村党支部与村民选举关系之探讨，本文主要内容关键词为：党支部论文,村民论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.4
文献标识码：A
文章编号：1008-4479(2005)01-0029-05
1980年代中后期实行的村民选举与自治制度是中国政治变革的重要部份，也是中国政治发展过程中最有成效的领域之一。村民选举的实施很大程度上改变了村级领导由上级任命的方式，这样农村权力的合法性或授权有了深刻的变化。正如美国前总统卡特在北京大学所作的演讲中所指出的，“从我个人的观察来看，中国村民选举已经取得了引入注目的成功”，“村民选举是中国走向完全民主的重要一步”。（注：“From May 4th Movement to village elections-Chiua'squest for democracy,”President Jimmy Carter Delivers Speech to Beijing University,9 Sep 2003.请见
一个明显的经验事实是，村民选举的质量或民主性与村党支部有相当的关联，因而受到不少学者关注。一个表现就是对村两委（村党支部、村委会）关系的讨论及关系模式的设计，如有些地方实行“一肩挑”（村书记与村委会主任一人担任）。与此同时，学者们也关注到乡村民主选举与基层党组织改革的关系。
本文旨在检讨村党支部在村民选举中的角色和面对选举所采取的策略，及村民选举对党内民主的推动。
一、两难的角色：推进者还是操纵者？
舒尔曼(F.Schurmann)曾经出过，中国共产党是绅士的继位者。（注：F.Schurmann,Ideology and Organization in Communist China(Berkeley:University of California Press,1968),p.9.）事实上，无论权力还是影响力村党支部要比传统社会中的绅士均大得多。村党支部是党的最基层的组织，而书记在毛泽东时代是村中最有权力者，现在在大多数村庄依然如此。
作为中国共产党最基层的组织，村党支部首先得忠诚于其上级——乡（镇）党委，而不是村民，它首先得服从上级党组织的领导。但是，《村民委员会组织法》要求村党支部有义务实施村民自治制度，它是村民自治制度的执行者、维护者和监督者。而在现实中，一个明显的事实是，村民自治与村民选举改变了村级权力的结构，冲击村党支部的领导核心地位，至少对其原有的领导方式有很多的影响。
与县乃至乡镇官员相比较，村民选举直接挑战村党支部的权威，而村民选举出来的村主任会分享书记的权力，在有些村甚至会威胁党支部的核心地位。由此，人们不难理解，村党支部书记很少会主动推行村民自治与村民选举。村书记执行村民自治主要来自于两种压力：一是政策与上级党政组织的要求；二是村民的民主要求。因此，当面对村民选举时，村党支部的基本策略是控制或操纵。当然，本文并不否认有些村党支部与村书记是村民自治的积极推动者，自觉地推进乡村民主。
党支部总是想方设法通过各种方式来控制村民选举以维持其在村里的中枢权力地位。主要有下列四种。首先，党支部书记担任村民委员会换届选举工作小组组长。浙江省委的有关文件明确规定了这一条。（注：浙江省民政厅.浙江省村委会换届选举和村民自治工作手册[M].长春：吉林人民出版社，2001.56.）毋容置疑，这一角色对村民选举有着重要的影响。其次，通过推荐、审查候选人等具体方法对村民选举工作进行引导或控制。第三，村党支部成员与村委会成员交叉任职。一般说来，大多数村委会上任是党支部副书记或委员，而村委会成员中也有许多是党员，形成了“一套班子，两块牌子”的局面。第四，重大村务由党支部与村委会共同研究，但实质上由党支部书记掌握着决策权。这样使乡镇党委与政府可以通过对村党支部的控制，从而能够有效地控制村级事务的决策权。浙江省缙云县五云镇中心村的村委会会议总是与支部会议联席进行。如果书记不出席的话，要作出最后的决定是不太可能的。类似于中心村的村不在少数。（注：1998年11月，作者与该村干部和部分村民的座谈。）这说明村里重大事务的决策权实际上由党支部书记控制着的。
二、从直接控制、操纵到新策略：一些变化
在实施村民选举与自治制度之初期，由于《村民委员会组织法》本身有些条文的模糊性，加上村民缺乏选举的经验与有关知识，村党支部控制村民选举就来得容易了。那时，它们可以成功地控制村委会成员的候选人，至少选举结果不会与它们的期望有很大的出入。不过，随着选举的深入，选举情况有了不少变化。因此村党支部越来越感觉到直接操纵选举的困难。这样，一方面不得不重新思考对村民选举的态度，另一方面调整其策略，出现一些变化。在这些变化中有些是主动采取，另有些是被动。主要的有下面三种：
第一，竞选村主任。
