建立“三源并流”的广州基础教育投入体制，本文主要内容关键词为：广州论文,基础教育论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广州市要实现到2005年基本实现现代化，成为亚太地区经济乃到世界经济中占有重要地位的现代化国际大都市的宏伟目标，就必须优先发展教育，特别是优先重点发展基础教育。而优先、重点发展基础教育，关键是要有经费的大投入。投入不足、教育贫困，是当前中国基础教育发展面临的最大困境。从广州市的情况看，投入体制的不完善是问题症结所在。因此，建立什么样的大投入体制问题便成了广州基础教育发展当前和今后迫切需要解决的现实问题。在充分调查研究的基础上，我们提出建立“政府财政拨款、多渠道筹资与自我发展‘三源并流’的广州基础教育投入体制”的思路和设想，希望能为决策部门提供一定参考。
一、制订“基础教育投放法”—一以法律规范政府对教育的投入
政府投资是基础教育经费来源的主渠道。1993年广州市本级基础教育投入总额为14.9931亿元，其中财政拨款为11.16亿元，占总投入74.43%，党的十四届三中全会决定指出，要“强化义务教育”，“确保教育投入”。《中国教育改革和发展纲要》指出，要按照“两个增长”的目标确保拨付足额的教育经费。在我们的调查中，41%的市民认为“解决目前基础教育投资不足的根本出路在于政府增加财政拨款”。可见，在广大市民心目中，保证对基础教育的投资，主要是政府的行为和责任。
怎样才能保证和监督政府对基础教育的投入行为呢？
基础教育经费匮乏，除了国家财力有限以及对基础教育的战备地位认识不足待方面的原因外，缺乏对教育投入的法律的保证和监督机制是根本性的原因。从广州的情况看，具体表现为：（1）实际投入与教育发展的需求有较大距离。我们的调查显示，40.11%的市民认为，“目前广州市的教育与向国际化大都市发展步伐最不适应的现象是教育投资不足”。（2）财政拨款尚未达到国家规定的两个增长”的要求。1993年广州市本级财政收入增长37.48%，而拨给市本级基础教育事业费只增长35%，未能达到同步增长。（3）教育附加用于基础教育的比例有待提高。1993年，广州市本级的教育费除加用于基础教育只占70%；全市教育总投资增长45.76%，而中小学财政拨款只增长35%。（4）生均事业费中的“人头费”（用于增加工资、福利的费用）与公用经费不成比例。据统计资料，1993年市本级生均经费，小学为341元，普及中学831元，分别比1992年增长32.7%和35%，而公用经费增长额有0.15%，普通中学增长0.57%，从这些现象和问题中，不难看到基础教育投入缺乏法律保证，监督作用的不健全性。
为保证和监督政府对教育的投入，有必要制订符合经济、社会和教育发展需要的“基础教育投入法”或“义务教育投入法”。这样才能从根本上保证基础教育有稳定的“源头活水”、“基础教育投入法”至少应包含如下方面的内容：
第一，通过立法，确保政府对基础教育的战略投入。教育是百年大计，尤其是基础教育，发展超前、效益滞后、教育投入效益周期长的特点更明显，不从法律上明确对它的战略投资，就不能确保它的战略地位的落实。对基础教育的战略投入，要考虑短期、中期及长期的投资规划，特别是要根据现代化国际大都市的发展目标、步骤作出具体的安排，以确保基础教育与现代化国际大都市建设的同步发展。
第二、通过立法，对基础教育投入实行重点倾斜政策。这主要由于：（1）基础教育在整个教育体系中的基础地位及它的义务教育性质和自我发展能力较弱的特点。（2）广州市基础教育现状与现代化国际大都市的发展目标要求差距较大，没有硬性的重点投资倾斜政策，难以适应现代化大都市的发展步伐。首先，大幅度提高教师待遇需要作重点投入。教师待遇是一个地区教育事业发展水平的重要标志，并且直接影响到教师队伍的稳定。目前广州市中小学教师的平均月收入为600元左右，大部分的调查对象（包括教师本人、学生及各行各业的家长）则表示，按目前消费水平，当月收入达到1200元时，“教师才是值得羡慕的职业”；要达1500元收入时，“才会选择教师作为职业”。当然，实现的过程，目前广州市政府根据《教师法》规定的“教师平均工资水平当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”的要求，作出了教师平均工资水平高于国家公务员10%的决定，仅此一项就需要倾斜政策的保证，才有可能兑现。