方政府负担其人员工资。再如，森林警察部队的经费开支也应由中央政府负担。此外，对禁止各类毒品的生产、贩运、销售，即禁毒专项经费，打击走私活动经费，以及对各种严重自然灾害的防止和救济等特殊性的专项开支，也应由中央政府集中统一负担。
地方政府事权和财政开支范围。我国是一个大国，许多省区人口众多，地大物博。特别是几个少数民族自治区，土地面积有的已近中等国家的水平，客观上要求省级政府的财政开支范围适当宽一些，有的难免与中央政府的开支范围有交叉。我们考虑，省级政府应主要负责：省区内公路、基本的邮电、通讯设施建设，包括乡村和城市的邮电通讯设施等；一般性能源开发和环境保护工程，因为能源开发涉及到自然资源和环境保护，应强调集中开发，不宜将此项目开支范围下放；防旱、防涝、防冻等防灾工程建设；农牧业综合开发，如河套平原的农业综合开发工程等。此外，文、教、科、卫等方面的大中型的公益性设施，也应由省级政府统一规划和建设。今后地、县级政府财政开支应主要放在维持党政机关正常运转、维护社会稳定和促进社会发展方面。比如：中小学教育、职业技术培训、中等专业教育、城市维护建设、医疗保健、文化事业、城市及乡村居民的社会保障、控制人口增长等等。
（三）为了调动两个积极性，应处理好财政财力的划分。
财权财力的科学划分，有助于调动两个积极性。在财权财力的科学划分上，有以下几个方面的问题是需要在配套和完善地方体制中着重考虑的：一是维护地方各级政府正常运转的财力。目前，地方政府的形成是有其历史渊源的，精兵简政需一个过程。目前中央财政、省市区财政困难，旗县财政更困窘，甚至保政府工作人员吃饭将成为第一位的问题，这一点在国内经济不发达地区则尤为突出。如何从财权财力上保证这些地区能吃饭，且有资金搞建设，这将是分税制首先考虑的。二是地方税收的自主权问题。西方州地两级政府均拥有地方税的自主权，税制、税率、征管都可以根据当地的情况决定。而我国的分税制是不分东西南北，税制、税率整齐划一，采取一刀切的办法，这对十二亿人口的大国过于简单化，对西北及老少边穷地区的发展也是不利的。这样做的结果必然是差距越来越大。三是旗县政府如何弥补自己的财政赤字问题。旗县财政收支差距日益拉大，减收增支因素又在不断出台，造成相当部分旗县赤字挂帐增加，全国一多半的旗县赤字已成为沉重的包袱，严重阻碍经济的发展。解决赤字，国家财政可以向银行透支，可以发行国债，各级地方政府又如何办？如何从财权财力给它机制，使具有能力开源节流，自求收支平衡。
很明显，作为独立的一级财政，发行债券和税收立法的权限是必不可少的，也是应当通过立法从根本上解决的。
（四）搞好转移支付，以实现各地区的共同发展和各民族的共同繁荣。
我国改革和发展的根本目标，是在生产力大发展的基础上实现的。随着社会主义市场经济的发展和财税制改革的不断深入，区域经济发展的不平衡和社会发展差距将会有一个先扩大和后逐步缩小的过程。这一扩大如果不加以控制，任其畸形发展，将会直接影响经济健康发展。因此，分税制体制中的一个重要任务，就是在国家财源相对集中的情况下，通过转移支付，以体制性补助或专项性补助的方式对财力进行再分配，在全局上体现公平与效率的统一，实现国土利用的均衡化和各族人民的共同发展。
转移支付的数量应以保证各级政权机关和事业单位正常运转为前提。按照财权与事权相统一的原则，中央与地方各级政府为行使各自的经济和社会管理职能，必须有相应的财力予以保证。就目前来看，经济发达地区面临的主要是建设资金不足的问题，而落后地区，特别是少数民族地区，不仅建设资金严重匮乏，有些甚至连维持政权机关正常运转，发放公教人员的工资都保证不了。而且越是财政困难的地区，增收节支的潜力越小，仅靠自己的努力是难以克服困难的。所以，在确定转移支付标准和数量时，近期应以维持各级政府政权机关和事业单位正常运转为前提，从长远看，则应当按照各级政府事权划分范围，以保证全面实现政府职能为转移支付的财力计算依据。
建立转移支付预算。转移支付是涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。为保证其科学性和规范化，从全面推行之初，就应该有规范的政策标准，并相应建立转移支付预算，实施有效的管理与监督。一是实现转移支付指数化管理，制定统一的支出标准与测算依据，也就是根据经济发展应达到的平均水平，社会福利平均水平等核定支出数量。二是编制转移支付预算，并建立健全完整的预算司法程序，转移支付预算必须经人代会审议通过而由专职机构负责执行，杜绝随意性与不必要的行政干扰。同时，要逐步建立一套比较严密的财政监督体系，对转移支付预算进行事前和事后的监督。
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