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［中图分类号］F123.16 ［文献标识码］F［文章编号］1008—9314（2006）03—0035—04
中国经济稳定是在体制转型和经济增长的过程中实现的。自转轨以来，中国经济已经有了长达25年的长期稳定增长，并且增长前景继续看好。中国经济的稳定得益于渐进的改革和国家的宏观调控。宏观调控主要是宏观经济政策的短期调控和总量调控。中国经济的市场化转轨过程还未完成，未来保持经济持续稳定增长至关重要，而且突出的结构和体制问题对短期的经济波动和长期的经济增长有重大影响。改革、稳定和增长要协调发展，需处理好短期稳定和长期增长、总量调控和结构调整、政策和体制的关系，这是中国转轨新时期的宏观调控理论和政策必须考虑的重要问题。
一、理论发展与转轨实践
进入转轨中后期，我国进入新的重化工业发展阶段，以消费结构升级和城市化为依托的支柱产业的发展将为未来相当长时期内经济的快速增长搭建一个基础平台。人均GDP进入1000—3000美元阶段，经济和社会发展处在矛盾多发期， 经济波动有加剧的可能。西方工业化的历史表明，进入重化工业阶段也是经济容易发生波动的时期。中国经济学界有一个共识，经济的大起大落和剧烈波动，不利于经济的长期稳定增长。但经济波动不可避免，经济增长在经济波动的过程中实现。经济波动也有其积极作用，关键是避免大的波动。宏观调控的重要目的是实现短期稳定，从而为长期经济增长创造基础和条件。着力短期稳定的宏观经济政策要着眼于长远的增长和发展。
宏观调控，是理论问题，但更多的是实践问题。中国已经具备了市场经济的基本框架，但中国的转轨进程仍未完成，发达市场经济国家所具备的健全制度和微观基础在中国还不完善。宏观调控的理论基础只能是正在发展着的宏观经济学，① 这种宏观经济学既要吸收以西方宏观经济学的最新发展成果，同时也必须根置于中国经济转轨的实践。在传统的宏观经济分析中，结构问题不在分析之列，制度问题被作为既定的分析前提。在向市场转轨的过程中，结构问题凸显，显然不能置于分析框架之外；制度变迁不断持续，且对宏观经济政策产生不可忽视的影响，把它看作既定的分析前提，显然难以自圆其说。这些都对传统的宏观经济理论提出了挑战，因此有必要拓宽宏观经济学的研究对象，把制度、结构、供给面的增长纳入宏观分析的范围。在中国经济理论界，存在着两种倾向：一种是过分关注短期波动，认为宏观经济学只讨论总供求的短期波动这样的治“标”问题，把长期增长、制度和结构等长期因素抛在一边；另一种倾向是只分析长期增长和长期趋势，忽视中短期趋势的分析，似乎长期的平稳增长是自然而然实现的。这两种倾向既不利于在理论和实践中处理好短期因素和长期因素的关系，也不利于具有中国特色的宏观经济学的构建和发展。转轨时期的宏观调控理论不能囿于传统宏观经济学狭窄的视野之内。宏观调控既要研究短期问题，关注短期波动，也要兼顾长期因素（包括制度、结构和经济增长）。经济政策和实践也要在这两者之间进行权衡。宏观调控既要注意短期稳定，以利于长期增长，同时也要为市场制度的改革、建设和发展创造有利的条件。
二、总量调控和结构调整
1.总量和结构的关系。
在分析宏观经济形势时，总会涉及到总量问题或结构问题。一般而言，总量是总供给和总需求两个方面在短期内均衡与否的问题，而结构（包括供给结构和需求结构）对于短期的总量而言是相对长期的。
经济在转轨过程中，一般来说，总量问题和结构问题是同时存在的。只不过有时总量问题突出，有时结构问题突出。如在1996年以前，经济中的主要矛盾是普遍短缺和通货膨胀并存，表现在总量方面是总供给（相对于总需求）相对不足。但结构问题如产业结构雷同已然存在。1996年后，经济出现相对过剩，无疑有总量问题，但很大程度上是结构问题导致的。这说明总量和结构可以相互转化。总量问题可能是结构问题的恶化而导致的，也就是说比较微观的问题（如企业负债问题）当具有一定的普遍性后就可以转化为宏观的总量问题（银行的坏账和信贷政策）。而结构问题的解决需要比较好的总量形势背景和大环境，而且结构问题解决得好也有利于总量的均衡。
