完善分税制，理顺中央与地方财政分配关系，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方财政论文,分配论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制是根据事权与财权相统一的原则，按税种划分财政收入，以确定中央政府和地方政府间财政分配关系的财政管理体制。它是分级财政管理体制最广泛使用的收入划分形式，世界上有许多国家都实行分税制财政管理体制，我国于1994年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践的情况来看，有两个主要特点：一是它在一定程度上具有现代分税制的基本内容，如按分税制的要求界定事权、财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等等；二是它较多地保留了包干体制的胎记，如仍实行部分税收收入分成，按基数法核定收支基数，按企业隶属关系征收所得税，沿袭原有上解补贴办法等等。因此，我国目前的分税制是一种不完全的分税制，只能说它建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大差距。随着财政体制改革的深化，必须要求逐步加以改进和调整，以便更多地体现分税制的原则，本文拟从以下几个方面谈我国分税制的完善问题。
一、中央政府与地方政府事权的划分问题
分税制是按税种划分中央政府和地方政府的收入，中央和地方税收收入的划分必须以各自的财政支出的划分为基础，力求自收自支，自求平衡，而中央和地方财政支出范围的划分又要以各级政府职能的划分为依据，因此，要实行彻底的分税制，重要前提之一是中央政府和地方政府的职能要有相对固定的明确界限。要做到这一点，就我国目前来看，主要有三个层次性的问题需要解决：
1、政企分开，转变政府职能的问题。 随着市场经济体制的建立，要理顺中央和地方的财政分配关系，首先必须转变政府职能，做到政企分开。在传统体制下，政企不分，中央和地方政府包揽了许多应由企业或个人管的事，中央和地方政府承担了许多不应由财政承担的支出。反映到财政体制上，一方面由于财政承担事务太多，导致机构膨胀，经费开支庞大，增加了中央和地方以及地方上下级之间划分收支范围，平衡财政收支的难度；另一方面由于政府包揽事务太多，部门林立，政出多门，致使中央和地方事权划分不清，中央和地方财政的财权界限也非常模糊，你中有我，我中有你，实质上没有摆脱“统收统支”体制的束缚。在政企没有分开的情况下，无论实行什么样的财政体制，其结果都是地方竭力保护本级和维护本地区利益，从而阻碍了企业间的平等竞争和地区间的资源合理流动，使分税制失去意义。政企分开的关键在于建立符合市场经济要求的现代企业制度。
2、随着政府职能的转变，重新界定政府职能的范围。 总的原则是：凡是可以通过市场解决或通过市场得以解决得更好的事情，政府就不应介入，凡是通过市场不能解决或通过市场解决得不能令人满意的事情，政府就必须涉足。从我国政府财政历年实践的情况来看，主要涉及到以下几个方面的问题：第一，基建支出：凡是以盈利为目的的生产经营性投资，财政不应该也不需要直接进行投资，这部分项目建设，完全可通过市场，交由企业来完成，但对于看似无利可图，实则对社会效益极大的公用事业和公共设施的建设费用，财政必须统包下来，而不能希望于通过市场机制的作用来完成；第二，社会保障支出：在实行市场经济体制的西方国家，社会保障支出是由政府出面组织实施的。在我国，绝大部分社会保障支出一直是由单位、企业、个人自己解决，这与建立市场经济体制的要求不相适应，而应由国家、企业、个人共同承担，由政府出面组织实施；第三，文化支出：商品劳务经营性事业，如文艺团体、公园、剧场等所提供的服务，可以做到自收自支，并有盈利，应该全面实行企业化管理，政府不应承担其经费，对于文化遗产的整理和保护等所提供服务，政府应保证其经费供给，不宜靠市场解决；第四，教育支出：教育是一种混合产品，它同时带有公共产品和私人产品的特性。