我国涉外海洋科学研究管理实践和对法规修订的思考
徐贺云*
摘 要： 《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》(简称《管理规定》)是我国管辖外国组织和个人在我国管辖海域进行海洋科学研究活动的国内法依据。《管理规定》实施20多年来，有效维护了我国对内水、领海及其他管辖海域内海洋科学研究活动的管辖权，促进了海洋国际合作。随着新技术和新设备的使用，我国对涉外海洋科学研究的管理也面临一系列挑战。发展我国海洋事业也需要海洋科考“走出去”和更多参与海洋国际合作。我国在加强周边海域管控、行使管辖权的同时，也需要更加开放、自由的海洋科学研究国际环境，根据对等原则，有必要对《管理规定》中与现实和未来需要不相适应的内容进行修改，包括简化许可程序、完善执法措施、明确提交信息要求等。
关键词： 海洋科学研究；军事测量；管辖海域；联合国海洋法公约
前 言
《联合国海洋法公约》(简称《公约》)对他国在沿海国领海、专属经济区内和大陆架上开展海洋科学研究活动做出了较为全面的规定。海洋科学研究不仅涉及沿海国海洋资源和环境问题，还涉及信息安全，对于一国的经济发展和国家安全都有着重大影响。《公约》签署以来，外国组织和个人单独或通过与我国机构合作在我国管辖海域开展的海洋科学研究活动日益增多。为履行《公约》赋予沿海国管辖海洋科学研究活动的权利，规范涉外海洋科学研究活动，1996年6月18日，我国颁布实施了《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》(简称《管理规定》)。
这是我国批准《公约》后颁布的第一部海洋管理行政法规。《管理规定》实施以来，对加强涉外海洋科研活动的管理、规范海上活动、维护我国主权和海洋权益发挥了重要作用。但是，随着我国海洋事业的不断发展，海洋调查新技术和新设备的使用，外国军事测量船频繁进入我国管辖海域进行测量，我国执行《管理规定》也面临一系列挑战。笔者认为，有必要综合考量《公约》的规定、我国现实需要和长远发展利益，对《管理规定》进行相应修订。
一、国际海洋法中的海洋科学研究制度
最早对海洋科学研究活动作出规定的国际法文件是1958年《大陆架公约》。当时在国际法上，对海洋科学研究的看法主要有两个特点：一是将海洋科学研究活动分为纯科学研究(或基础科学研究)和应用性科学研究。《大陆架公约》第5条(八)规定，“任何有关大陆架的研究或在大陆架上进行的任何研究应取得沿海国的同意。但是，如果一个合格机构提出请求，对大陆架的物理或生物特征进行纯科学的研究，沿海国在通常情形下不应拒绝同意，但沿海国如果愿意，应有权参加或有代表参与这种研究，而在任何情况下，研究结果应予公布”。根据该规定，沿海国对在其大陆架上的科学研究具有管辖权，对于其他国家开展纯科学研究的请求不应拒绝，言下之意是对于纯科学以外的研究活动可以拒绝也可以同意。二是在领海以外的水域进行科学研究是自由的，无需沿海国同意。当时并没有建立专属经济区制度，沿海国领海之外即为公海。1958年《公海公约》第2条规定，“……公海自由对沿海国和非沿海国而言，除其他外，包括：(1)航行自由；(2)捕鱼自由；(3)铺设海底电缆和管道的自由；(4)公海上飞行自由。”虽然没有将海洋科学研究明确包含在内，但“除其他外”的表述意味着公海自由没有将海洋科学研究排除在外。
第三次海洋法会议期间，各国推动建立了专属经济区制度，领海之外不再是公海。在专属经济区开展海洋科学研究问题是各方争论激烈的议题。发达国家倾向于在专属经济区为海洋科学研究制定开放性的法律制度，而发展中国家希望加强沿海国对海洋科学研究活动的管控。[注] Patricia Birnie，“Law of the Sea and Ocean Resources：Implication for Marine Scientific Research”，International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.10，No.2，1995，pp.233-234. 各方就海洋科学研究的定义未达成一致，有学者建议把纯科学研究和应用性科学研究加以区分，在正常情况下，沿海国应当对前者予以同意，对于后者则由沿海国酌情考虑是否同意。由于这种区分无助于厘清情况，而且由于基础性研究和应用性研究并没有清晰界限，这种区分本身也会引发问题。[注] Zou Keyuan，“Governing Marine Scientific Research in China”，Ocean Development and International Law，Vol.34，2003，pp.1-27. 因此，《公约》并未就海洋科学研究活动的含义和类型做出规定。