在传统的宏观经济分析中，探讨总量均衡问题，一般是指总供求均衡问题，而把结构性问题作为既定的前提。分析总量问题和结构问题，在很大程度上是需求管理问题和供给管理问题。需求管理在很大程度上是需求总量调控，而不是需求结构调控；供给管理很大程度上是结构调整问题。但在转轨条件下，只从总量上考虑供求关系是不够的。
在转轨经济条件下，计划经济的痕迹有时还相当明显，而且结构性问题比较突出（城乡结构、产业结构、地区结构等），还缺乏一个完善有效的传递宏观经济政策的微观机制。中国宏观经济问题往往有其特殊的体制基础和结构性的根源，仅立足于总需求调节的经济稳定政策是不够的，以短期、总量为主体的宏观经济政策调控的有效性大打折扣。特别是进入20世纪90年代中期以后，中国经济出现了前所未有的需求不足的局面。产品的相对过剩很大程度上也是结构和供给方面的问题。中国经济出现通货紧缩以来，在扩大需求的同时，政府也应采取一些结构性的政策措施来增加有效供给。无论是经济学界还是决策人士后来都注意到这一问题。因此，在现实的宏观经济分析中，以需求管理为主的分析必须和供给方面的结构分析结合起来，结构分析可以纳入宏观分析中去，与总量分析同时进行。其实，总量与结构问题的背后，更深层次的问题是市场机制和制度的健全和完善问题。比较完善的市场机制可以有效地缓解甚至消除由人为的政策失误导致的结构问题，促使供求总量平衡。结构问题的根本解决最终要靠市场化体制的完善来实现。可以说转轨时期的宏观经济学，探讨总量问题已经和结构调整问题交织在一起，与市场化的改革紧密地联系在一起。在政策层面上，在总量调控的同时，不可忽视结构性问题。宏观调控要取得比较好的效果，必须同时有体制改革和结构性战略调整的进展相配合。在保持宏观稳定的同时，宏观调控政策必须和体制改革及结构性的调整保持一致。
2.财政政策微观化和货币政策结构化。
财政政策和货币政策是主要的宏观经济政策。人们一般认为，财政政策比较适合结构调节，而货币政策则适用于总量调控。财政政策和货币政策在西方经济理论和实践中的常规功能在中国经济转轨过程中，发生一定程度的变异。财政政策微观化和货币政策结构化的功能比较突出，成为具有中国特色的政策。
第一，财政政策微观化。即财政政策本来作为影响总量的宏观经济政策，在某些情况下成为针对微观个量的政策，以实现产业或结构调整（有人称之为结构性政策）。其重要手段是财政政策中税率差异、支出中采取区别对待和财政补贴政策。这些手段在经济结构调整过程中经常采用，在西方经济实践中也屡见不鲜。值得我们思考的是：结构调整实际上通过增加有效供给来实现，这是一个相对长期的过程。但是，供给增加之前，首先是需求的变动，这是短期变化因素。短期需求的变动对宏观经济产生的影响就是总量问题。这时就有一个短期和长期如何兼顾，短期需求的变化和长期结构调整如何协调的问题。
按财政收支活动和社会经济活动的关系分类，财政政策可有总量政策和结构调整政策之分。总量政策和结构调整政策的协调就需要在分析总量形势的前提下进行。结构调整政策要根据形势，和总量政策（景气调控政策）结合起来。而且结构调整的结果可能对未来的总量平衡带来影响。譬如2004年的新一轮宏观调控中出现的电力短缺问题，实际上是我们的结构调整中产业政策出了问题。除此之外，粮食问题也是如此。另一个问题是财政政策微观化的实践中出现了不利于公平竞争的情况。一个明显的例证是性质不同的所有制企业（包括金融企业）名义税率和实际税率的不同。对国有企业实行的各种补贴（包括财政补贴和金融补贴），尽管有各种理由，但确有违背市场经济的公平原则。