其次，普及高中阶段教育需要重点投入，在2003年基本实现普及高中阶段教育，是本世纪末到21世纪初广州教育事业发展的主要目标，“普高”需要解决资金、师资、校舍和教学设施、设备问题，其中资金是最根本的问题。据统计，1993-2003年广州市高中阶段在校生净增人数为163515人，教师净增人数为13990人，教育经费（包括师资培训费、学生维持费、校舍基建投资）净增25.5亿元，广州市各级政府和有关部门必须确保优先、重点安排对“普高”的经费投入。具体来说，市本级财政预算内支出中教育年度增长比例，要高于财政支出的增长比例；各级政府可支配的机动财力中，要以不低于或高于25%的比例用于教育，才有可能在2003年基本实现“普高”的战备目标。再次，全面提高教师的素质需要重点的投入。现代化大都市要求教师具有现代化的素质，其中需要投入的硬指标就有学历达标和英语、电脑培训。目前广州市小学、初中和高中的教师学历达标率分别为89.41%、80.85%和63.17%。中学达标率需要提高，而小学按国际大都市标准，教师需达大专学历，但目前仅为8.72%，按规划2000年将达50%。此外，改善中小学现有办学条件、扩大办学规模、建设一批现代化学校以及补充和完备新建住宅小区的教育设施的需要重点投入。
第三、通过立法，确定教育投入的合适比例和切实可行的渠道。教育经费的投入必须严格按照中央和国务院规定的“两个增长”来执行。同时还要根据另外两个增长，一是随着物价上升指数来增长教育经费，双使教育经费保值；二是根据学生量不断增加，教职工人头费不断增长的情况保证生均维持费（含教师工资、教学业务费、公务费、设备费、修缮费）的实际增长，基础教育投入的经费来源，除了财政拨款的主渠道比例须明确外，教育费加、教育专项基金、社会集资、校办企业收入等补充渠道及其比例、用途等亦应加予明确，以保证教育经费的有效、稳定的来源。
第四、通过立法，建立教育经费投入和使用的监督机制。一方面监督政府教育投入是否依法按足额拨付教育经费，另一方面，审查教育经费的使用是否依法行事，使用进当。
二、拓展、完善多种筹资渠道—一以补充财政拨款之不足
要多渠道筹措教育经费是现行教育投入体制的重要组成部分，但是，目前存在筹资渠道不多、款额不大、在整个教育投入中所占比得小等缺陷。因此，必须千方百计地扩大和完善现有的多渠道筹资的格局。
其一，基础教育维持与发展经费数目庞大，国家财政拨款独力难支。从全国的情况看，财政拨款主要用于教师工资。所以流传着这样三句话：“国家拨款管工资，教育附加管‘民师’，事业发展靠集资”。广州的情况大体相同，财政拨款基本也用于增加教师工资和福利补贴。因此，扩展和完善多渠道筹资格局势在必行。
其三，拓展多渠道筹资投入教育有广泛的群众和社会心理基础。尊师重教素来是中华民族的传统美德，即使在市场经济的条件下，广大市民关心教育、支持教育的热忱未改。在我们的调查中，58.6%的市民表示赞同多渠道筹措施教育经费的做法，认为这是“解决目前国家教育投入不足，加快广州教育事业发展的有效途径”。
其三，多渠道筹资仍有很大的社会潜力。据《广州市1993年经济社会发展统计公布》，广州市国民经济呈持续、快速、协调发展势头，综合经济实力进一步提高。1993年国内生产总值比1992年增长23%，达到710亿元。“人均国内生产总值”首次突破一万元，达到11490元，增长21%。1991年至1993年的年均增长速度达20.89%。1993年，乡镇企业总收入达318亿元，增长51.89%。城市居民人均年生活费收入4984元，增长33.91%，扣除物价因素，实际增长7.13%。1993年末城市居民储蓄存款余额447.9亿元，比1992年末增长30.85%。多渠道筹措教育经费有进一步拓展和开发的余地。
那么，如何扩展和完善现有的多渠道筹措教育经费的格局呢？