《公约》第十三部分确立了研究国、国际组织在沿海国领海、专属经济区内和大陆架上开展海洋科学研究活动需提出申请的制度，要求至少在研究活动开始前6个月向沿海国提出申请。《公约》较为详尽地规定了沿海国、研究国的权利和义务，沿海国要求暂停和停止海洋科学研究活动的情形，以及针对海洋科学研究争端的解决方式等。《公约》是各国相互博弈和妥协的产物，作为一揽子协定，在实践过程中不可避免会因各自立场和理解不同而导致分歧和争议，海洋科学研究制度同样如此。
二、国外海洋科学研究活动立法和管理实践
《公约》签署以后，多数沿海国根据《公约》关于海洋科学研究的规定出台专门国内立法或政策指南，对外国组织和个人到本国管辖海域开展海洋科学研究活动作出规定，如中国、日本[注] 日本国会于2005年通过《关于在专属经济区等行使天然资源勘探和海洋科学调查主权权利及其他权利的法律》。 、韩国[注] 韩国于1995年7月13日颁布《海洋科学研究法》执行令，并分别于1996年8月8日、2001年1月29日进行修订。 、澳大利亚[注] 澳大利亚外交部于1983年10月21日发布《关于外国调查船许可证的准则和程序》，并发布A guide to PVS Requests—To undertake Marine Scientific research under UNCLOS Part XIII in Australian waters and Continental Shelf，https：//view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https%3A%2F%2Fdfat.gov.au%2Finternational-relations%2Fthemes%2Fenvironment-sea-law%2Fmarine-scientific-research%2FDocuments%2Fpublic-vessel-status-requests.doc，visited on 6 Mar. 2019. 、俄罗斯[注] 俄罗斯2004年出台的《俄罗斯联邦内海、领海、专属经济区和大陆架内海洋科学研究实施法规》。 、挪威[注] 挪威2001年出台《关于外国在挪威内水、领海和经济区以及大陆架上进行海洋科学研究的规章》，http：//www.un. org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/NOR_2001_Decree.PDF，visited on 6 Mar. 2019. 、西班牙[注] 西班牙于1981年2月21日公布《关于适用于西班牙管辖区域内海洋科学研究活动的规则》。 、阿尔及利亚[注] 阿尔及利亚于1988年7月13日照会联合国提出《关于海洋科学研究的规定》。 、巴西[注] 巴西于1988年7月1日实施《关于管理海洋科学研究的法令》。 。有些国家则在其专属经济区和大陆架立法中做出原则规定，或将其分散规定在生态环境保护等涉海法律法规中，通过公布指南或申请书方式明确申请和批准条件，如美国[注] 美国在其领海和专属经济区从事海洋科学研究的政策依据来源于第5030号和第5928号总统声明以及1983年3月10日关于美国海洋政策的总统声明，具体有关规定来自相关国内立法。 、英国[注] 英国外交部网站，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/754360/Marine_Scientific_Research_guidance.pdf，visited on 6 Mar. 2019. 、瑞典、新西兰、印度尼西亚。