第二，货币政策的结构化。即货币政策用以支持经济的结构调整。货币政策要兼顾总量调控和结构调整两方面的要求，这也是中国货币政策与西方国家货币政策最大的不同。西方发达国家产业结构的调整属于微观经济运行的范畴，与宏观调控无关。货币政策主要通过货币供应量和利率水平的变动，对总供求发生影响。当然，货币供应量的多少和早迟对经济结构的调整也会发生影响。市场经济条件下，资金总是流向边际收益高的部门和企业，而边际效率比较差的企业在资金紧张时，面临被淘汰的命运。这与货币政策无直接关系，而与货币供给量大小和迟早有关，是总量调节的派生效应②。而转轨进程的中国，产业结构的调整不仅与企业的微观行为有关，而且也与政府的宏观经济政策（财政政策和货币政策）密不可分。政府对信贷结构的意向性指导和政策安排以及实行差别利率政策，是货币政策调节经济结构的直接体现。发达国家也有类似政策，如日本的窗口指导，英国曾经实行过信贷的可获得性及信贷上限的调控办法。在转轨时期，中国货币政策调节经济结构非常明显：通过利率差别，调节信贷资金需求；倾向性的政策安排或窗口指导，扶优限劣；选择性的金融管制和对金融市场的组织引导，明确政策导向，给不同的企业不同的机会。货币政策的总量调节更多的是采取市场经济手段（以前曾采用行政手段：如限额管理和贷款规模），而结构性货币政策在不少情况下是采取类似行政手段或和行政微观干预手段相配合才能收到成效。如2004年宏观调控中，中央银行于4月28日，提高商业银行存款准备0.5个百分点，对不同地区实行差别准备金，其后国务院派出了整顿小组，发改委清理投资项目，国土资源部整顿土地市场，银监会“有保有压”地控制贷款。事实上国家对金融机构也实行不同的准备金率，如合作社和国有商业银行就不同。这里蕴涵着扶劣限优的味道。同时我们看到，结构性的货币政策在发挥结构调整作用的同时，与市场化背道而驰，渐行渐远。
三、政策和体制联动
1.政策和体制的关系
这实质上是短期因素和长期因素中的一个方面。宏观调控政策（财政政策和货币政策）是短期稳定政策，而非体制政策。体制（制度）建设是长期的因素。西方经济学中，一般是在体制（制度）既定的前提下，分析政策的组合及效果。在比较完善的市场体制下，宏观政策的效应就可以在体制不变的前提下得到发挥。进入转轨新时期的中国，市场体制的基本框架已经确立，但还很不完善。政策效果的发挥离不开特定的体制条件，而体制的不完善和不断变迁也会影响和制约政策的操作效果。因而转轨新时期的宏观分析中，仍然要把政策和体制的互动和制约考虑进去，二者必须协调一致，即宏观调控政策选择必须有利于市场化的体制改革，而体制的市场化推进要和宏观稳定政策相协调。
宏观调控政策，“头痛医头，脚痛医脚”，主要起到治标的作用，如过多依赖行政手段，可能“按下葫芦浮起瓢”。治本之策还是市场体制（制度）的建设。理论研究和实践证明，经济体制改革并不能消除经济周期波动的存在，而是赋予经济周期波动一些新的特征。即使市场体制下依然存在宏观经济波动甚至是大起大落。但市场化的体制改革能为经济的长期增长提供体制基础和动力，并为宏观经济政策提供有效的传递机制，从而为平抑经济波动创造条件。从中国经济波动的轨迹观察，自1998年以来，经济运行在宏观调控中走出了极为平稳的新轨迹，其中2003年以来进入了上升的通道，进入了新一轮经济周期的上升期。目前看，也是比较平稳的轨迹（刘树成，2003，2004）。这可以说是宏观调控和体制改革共同作用的结果。当然我们也看到，在进入转轨中后期，调控政策和长远的制度建设在很多情况下是相悖的。
2003年以来特别是2004年上半年开始，我国经济运行中出现某些行业投资过热现象，中央政府对投资过热的行业进行调控和整顿。据研究，投资过热行业有三个显著特点：一是被发改委列入过热的钢铁、水泥、电解铝以及煤电油等行业同时也是利润回报较高的行业，两者基本重合。二是投资过热行业多为国有垄断行业。第三个特点是投资过热行业中还有一些是资源短缺的行业，如有色金属、黑色金属行业。（钟伟等，2004）
抑制投资过热过程中，投资大落的主体是非国有经济部门。而5 月份国有及国有控股企业同比增长33.3％，比4月份只降4个百分点。在民间资本退却的时候，宝钢、马钢等知名的国有及国有控股钢铁企业以及鞍钢新轧——蒂森克虏伯镀锌板有限公司等外资进入的企业却大肆扩张，强化其垄断地位。
对垄断造成的过热，治本之策是放开资本准入，打破垄断。不幸的是抑制投资过热和强化垄断结合在一起，偏离了资本市场化的改革方向。短期的以行政手段为主的调控与市场化的制度建设相背离。