上面已指出，村党支部成员与村委会成员实行交叉任职。新的变化在于，越来越多的村党支部书记主动竞争村委会主任的职务，而有些地方政府也积极鼓励这种做法。2000年浙江省的有关数据表明，40,297个村委会主任中，有3,294个（约8%）的村书记兼任村主任。（注：《中国农村基层民主政治建设年鉴》编委会.2001中国农村基层民主政治建设年鉴[C].北京：中国社会出版社，2002.561.）不过，与海南省琼海市相比较，这个比例算低的了。早在1998年村委会换届选举中，203个村主任中有201个具有党员身份，只有2个非中共党员；203个村党支部书记中，有198个书记参加村委会主任职务之竞选，其中167个(84%)成功当选。（注：《中国农村基层民主政治建设年鉴编委会》.2001中国农村基层民主政治建设年鉴[C].北京：中国社会出版社，2002.471.）2001年海南省举行第3届村民委员会换届选举，其中1,625个(63%)既是村主任又是村党支部书记。2000年12月至2001年8月，吉林省举行第5届村民委员会换届选举，有13%当选的村主任同时任村党支部书记。2001年，辽宁省举行第7届村民委员会换届选举，有22%当选的村主任同时任村党支部书记。北京于2001年举行第5届村民委员会换届选举，有1,214个（约31%）当选的村主任同时任村党支部书记。2001年9月至2002年7月，江苏省举行第7届村民委员会换届选举，有3,006个(15%)当选的村主任同时任村党支部书记。山东省于2002年举行第7届村民委员会换届选举，有58,351个（约68%）当选的村主任同时任村党支部书记。广东省于2001年10月至2002年6月举行第2届村民委员会换届选举，有67%当选的村主任同时任村党支部书记。不过，陕西省2002年换届当选的村主任没有一个同时任村党支部书记。（注：这些数据来自于《全国村委会选举情况分析会论文集》[Z](2002年11月，浙江省宁波市）。）
不少地方党政尤其组织部门是提倡这种做法的。例如，1999年11月，山东省委、省政府联合发文《中共山东省委山东省人民政府关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》。该意见“鼓励村党支部书记和党支部其他委员经过法定选举程序兼任村民委员会主任、村民委员会成员”。（注：乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处.1999年度农村基层政治建设资料汇编[Z],2000:764-765.）2001年6月，浙江省委也发布了类似的文件，提倡在2002年村委会换届选举中村书记竞选村委会主任的职位。不过，民政部门主管村民自治事务的官员反对这种做法。例如，2002年浙江省丽水市村委会换届时，市民政局的态度是不反对村书记竞选村主任的职位，以免与市组织部的意见相左，但不提倡这种做法。（注：2002年7月，作者与丽水市民政局主管基层政权建设的局长的座谈。）
这种做法的进一步就是只有那些在村委会选举竞选成功的才能成为村党支部书记的人选，换而言之，如果村党支部书记竞选村委会主任职位不成功，那么他或她就不能继续做书记了。比例，山东省威海市曾发文，不仅鼓励村书记去竞选村主任之职位，而且指出一旦他或她竞选失败，那么新当选的村主任（如是党员的话）就接任村书记的位置。
第二，从操纵村委会候选人到操纵或控制村民代表会议代表之人选。
1998年所颁布的《村民委员会组织法》有两个条款的规定使村党支部操纵村民选举变得困难起来。第13条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”。1998年前，村党支部书记通常是村民选举领导小组的组长。例如，浙江省各村的书记是村民选举领导小组的当然组长，而这个职位事实上对选举有重要的影响力。而1998年的《村民委员会组织法》颁布后，村书记不再是村民选举领导小组的当然组长，村民选举委员会成员要通过法定程序来推选产生。第11条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。从理论上讲，这规定几乎没有留什么空间可让村党支部书记操纵选举了。其结果是不少书记转而控制村民代表会议代表的人选。
此外有两个因素促使村书记关注并可能操纵村民代表会议代表的人选。首先，1998年的《村民委员会组织法》有关村民代表的产生之规定较为模糊，这为村书记操纵村民代表会议代表的人选提供了可能。第21条只作了简单的规定：“村民代表由村民按每户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。其次，随着村民选举与农村政治改革的进一步深入，村民代表会议制度在村务中的重要性日见明显。各省级的有关村民选举的法律与法规对村民会议制度的功能都作了具体的规定。例如，1999年10月通过的《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第10条规定了11项村务内容须村民代表会议讨论。从法律上讲村民会议与村民代表会议是村庄中最高权力的机构。
第三，转向控制决策过程。
除了竞选村委会主任与操纵村民代表人选外，有些村党支部书记采用一些新办法以巩固村党支部的领导核心之地位。这其中的一个就是除控制人选外，重点放在控制决策过程。1999年11月发文的《中共山东省委山东省人民政府关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》中明确规定了“凡是重要问题，要坚持先党内后党外，先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。一般要在听取各方面意见的基础上，先召开村党支部会议研究提出决策方案。然后召开村党支部、村民委员会联席会议讨论。会议由村党支部书记召集和主持。须依法提交村民会议或村民代表会议讨论通过的事项，原则上先在党员大会或党员代表大会讨论后，提交村民会议或村民代表会议讨论通过；本村十分之一以上的村民提议需要召开会议的事项，经党支部研究，及时召开村民会议讨论决定。”（注：乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处.1999年度农村基层政治建设资料汇编[Z]，2000:763.）从这个意见可以看出，村级决策最为重要的机构依然是村党支部，最重要的人物是村书记。而在村级治理过程中控制决策显得越来越重要了。