中国、俄罗斯、挪威和日本等国均将涉及生物和非生物资源的科学研究与其他海洋科学研究活动相区分。俄罗斯2004年《俄罗斯联邦内海、领海、专属经济区和大陆架上海洋科学研究实施法规》规定，适用该法的海洋科学研究活动不包括研究、勘探和捕捉上述海域生物资源以及研究、勘探和开发上述海域非生物资源的应用性科学研究。挪威2001年出台的《关于外国在挪威内水、领海和经济区以及大陆架上进行海洋科学研究的规章》第3条规定，“……外国研究对于自然资源的勘探和开发，无论是生物资源或非生物资源都具有直接的意义，或者以任何其他方式影响挪威依据国际法享有的权利，本规章对依据本规章第7条所列法律所规定的，或依据这些法律所颁布的规章没有效力，如果发生任何冲突时，这些规章比本规章优先适用”。[注] 挪威《关于外国在挪威内水、领海和经济区以及大陆架上进行海洋科学研究的规章》第7条规定了本规章不影响申请人对关于国防机密、海底油气资源及其他自然资源科学研究与勘探开发、捕鱼区和禁止外国人在该捕鱼区捕鱼、引航服务、石油活动等多项国内法负有的义务。 该法明确了涉及生物和非生物资源等的专门立法相较于本法处于优先适用的地位，实际上将其与海洋科学研究的规定予以区分。日本2005年《关于在专属经济区等行使天然资源勘探和海洋科学调查主权权利及其他权利的法律》第4条规定，“在外国人受日本或独立行政法人的委托，在专属经济区等进行天然资源勘探以及政令中规定的有可能损害日本国家权益的情况下，前条规定不适用”。该法同样将资源勘探活动与海洋科学研究予以区分。
自20世纪70年代末起，“请进来”“走出去”政策激发了国内研究机构与国外组织合作开展海洋科学研究的热情，中外合作在我国内水、领海及其他管辖海域从事海洋科学研究活动也掀起了高潮。据不完全统计，到1995年底，这类国际合作活动已有五十多项，开展的持续数年的大型项目包括：中美联合长江口及东海陆架沉积作用过程联合研究(1979—1983年)、中美南海海洋地质联合调查(第一阶段1979—1982年，第二阶段1985—1990年)、中美热带西太平洋海气相互作用合作研究(1985—1989年)、中美热带西太平洋海气耦合响应合作试验(1992—1993年)、中德南海地球科学联合调查研究(1987年5—7月、1988年)、中日黑潮调查研究(1986—1992年)等。这些合作项目的实施对于填补我国海洋科学研究空白、积累科学数据、提升科研水平、培养科研人才都发挥了重要作用。从管理角度看，虽然《公约》对海洋科学研究活动作出了明确规定，但在《管理规定》出台前，我国并没有对他国在我国管辖海域的海洋科考活动实施有效管辖。国内研究机构擅自与外方合作在我国管辖海域开展科考的情况也时有发生。我国《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》只是笼统规定中国对在其领海、专属经济区内和大陆架上的海洋科学研究活动具有管辖权，对于如何行使这一管辖权没有作出进一步规定。由于缺乏明确的主管部门、具体的申请和审批程序以及对数据资料、样品分享和保管的规定，这些科考活动的开展基本处于无人监管的状态。
《管理规定》的出台很大程度上改变了这一状态。《管理规定》全面体现了《公约》赋予沿海国对海洋科学研究活动的管辖权和需承担的义务。核心内容包括：一是明确了管理目的是促进海洋科学研究的国际交流与合作，维护国家安全和海洋权益，兼顾二者平衡。二是管理对象包括国际组织、外国组织和个人，明确管理范围既包括外方单独开展，也包括与中方合作开展的科考活动；三是管理主体是国家海洋行政管理部门或国务院。2018年机构改革前，由国家海洋局会同外交、军队等有关部门开展对涉外海洋科学研究活动的行政许可。机构改革后，由自然资源部承担原国家海洋局此项职能。同时规定遇重大问题，由国务院予以审批决定。四是管理方式是由国家海洋行政管理部门受理申请后，征求外交、军队、安全等有关部门意见，或经国务院批准后，向申请人出具批复意见。由国家海洋执法部门即中国海警局对海洋科学研究活动进行海上监管和执法。五是明确在活动开始日前6个月提交申请书、船舶计划及相关材料以及数据和样品的归属和处置、未经同意资料不得公开和转让等有关规定。
三、我国涉外海洋科学研究管理制度和实施中面临的问题
(一)出台背景和主要内容
美国主张他国在其专属经济区内的海洋科学研究自由，但规定在下列情况下开展海洋科学研究应事先获得美国的准许：该研究有任一部分是在美国的领海内进行；在美国的专属经济区内，该研究的任一部分在某个国家海洋保护区(national marine sanctuary)或其它海洋保护区内进行、涉及海洋哺乳动物或濒危物种的研究、需要对海洋资源进行商业性捕捞、涉及与美国大陆架的接触、涉及海洋倾废的研究。[注] 美国国务院网站，https：//www.state.gov/e/oes/ocns/opa/rvc/index.htm，visited on 6 Mar. 2019.