从不同层次看，基础教育更多地带有公共产品的特性，其经费应由财政来提供或主要通过财政来提供，高等教育更多地带有私人产品的特性，因为享受高等教育者本身可以有较好的工作岗位，较高的收入水平，相对舒适的生活条件等，财政至少不应承担其全部经费，岗位培训属企业部门进行的一种教育活动，亦属私人产品，财政不应纳入自己的职能范围；第五，科研支出：基础性研究成果为社会所共享，不宜作为商品出售，财政理应给予支持，负担全部经费，应用性研究其成果可以直接用于生产和生活，因此可以作为商品出售，获得费用补偿，财政不应负担或不应负担其全部经费；第六，卫生支出：涉及全社会利益的社会防疫、保健等方面的服务事业，财政须提供经费，属于社会成员本人的医疗保健费用，应由职工个人解决，财政可通过社会保障给予一定补助，至于各类医疗机构的事业经费，不应由财政统包，应实行企业化管理，自收自支，自求平衡。通过对上述事项鉴别、筛选，并从严界定政府的职能范围。政府职能范围不清，难以划分各级政府的事权，从而不可能实行真正的分税制。
3、根据政府职能范围，界定各级政府的事权。 有一级政府，就有一级事权。中央政府和地方政府事权的划分，总的原则是：属于全国性的支出，中央政府管，属于地方性的支出，由地方政府管。具体来说，中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，地方政府主要承担本地区政府机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
二、中央政府和地方政府财权的划分问题
有一级政府，就有一级政府的事权，相应的就有一级政府的财权。事权与财权是分不开的，事权是财权的前提，财权是事权的保证。而分税制正是根据事权与财权相统一的原则按税种来划分中央和地方财政收入的一种分级财政管理体制。因此中央政府和地方政府财权的划分，在各自事权界定的情况下，关键是税种的归属问题，即哪些税种的收入归中央，哪些税种的收入归地方。关于这个问题，主要涉及两个方面的问题：
1、建立一个符合市场经济要求的健全的、稳定的、合理的税收体系结构。 分税制是市场经济的产物，没有一个符合市场经济要求的健全稳定的税收体系，以税种来划分中央和地方财政收入，以规范中央和地方财政分配关系的期望是没有现实基础的，是不可能的。从实行分税制的西方国家来看，一是税种数量多，大多在50个税种以上，而美国大小税种的数量有80多个，日本46个、德国50多个；二是税种结构以所得税特别是个人所得税为主体税。我国1994年出台的税制改革从总体上看基本上符合市场经济发展的要求，建立了以增值税为主的流转税系和企业所得税为主的所得税系，为我国分税制的初步实施奠定了基础。但从税种数量看（我国目前有20个左右）与彻底的分税制还有差距，这里关键的问题是地方税系的建设问题，我国与西方国家在税种数量上的差异也正在此。我国目前的地方税系很不健全，收入规模过小，税源缺乏增长机制，有的还日益萎缩，不能随经济发展而增长，为了能够真正发挥分税制的作用，必须使地方税的税源成为变量，形成内在的增长机制。
2、具体税种的归属问题： 总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素，确定不同税种分别作为中央收入或地方收入。把凡是关系到国民经济全局，有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济进行调控的税种归中央，作为中央财政收入，以保证中央政府对产业结构进行必要的调控和经济长期稳定发展所需要的资源进行合理有效的配置；而将与地方关系密切，税源分散，需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方，作为地方收入，以调动地方组织征收的积极性，保证地方政府职能的实现；而将与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享收入，使中央和地方在财政利益上有一个“连接点”，这对经济的发展是有利的。从我国目前分税制的实践来看，划归中央固定收入的税种有：关税、消费税、海关代征的消费和增值税、中央企业所得税、中央企业上交利润、非银行金融企业所得税、铁道、银行总行、保险总公司等部门集中交纳的收入等；划归地方固定收入的税种有营业税、地方企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税等；划归中央和地方共享的税种有增值税、资源税、证券交易税，增值税中央分享75%，地方分享25%，资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其它资源税作为地方收入，证券交易税中央和地方各分享50%。