对于由短缺引致的投资过热，治本之策是补短就长。但煤、电、油短线的解决，须发展能源产业，要受资源条件和时间限制，不能一蹴而就。解燃眉之策是压长就短。现行投资体制下，压长线可能在不久就变为短腿，2004年电力供应的短缺和粮食价格的上涨，就是前几年压缩有关电力建设项目和减少种粮面积造成的恶果。也同样是在现行投资体制下，各地在政府主导下又大上电站项目。2004 年各地缺电2000—3000万千瓦，发改委审批的项目也只有6000万千瓦，各地上项目规模已经达1亿5000万千瓦，电力行业又成为宏观调控新的关注点。因此长远来说，必须改革投资体制，确定中长期的能源发展战略，促进经济增长方式从粗放型向集约型的转变。从政策和体制的协调方面保证这一轮经济的可持续增长。
在抑制投资过热的时候，政府采取了较多的行政管制措施，钢铁、水泥电解铝以及房地产行业的投资虽暂时回落，但有蓄势反弹的可能，过多依赖行政手段来“管住土地、管紧信贷”，而缺少市场化的手段和市场化的价格信号调整的配合，宏观调控的难度会加大，其效果难以巩固和持续。
以上这些情况说明政策和体制的关系以及保持政策和体制协同一致的重要性。除此之外，政策和保证政策执行的政策体系与决策机制的协调也是其中的另一个重要内容。
西方宏观经济学争论的一个重大问题是政府采取相机抉择的政策抑或是规则性的宏观经济政策。相机抉择的政策有其灵活性；规则性政策能减少随意性，保持连续性，增加政策信誉度。在宏观经济政策体系还不完善的情况下，兼顾政策灵活性和避免政策随意性，加强决策和实施的规范化、程序化制度建设也是加强和改进宏观调控时应该考虑的一个重要问题。
宏观经济政策的实施，一方面要考虑政策的不同时滞和政策手段的特征，强化对形势预测的预见性和科学性。另一方面，强化宏观政策载体的改革。如财政政策的载体预算管理体制改革。现行预算的最大弊端是，预算年度已经开始，预算还迟迟不能决定，预算追加次数多，预算监督力比较弱，这对宏观经济决策的程序制度化和法律化是不利的，决策的随意性会影响预期，可能波及宏观经济走势。同时还要完善宏观调控体系，强化部门协调机制，为政策间的协调配合提供良好的机制和体制条件。
2.政策和体制联动的基础：市场化
政策和体制互为影响，相互制约。政策和体制联动的基础是市场化。市场化的进展可推动体制的转变，也为政策提供了畅通有效的传递机制，促使政策手段更多的市场化，亦可减少政策调控的不确定性。转轨前期，政府的宏观经济政策从直接向间接的转变和市场化的推进密不可分。同样，宏观调控中比较多地采用行政手段也与市场体制的不完善紧密相关。因此，市场化的推进对于宏观政策和体制更好地互动是有益的，这也是我们改革的大方向。在这个过程中，我们不能忽视政策的推动和引导作用。
在宏观调控过程中，为了避免宏观形势的进一步恶化，政府比较多地采用行政手段，而且这些手段也比较有效，但要和市场化的手段及市场化的改革相配合。行政手段对经济的负面影响较大，且行政手段见效快，操作起来顺手，实施起来也容易被固化。因此，进入转轨新时期的政策操作过程中，政府应该发挥政策市场化的导向作用，尽量少用行政手段，多用经济手段，加强政策的预防和微调，避免经济大起后而不得不采用行政措施紧急降温。同时大力推进市场化的改革，为政策和体制的良性互动提供更好的微观基础。
［收稿日期］2006—02—18
注释：
① 有学者主张区别宏观调控和宏观经济学，认为宏观调控是个实践问题，是多学科的综合运用。他们所主张的宏观调控的理论基础实际上是多元的，宏观经济学的概念仍局限于传统经济学的视野之内（刘树成，2004）。另一些学者则倾向于借鉴西方经济学中有用的分析工具，通过中国经济运行的典型案例分析，构建宏观经济概念体系及中国的宏观经济学（王诚，2004）。但中国正在加速市场化，过分强调中国特色，难以与完善的市场经济相接轨。
② 有学者认为市场化的总量调控手段如利率调节并不是“一刀切”的，也可以有保有压，实现结构调整（吴敬琏，2004）。这实际上是总量政策派生效应的一种表现。
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