中国1996年《管理规定》规定了“本规定适用于国际组织、外国的组织和个人(以下简称外方)为和平目的，单独或者与中华人民共和国的组织(以下简称中方)合作，使用船舶或者其他运载工具、设施，在中华人民共和国内海、领海以及中华人民共和国管辖的其他海域内进行的对海洋环境和海洋资源等的调查研究活动。但是，海洋矿产资源(包括海洋石油资源)勘查、海洋渔业资源调查和国家重点保护的海洋野生动物考察等活动，适用中华人民共和国有关法律、行政法规的规定”。从该规定可以看出，第一，认为对海洋环境和海洋资源等的调查研究活动，包括海洋矿产资源(包括海洋石油资源)勘查、海洋渔业资源调查和国家重点保护的海洋野生动物考察等活动属于海洋科学研究范畴，中国对这些活动具有管辖权。第二，外国人或外国组织在中国领海和其他管辖海域开展海洋矿产资源(包括海洋石油资源)勘查、海洋渔业资源调查和国家重点保护的海洋野生动物考察等活动适用其他法律法规，特别是适用《渔业法》[注] 《渔业法》第9条规定，外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准，并遵守本法和中华人民共和国其他有关法律、法规的规定。 《矿产资源法》[注] 《矿产资源法》第50条规定，外商投资勘查、开采矿产资源，法律、行政法规另有规定的，从其规定。 《矿产资源法实施细则》[注] 《矿产资源法实施细则》规定，国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。 《野生动物保护法》[注] 《野生动物保护法》第40条规定，外国人在我国对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门或者其授权的单位批准，并遵守有关法律法规规定。 《野生动物保护法实施条例》[注] 《野生动物保护法实施条例》第20条规定，外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察、标本采集或者在野外拍摄电影、录像的，必须向国家重点保护野生动物所在地的省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门提出申请，经其审核后，报国务院林业行政主管部门或者其授权的单位批准。 等法律法规。
自《管理规定》实施以来，据不完全统计，国家海洋局受理涉外海洋科学研究项目申请140多项，其中中外合作项目申请占大多数，外方单独申请的海洋科学研究项目有20多项。[注] 数据来源于国家海洋局1996年以来受理项目申请的统计和《中国海洋统计年鉴》的年度数据。
(二)面临的问题
《管理规定》实施二十多年来，对于强化我国对相关海域的管辖权，维护国家海洋权益，促进国际合作发挥了重要作用，但在实践中也面临一些问题和挑战。
2001年以来美国 “鲍迪奇”号、“萨姆那”号、“黑森”号、“无暇号”等海军测量船常年在中国黄海、东海和南海的管辖海域开展海洋测量活动，由此引发中美之间关于军事测量是否属于海洋科学研究的争论。《公约》并未对海洋科学研究、水文测量给出定义，也未提及军事测量问题。有关各方对此问题的立场观点分为两派，赞成在外国专属经济区军事活动自由的国家多为传统的海洋强国。美国认为，军事测量不是《公约》所指的海洋科学研究，《公约》第19条、第40条提及“水文测量”，并且将水文测量和海洋科学研究分别列举，因此水文测量不属于海洋科学研究，而“军事测量”与水文测量类似，只不过是得出的资料数据用途不同而已，因此符合公海航行和飞越自由以及海洋相关的其他国际合法用途，并且适当顾及了沿海国的权利和义务。[注] 管建强：《美国无权在中国专属经济区从事军事测量——评中美南海摩擦事件》，《法学》2009年第4期，第54—55页。 海洋科学研究不包括自然资源的探查和勘探、水道测量、军事活动包括军事测量、依照公约第12章第4节进行的环境监测和评估、针对沉船和具有考古学及历史属性物体的活动。[注] J. Ashley. Roach and Robert.W. Smith，Excessive Maritime Claims ，Third Edition，Martinus Nijhoff Publishers，2012，p.415.英国认为专属经济区的军事数据收集是一项根本性的公海自由。[注] Sam Bateman，“Hydrographic Survey in the EEZ：Differences and Overlaps with Marine Scientific Research”，Marine Policy ，Vol.29，No.2，2005，pp.163-174.