首先，要从思维方式上改变由政府包办基础教育的传统观念，形成全社会共同重视、关心、支持教育、办教育的社会风尚、舆论导向和激励机制。不从思维方式上改变由政府包办教育的观念，就不可能形成全社会重视、关心和支持教育的风气，不可能扩展多渠道筹措教育经费的格局。转变由政府包办基础教育的观念与形成全社会共同支持教育、办教育的社会风尚、舆论必几和激励机制是相辅相承的，各个方面的措施要结合起来。多渠道筹措教育经费，无论是社会、企业、个人捐资、集资，学校勤工俭学，还是收取教育费附加、教育专项基金或学杂费、学位费，从经济利益上说，基本上是无偿的或低回报的；从意愿上说，基本上是建立在自愿或半自愿原则基础上的。因此，必须有全社会共同关心和支持教育的社会风尚为基础，有社会舆论为先导，有社会激励为动力，才能有效地扩充筹资的渠道和扩大资金的来源。而社会关心、支持教育的风尚、舆论导向与激励机制的形成，则有赖于政府的政策导向、领导者行为的引导和有关规章制度的完备，也有赖于新闻单位不遗余力，持之以恒的宣传，这些都有待加强和完善。
其次，拓展现有的筹资渠道，增大筹资部分在教育投入的比重。
除了收取学生的学杂费外，广州基础教育经费筹措施的主要渠道有教育费附加、教育专项基金、社会捐资与集资、学校勤工俭学部分利润。1993年这些方面的资金占基础教育总投入二成左右，比例有待提高。从调查材料看，人们认为在上述渠道基础上可以扩展的渠道依次有：（1）增加第二、第三产业税用于增加教育投入。89.4%的调查对象对此表示“赞同”或认为“适量可以”，并把这一渠道看作是“解决目前基础教育政府投资不足的根本出路”。（2）社会捐资助学、集资办学。1993年广州市社会捐资办学和集资办学款额已达2亿元。另外，从举办的两次“教育基金百万行”活动情况看，1992年首届活动向社会筹集教育基金共人民币1247万元，港币531万元；1993年第二届筹款达1.5亿元。这充分显示，社会捐资助学、集资助学、集资办学渠道的巨大潜力和社会基础。（3）学校办企业，面向市场广开财路。1992年，广州市开展勤工俭学的中小学有1505所，开展面为83%；勤工俭学基地1707个，职工（含临时工）1.25万人；全年总产值46621万元，纯利润4623万元，其中用于补充教育经费的实际开支为2514万元。1993年，全市勤工俭学纯利润中用于补充教育经费的工支上升到4210万元，增加近一倍。可见，勤工俭学也是补充基础教育投资不足的一条不可缺少的渠道。（4）增收高消费品税、宴会税用于教育投入。此外，发展高收费学校、私人办学、社会力量办学、学校适量收费，等等，也都是值得开发和探讨的筹措教育经费途径。各种筹措渠道筹集的教育经费，按目前的格局若能占整个基础教育总投入的3成或3成以上，将使教育投入不足现象得到有效的缓解，加快广州基础教育改革发展的步伐将得到更有效的保证。
三、开发基础教育市场—一通过自我发展加快基础教育的现代化步伐
从当前基础教育的困境来看，经费匮乏是症结之所在。光靠财政拨款、社会捐资两条渠道，是难以摆脱教育经费不足的窘困局面的。增加财政拨款，必然会“牺牲速度”，无异于挖肉补疮，而且充其量也只能“牺牲一点”，增加拨款是有一定限度的，远不可能满足大投入大发展的需要，社会捐资，由于无偿性，与低回报，数量毕竟也有限，并非稳定的经费来源。因此，只好在此基础上另辟蹊径，用自我发展的“造血”功能补充等待“输血”的不足，变“嗷嗷待哺”为自力更生，是改变基础教育分困局面，加快教育发展步伐的必由之路。从近年来出现的重点学校“高价学位（择校生）供不应求、收取高额教育储蓄金的私立学校迅速兴起，仅广州及珠江三角洲地区就涌现了十几家的情况看，基础教育的自我发展之路是可行的，而且具有广阔的前景。一方面是因为社会对基础教育的消费要求越来越多，越来越广，潜力很大，另一方面是基础教育可供开发的内部和外部市场范围极广，项目多，需求量大，特别是基础教育消费市场，服务市场，教育设备与学生用品市场，校产与教育图书出版市场等具有广阔的开发前景。而且教育部门独立自行开发、经营这些市场具有得天独厚的条件和优势。此外，基础教育市场的开发还具有较广泛的社会心理基础。在我们的调查中，70.43%的家长表示“赞同”和“基本同意”、“基础教育是一种产业，可以进行市场开发，可以运用经济规律办教育”的观点。下面，对基础教育市场如何开发经营问题，提出我们的设想。
（一）组建教育企业集团