从我国现行分税制对税收收入的划分来看，主要存在三个方面需要改进的问题：一是共享税比重过大，带有收入分成性质，应将现有的增值科由共享税改为中央专享税，作为中央的主体税种，以确保中央财政收入的主体地位，增强中央宏观调控能力；二是把与整个经济发展密切联系的所得税改为共享税，现行分税制把所得税按企业隶属关系征收，把所得税改为共享税，打破行政隶属关系，由中央和地方同源课税，分率计征，以促使中央与地方共同关心企业的经营管理和经济效益，消除各级政府对不同级次企业亲疏厚薄的心理，有利于企业公平竞争；三是地方税的主体税问题，目前划给地方税种的数量不少，但由于税源分散，每个税种的收入很有限，不利于地方政府的财源建设，应确立地方政府的主体税种，从现有税种看，适用地方主体税的税种应该是营业税。
三、建立一套科学完整的中央对地方税收转移支付制度
在事权界定清晰，财权划分明确的基础上，分税制的实施关键是中央对地方税收转移支付制度的建立问题，主要涉及三个问题：
1.中央集中多少财力的问题。 中央向地方进行收入转移支付，前提条件是中央必须集中较多的财力。按分税制的要求，收入的大头应在中央，支出大头应在地方，这样中央才有能力、有必要向地方进行收入转移支付。实行分税制财政管理体制的国家财政集中程度都比较高，中央财政收入占全国财政收入的比重一般在60%以上，而中央本级支出一般在50%以下，这样中央在财力上就有较多的机动余地，通过各种不同的返还，补贴措施，体现国家宏观决策意向，保证中央财政的宏观调控能力。如日本，中央税收收入占全国税收收入的65%～70%，而地方财政预算支出占全国财政预算支出的65%左右，这样，地方财政的一部分支出必须通过中央财政的收入转移支付来解决。就我国现行的分税制来看，由于原有收入分配格局没有打破，原来体制下地方向中央上缴的地区，继续按规定上缴，中央向地方补助的地区继续按规定补助，因此，在短期内提高中央财政占全国财政收入的比重仍有一定难度。但通过分税制的规范和完善，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，改变过去中央财政受制于地方的分配格局。
2.采取统一的客观标准和科学方法核定收支基数。 中央向地方进行收入转移支付，支付的数量如何确定，依据什么确定是一个复杂而艰巨的问题。国际上实行分税制的国家其一般做法是采用因素法来核定收支基数，而我国现行的分税制中央对地方税收返还数额以1993年为基期年核定，目的是为了保证地方1993年的既得财力，这种做法作为一种过渡办法是可以的，但逐步要向因素法靠拢。测算各级政府的收支基础应主要考虑以下因素：一是一般因素如人口、土地面积等；二是地方社会发展因素，包括文化、教育、卫生等；三是经济发展因素，包括工农业总产值、人均财政收入等；四是自然因素，包括地带、交通等；五是特殊因素，包括边远、民族直辖市等。不对财政收入进行量化分析，也就不可能公平合理地核定各级政府的收支基数，今后，采用“因素法”将是我国完善分税制财政管理体制的必由之路。
3.建立完整的转移支付形式。 实行分税制的各个国家，中央政府向地方政府转移支付主要包括两类：一类是中央税下拨，即将中央税局统一征收和税收按税种或按一定比例下拨地方使用，一般不指定专门用途，这种转移具有平衡地区间经济发展的作用；另一类是专项补助，即指定具体用途的补助金。它具有引导地方财政资金流向、调节产业、产品结构、平衡地区间经济差距的作用。就我国而言应逐步建立支付意向明确，支付类型层次化的转移支付形式，具体包括：平衡补助——主要用来平衡地方预算，满足地方政府基本开支的需要；一般补助——主要是国家要求兴办而地方财力难以办到的事，或者是一地兴办、多方受益的事，如兴修水利、义务教育等；专项补助——主要用于大型建设项目，农业开发配套资金，以及价格补贴等补助；特殊补助——主要是特大自然灾害和其它重大的非常事件的补助。
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