反对外国在本国专属经济区内从事军事活动的主要是发展中国家，由于发展中国家军事力量较为薄弱，为保护本国的安全利益以及强化本国在专属经济区的管辖权，大多反对未经其许可的任何外国军事活动。“孟加拉国、佛得角、巴西、印度、马来西亚、巴基斯坦和乌拉圭等国在内的一些国家坚持认为，海洋法公约不允许在专属经济区进行军事活动。在领海和专属经济区，任何威胁到沿海国主权的活动都是被禁止的”[注] 管建强：《美国无权在中国专属经济区从事军事测量——评中美南海摩擦事件》，《法学》2009年第4期，第54页。 。我国一些学者认为军事测量活动属于海洋科学研究，在中国管辖海域开展军事测量活动应当取得中方同意。[注] Zhang Haiwen，“Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States - Comments on Raul (Pete) Pedrozo’s Article on Military Activities in the EEZ”，Chinese Journal of International Law ，Vol.9，No.1，2010，at 48. 万彬华：《论专属经济区“军事测量”的法律问题》，《海洋开发与管理》2008年第2期，第75—78页。我国官方没有明确将军事测量认定为海洋科学研究活动，但2001年中国海监对美国“鲍迪奇”号军事测量船的现场执法喊话的内容、2009年对美国“无暇号”军事测量船在我国南海管辖海域作业的外交发言人表态[注] 2009年3月10日，外交部发言人马朝旭在回答记者提问时，表示美方船只未经中方许可在中国活动，违反了《联合国海洋法公约》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》。 ，都似乎反映了中国官方上述立场。基于此立场，中美双方各执一词，并未就军事测量问题达成一致。
1.关于军事测量问题
“艺术人”身份是艺术家最本质的、区别于他人的基本特征。大众普遍意识中的艺术家通常意味着具有较高的审美能力和娴熟的创作技巧，从事艺术创作并取得了一定成就的人。其最基本的特征首先是具有艺术天赋的，这种天赋可能体现在笔触运用上、色彩调和上，也可能体现在音符流动中，诗词歌赋、琴棋书画，不一而足；其二是富有艺术感性，极强的移情通感能力，即对于美的事物的丰富的感受力和想象力，又因这种极度的感性而充满激情，将自我感受通过艺术手段表现在笔触、音符和语言等形态之中。正像黑格尔描述的，真正的艺术家都有一种天生自然的推动力即将自己的情感思想即刻表现为艺术形象的直接的需要。
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5.企业与外部利益相关者的和谐是构建和谐企业的重点。企业与外部利益相关者的和谐的基础是建立企业与外部利益相关者的信任机制。
当林蓝说没抢到做活动的菜籽油或者某培训机构99元试听4节的乐高课，他不再高高在上地发个红包，而是报以宽容的微笑，说：“哇，真遗憾！”
4.海洋新技术的发展对海洋科学研究制度的挑战
厘定官制是政府成立并得以运行的基础，南京临时政府成立之前，已经初步制定了各部官制，后虽经多次修正完善，仍没有太大变化。对南京各部官制通则，袁世凯没有太大意见。但此时诸如阁部官制、属官制草案等一批官制还没有议决，袁世凯焦急万分，急于通过这批制度，于4月初召集中央各部首领会议，督促尽快召集北京议会，如北京参议院不能如期召集，即要求国务总理唐绍仪来北京后，先行公布实行，以期早日成立统一政府，待北京议会正式开幕之后，再行提交追认。
有学者将海洋数据收集活动进行分类，认为水文测量、业务化海洋学等数据收集活动并不属于海洋科学研究。海洋科学研究通常指在海洋上开展的拓展对海洋环境及其过程的科学知识的那些活动，包括海洋学、海洋生物学、海洋化学、海洋科学钻探和取芯、地质和地球物理调查以及为科学目的的其他活动。[注] J. Ashley Roach，“Marine Scientific Research and the New Law of the Sea”，Ocean Development &International Law ，Vol.27，No.2，1996，pp.59-72.