教育系统组建企业集团许多有利条件：（1）市场面广，消费要求量大，从市场范围看，可以开发、经营的大项目就有：校产校舍、教育教学设备、学生文化生活用品、教育图书与出版物、教育服务（包括信息、旅游、服装、培训、车、饮食、医疗、保健等服务）；从消费要求看，任何一项消费要求量和利润额都非常大。以不引人注意的教育图书与出版物为例，广州市在校中小学生共为1161335人，以平均每个学生每学年（两年学期）需用30本课本和读物计，平均每本4元，利润率为40%，则出版发行广州市中、小、幼一学年的教材和读物的总利润1161335（人）×30（本）×4（元）×40%＝55744080（元）。而且，许多学生的消费常傍及家长，消费要求量和利润额就会倍增。在广州基础教育市场的大项目中，最具开发价值的是校产校舍。广州市四个老市区中小学、幼儿园总有样舍789所，半数左右处于寸土寸金的黄金地带或准黄金（准备开发的）地带。每所校舍都是一笔巨大的财产。在日益商业化的广州，无论迁校实地，还是合作建设，都会获得很大的利益。（2）教育系统的自成体系，较炙封闭，内部供求渠道畅通无阻，组建教育企业集团有“肥水不流别人田”的市场垄断之利。（3）基础教育系统有坚实的校办企业基础。有教育行政、决策部门的作后盾，有大量编外人员作经营管理人员，有教育基金作起动资金。所有这些，都是组建教育企业集团、开发经营基础教育市场必不可少的条件。
当教育企业集团发展到一定成熟程度时，再争取政府的政策支持，发行教育福利奖、教育债券、教育股票等以更广宽的经营渠道赢取更大的经济效益用作教育投入。
（二）建设教育开发区
广州市中小学办企业、开展勤工俭学的基础较好。但规模小、地点分攻、管理水平低、设备简陋、效益低、市场竞争力差等局限制约了校办企业的发展。建设教育开发区或勤工俭学基地，相对集中人力、财力，统一进行生产、经营、管理，有利于扩大生产规模，增加产品的市场竞争力；也有利于培养骨干企业，发展拳头产品，扩大市场，提高经济效益，建设教育开发区是一种较实际和易行的教育自我发展的形式。
（三）提高教育收费标准和建立“子女教育储备金”制度
随着人们经济收入水平和生活水平的提高。社会对义务教育的观念有所改变，家庭用于教育的投资比重增加。据我们的调查，几乎所有的家长都认为“家庭对子女的教育投资是必要的，应该的”，其中认为子女教育投资占家庭年总收10-20%的为68.6%。按家庭总收入的10%用作子女教育投资计，根据目前中小学和幼儿园的收费标准，每个学生每月可加收50元左右。在提高收费的基础上，逐步过渡到建立子女教育储备金制度的形式。每个学生（从一年级开始）每月收取300-500元教育储备金，一年为3600-6000元，9年后为32400-54000元。其中利息部分用作平时学杂费，9年后还本给家长，用作子女高中阶段或高中以后的大学阶段教育的费用。如果能实行这种制度，第一年就可筹集到资金41.8-69.68亿元，几年内基础教育的大投入、大发展计划就会变为现实。
提高收费标准或建立教育储备金制度必须有较完善的配套措施。第一，必须顾及社会和家长的意愿、经济和心理承受力，根据实际情况来制订收费标准。此外，社会舆论行先导、公开收费使用的透明度也是必要措施。第二，学校提高收费标准必须与提高教育教学质量同步。79.81%的家长不表示愿意多负担子女教育费，但条件是学校必须努力提高教学质量，使孩子全面发展，以此作为回报。
（四）建设一批优质优价学校
随着向国际化大都市的发展，广州市部分先富起来的家庭比例和重视子女教育投资的家庭比例及他们的教育消费要求不断增加。就广州市中小学现行的招生制度和实行的就近入学原则而言，学校所能提供的学位远远不满足这部分家庭子女的入学要求。充分利用公办学校的有利条件和影响力，通过高额教育储备金集资、收取选助费、黄金地段校舍有价迁移等形式，投入建设或改造，一批优势优价的现代化学校，以满足上述部分家庭教育消费要求，这也是加大教育投资比重，减轻国家教育投资负担的一种有效途径。从我们的调查材料看，一般家长对这种设想及做法表示“赞同”的为70.01%，而先富起来的部分家长表示“赞同”的达89%。可见，此举有相当大的社会基础。
国家投资、多渠道筹资、开拓教育市场寻求自我发展—一三源并流，或许只是社会主义初级阶段、市场经济条件下解决教育经费投资不足、加速基础教育发展的权宜之策，并不是教育发展的理想模式。但是，对于一个背负着世界上最沉重基础教育负担的大国来说，对于一个要在较短时间里使基础教育迅速超越贫轩和迈向教育现代化的国际大都市来说，或许是基础教育大投入大发展的必由之路，至于“三源”比例如何才适当、合理，有待进一步的研究、探讨。