水文测量则是对用于制作航行的海图和航行安全获取信息的活动，包括在沿海或相对较浅海域确定一个或更多级别的数据(水深、自然海底的结构和性质，水流的方向和动力，潮高和涨落潮时间和水位，航行危险因素)，可帮助船舶在远洋的航行安全。在保护海岸带免受由沉船和运载危险货物油轮的环境污染上发挥作用。水文测量过程中获取的数据对于海岸带管理和近岸科研和工程也有价值。[注] Ibid.. 美国认为，水文测量是公海航行和飞越自由的一部分，属于其他国际合法用途，同时须顾及沿海国的权利和义务。沿海国不能对领海外的水文测量或军事测量进行管理，也不能要求事先通知。中国则认为在一国专属经济区的水文测量活动应由沿海国管辖。[注] 国土资源部2007年3月1日施行的《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》。
青樱安慰道：“我知道你与她住一块儿，难免有些不顺心。等皇上册封了六宫，迟早会给你们安置更好的宫殿。你放心，你才生了三阿哥，她总越不过你去的。”
3.关于争议海域的海洋科学研究活动
2012年车田里渡口引进了第一艘标准化非机动渡船—全州车田里渡船（图号GSS4019），该渡船长7.55米、宽2.4米、干舷0.35米，由于该渡船长宽比小，船型丰满，又未配备桨和安置桨的位置，再加上渡口水流湍急，不适合用木浆人力摆渡，所以该渡船在车田里渡口水域不适航，到达后并未真正投入渡运作业。
姚琳琳两个便指着我老婆前仰后合地大笑起来，都笑出了眼泪。也笑得我多少有些怪异，更不明白她们两个为什么会笑成那样。再说我老婆那句话很好笑吗？至少我没听出来。
2. 关于水文测量问题
《公约》第十三部分并未就沿海国主张重叠海域的海洋科学研究活动问题做出规定。现实存在的问题是沿海国在主张重叠海域能否自行开展海洋科学研究活动，能否对外国组织或个人在沿海国之间重叠海域的科研活动进行审批。《公约》第74条和第83条就海岸相向或相邻国家的专属经济区和大陆架在划界前应尽一切努力做出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。在海洋科考问题上，中国与日本于2001年达成《中日相互通报海洋科考活动框架》，规定“在科考计划开始前至少2个月，中国向日方通报在日本近海的科考活动”，“日方在我国近海的科考活动将继续按迄今做法办理”。由于中日双方对对方在东海的权利和划界主张均不予承认，所以在该框架中采用了“近海”的措辞。中国与其他海上邻国并未就主张重叠海域的科考问题做出安排。由于相关国家对于重叠海域的范围特别是南海争议海域还存在分歧，就争议海域的科考活动作出安排难度更大，这在一定程度上阻碍了我国与南海周边国家进行海洋科考国际合作。第三国或国际组织进入重叠海域开展科考活动则面临向谁申请的问题。实践中该国无意介入他国争议，为避免只向一国申请而引发另一国的不满，则分别向主张国提出申请。但在沿海国基于各自立场的海上监管和执法上又会出现相互冲突问题，易引发海上争议事态。
《公约》是基于以船舶为运载工具和平台开展海洋科学研究对这类活动做出规定。随着科学技术的发展，人们获取海洋信息的技术手段和装备也日新月异。Argo计划浮标、无人水下潜航器等设备改变了传统海洋调查方式，研究国不再单纯依赖船舶驶入他国管辖海域才能收集海洋数据。Argo浮标可在一国管辖海域外布放，随后Argo浮标跟随海流漂移，通过设定垂直升沉运动进行海洋要素测量，依靠卫星传送数据，直至电池耗尽。无人水下潜航器则通过设定运行路径，探测目标，搜集情报和海洋学要素，任务完成后回收。由于这类设备体积小，进入沿海国管辖海域难以被发现和监管，沿海国对海洋科学研究活动的管辖权因此受到一定冲击。随着载人深潜器等高技术设备的利用，获取深海基因资源成为可能。关于基因资源的获取、研究和利用属于海洋科学研究，还是属于商业性生物资源勘探，二者的界限如何划分，沿海国如何适用《公约》涉及的海洋科学研究制度对此类活动进行管辖也成为难点。
四、关于修订《管理规定》的思考
(一)关于适用范围问题
国内有观点认为，军事测量应为海洋科学研究活动，主张在我国管辖海域内的军事测量活动应经沿海国同意。有学者建议将军事测量问题纳入《管理规定》适用范围，以明确适用于近年来出现的美国军舰海上军事测量活动。笔者认为，在各方对军事测量性质存在争议、对《公约》中海洋科学研究内涵缺乏一致认识的情况下，对此强行做出规定无益于问题的解决。考察有关国家对海洋科学研究活动的国内立法，鲜有把军事测量明确写入海洋科学研究活动范围的实践。随着我国军事力量走出去的步伐加快，赴远海训练、演习、开展护航行动都需要开展必要的测量活动，以维护国际贸易通道安全、保障军舰海上航行和行动安全。如将军事测量问题写入《管理规定》，明确纳入海洋科学研究范畴，那么按此立场，我国在海外的军事测量活动也将按照《公约》海洋科学研究制度执行，需要履行向沿海国申请程序。为此，笔者认为，不宜将军事测量明确写入《管理规定》。至于是否将军事测量视为海洋科学研究活动来主张和管理，还需综合考量国内外实践和我国未来需求。
关于参与Argo计划的浮标，由于其随波逐流的特性，布放国无法预测浮标何时可能漂入沿海国管辖海域，因此无法提前6个月提出申请，获得沿海国批准。对此，联合国教科文组织政府间海洋学委员会1999年第20届大会做出关于Argo计划的XX-6决议，决定“所有可能进入国家管辖海域的剖面浮标的施放，必须事先通过适当渠道通知相关的沿海国家，包括施放的确切位置”。我国可参考该决议做法，在《管理规定》中规定Argo计划浮标技术协调人的事先通报义务。至于非纳入国际观测计划的浮标、无人水下潜航器等设备，则应在《管理规定》中规定，这些设备在布放时，布放国需事先通报我国或取得我国同意。
(二)关于简化审批程序问题
《管理规定》规定研究国除在科考开始日期前6个月向沿海国提交海洋科考申请外，还需在科考活动开始日期前2个月提交船只活动计划，且后者要求提供的内容与申请表中的内容大同小异。本着便利研究国申请的原则，建议将两个材料要求提交的内容予以合并，既简化申请程序，又符合目前大多数国家的做法。此外，《管理规定》要求在领海内的海上科考船每日两次向我国国家海洋行政主管部门报告船位和船舶活动情况，在我国管辖的其他海域进行海洋科学研究活动，需每日一次报告船位和船舶活动情况。随着海上航行技术的发展，科考船上都装有自动识别系统，沿海国可随时掌握船舶位置，似无必要要求科考船每日一次或两次报告船位。关于船舶活动情况的报告，按照一般逻辑，如科考船违法作业或超出我国同意的范围作业，其不大可能主动将这种违法活动向沿海国进行报告。如科考船完全按照我国同意的作业范围、内容和方式进行，则无必要频繁进行报告。国内监管部门完全可以依靠技术手段和海上执法船只掌握科考船动向。因此，建议简化科考申请程序和海上船舶报告制度。
(三)关于完善执法措施
《管理规定》有关监督检查和执法的规定较为原则和概括。为确保有关规定在涉外海洋科学研究活动进行的全过程中得到遵守，《管理规定》应对主管部门的监督管理、科考船违法行为的法律责任作出详细规定。考虑到对科考船作业的现场监管投入力量有限，执法部门的监督检查方式除登临检查、随航监督、海上监视外，还应增加靠港检查等陆上检查方式。针对中外合作海洋科考情况，可考虑增加对中方合作机构的年度执法检查，由执法机构定期审查其是否未经我国主管部门同意，擅自与外方合作在我国管辖海域开展科考活动。《公约》规定了沿海国有权要求暂停或终止正在进行的海洋科学研究活动的情形。多数国家立法也对此作出规定，为规范已获得同意且整在开展的海洋科学研究活动，《管理规定》应相应增加暂定或终止海洋科学研究活动的规定，以及违反这些规定的处罚措施。
(四)关于数据资料提交问题
《管理规定》只原则性规定开展海洋科学研究活动后获取的资料和样品应当提交主管部门，但没有根据《公约》对何时提交初步报告、最终成果，以及提交数据资料的方式、内容、格式和时限作出具体规定。向沿海国提交数据资料是《公约》促进海洋科学研究国际合作的重要体现。实践中，大多数国家在国内立法上对提交数据资料作出明确规定，美国还在出具同意科考活动的同意书中明确应提交数据的时限、格式和内容。建议《管理规定》就资料和成果的接收部门、数据资料的报送时间、方式及其保管和利用等作出进一步规定，使其更具有可操作性。
(五)其他
《管理规定》规定了外方与中国的组织合作开展海洋科学研究活动的情况，并没有提及外方与我国公民合作的情况。俄罗斯、韩国、挪威等国立法均适用于本国个人参与涉外海洋科学研究的情况。随着国内经济的发展，不排除我国公民个人拥有科考船只或利用渔船等载体与外方合作开展海洋科学研究，建议《管理规定》增加我国公民作为对外合作开展海洋科学研究的主体。
结 语
人类开展海洋科学研究的历史不足150年。[注] 一般认为，当代海洋科学研究始于1872年至1876年英国海军“挑战者号”船舶对大西洋、印度洋和太平洋开展的综合性科学考察。 《公约》签署后，随着经济发展和科技进步步伐加快，人类认识海洋、利用海洋和保护海洋的需求更加迫切，海洋科学研究以及国际合作发挥着日益重要的基础性支撑作用。海洋科学研究活动存在着大量国家立法和管理实践。我国修订《管理规定》应依据《公约》规定，参考国际实践，深入研究我国管理海洋科学研究活动的现状和海洋活动“走出去”的现实需求，为我国海洋活动“走出去”和开展国际合作创造更加开放的国内和国际环境。
Management Practices of Foreign -related Marine Scientific Research in China and Thoughts on Revision of its Regulations
XU Heyun (Wuhan University)
Abstract ：The Regulations of the People’s Republic of China on the Administration of Foreign-related Marine Scientific Research (hereinafter referred to as the Regulations) are the legal basis for foreign organizations and individuals to conduct marine scientific research activities in the sea areas under China’s jurisdiction. Over past 20 years of implementation of the Regulations，China has effectively safeguarded its jurisdiction over marine scientific research in its territorial sea，exclusive economic zone and continental shelf，and actively promoted international cooperation in this area. With the employment of new technologies and equipment，the management of foreign-related marine scientific research faces a series of challenges. The need of“Going out” policy and of Engaging in international cooperation of marine scientific research are essential to the development of China’s marine undertakings. In this context，while strengthening the control and exercise of jurisdiction over the surrounding sea areas，China needs a more open and free international environment for marine scientific research. It is necessary to revise the Regulations that are incompatible with the actual and future needs，including simplifying the consent procedures，perfecting law enforcement measures，specifying requests of information provision，etc..
Key words ：marine scientific research；military survey；sea area under jurisdiction；UN Convention on the Law of the Sea
*徐贺云，武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生，现任职于自然资源部国际合作司(海洋权益司)。文章为作者个人观点，不代表所在部门意见。
●责任编辑： 薛志华
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