三、村民选举对党支部权威的挑战
然而有关问题可提出：以上种种措施能否保证村党支部在村级权力组织中的领导地位？村党支部与村民委员会的关系如何？村民选举是否已挑战村党支部的权威？来自于村民委员会主任问卷调查数据表明，只有15%的村主任认为自己的权威要高于村党支部书记，因为他们是选民选出来的，其权力之合法性来自于村民（表一）。我们对乡镇领导所作的问卷调查亦同样表明了这一点（见表二）。我们必须注意到大约有62%的乡镇领导认为，村民选举村委会主任并没有对村党支部书记带来压力。对于大多数村庄来说，村民选举并没有改变党支部书记居核心地位的权力结构。
表一：选举后村主任与党支部书记的权力关系
人数（个） 比例(%)
您的权威高于党支部书
17
15.3
记，因为您是被选举出来的。
党支部书记的权威高于
62
55.9
您，因为党是核心。
党支部书记的权力大于
17
15.3
您，因为书记掌握经济实权。
没有回答
15
13.5
合计
111
100.0
注：1998年10-12月作者在浙江所做的问卷调查。
表二：村民选举村主任，对村党支部书记有没有压力？
人数（个） 比例(%)
有压力
43
37.5
没有压力
71
61.7
没有回答
1
0.9
合计
115 100.0
注：1998年10-12月作者在浙江所做的问卷调查。
我们可以说，尽管村民选举出来村委会对村党支部的权威带来了挑战，但这并不意味着村党支部不再是村权力结构中的核心。总体上来说村党支部依然处于领导核心之地位。究其原因有下面这些。第一是政治体制中党的领导地位。第二，村党组织的领导地位写入到1998年所颁布的《村民委员会组织法》中：“中国共产党在农村基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心的作用”（第三条）。这个条款从法律上保证了村党支部对村委会的领导地位。第三，与村委会相比较，村党支部通常能得更多的来自于乡镇党委与政府的支持。第四，村党支部与村委会应该担负着不同的职责，但是由于缺乏明确的界定，加上成员的交叉兼职，这样使村委会在以党支部为核心的村级权力结构中依附于党支部。第五，党支部书记控制着村级的经济资源。这或许是最为重要的因素。浙江省缙云县五云镇政府规定，村经济联合社的社长一般要求由村书记兼任。该镇书记指出，其目的在于要加强党对经济工作的领导，对经济社会发展进行规范与调控，体现党的核心地位，而村主任则任副社长与财政监督小组组长。（注：1998年11月4日，作者与五云镇党委书记徐晓林的座谈。）浙江省其他地区的不少农村与五云镇的模式基本上相同。不过，就目前而言，具体到某村庄其村级权力的分割似没有什么规律可言，从形式上说党依然是核心，处于领导的地位。但是，党支部是否真正处于核心与领导地位，实质上取决于一是党支部书记个人的能力与素质，二是乡镇领导的意图与扶助的情况，三是党支部书记是否管理着村的经济以及谁是村里富人。
村民选举似乎也产生或强化了村委会和村支部之间的矛盾关系。依照村级组织以党支部为核心之原则，党支部书记是村的第一把手，而依照依法治国的原则、精神，村委会主任是村的第一把手。而民主选举的村委会主任可能会挑战党支部书记的权威，或造成明争暗斗。（注：李连江.熊景明.从政府主导的村民自治迈向民主选举[J].二十一世纪（香港），1998（12月号）：154.）有些党支部书记认为，既然党支部是领导核心，那么，“大会小会我来讲，里外事情我来管，大板小板我来拍，大事小事我来定”（注：天台县民政局.加强党对村委会的领导，改变后进面貌[R].1994.）。然而，有些村主任却认为，既然村委会是自治组织，上级政府与党支部就不应该干预。有些村主村对党支部书记说：“我是全村村民选出来的，你是十几个党员选出来的，有什么了不起？”（注：裘增军.“村官”直接选举，该喜还是忧？—1999年嵊州市村委会换届选举调查及思考[R].1999年暑期社会调查报告.）这两个性质不同的组织，在权力之来源上不同，因而在处理村级事务时往往会产生矛盾或冲突。
有人将村党支部书记与村委会主任之间的矛盾称之为“将相不和”。造成村民委员会与村党支部的矛盾其原因是多方面的，也是较为复杂的，其主要原因是关系不明，职责不清。从现有的法律、法规与党在农村基层组织工作的有关规定、条例来看，其过多的定性规定与规定的模糊性是其中的一个原因。比如，中共农村基层组织工作条例第九条规定，农村党支部的一项主要职责就是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。那么，这里的所谓“重要问题”，或“需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情”指什么，缺乏具体而明确的说明。再比如，《村民委员会组织法》第三条规定中国共产党在农村的基层组织要发挥“领导核心作用”，但是如何发挥其领导核心之作用则无明确的说明，只是规定“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。应该说，《村民委员会组织法》的起草者并不是不知道《组织法》中有些条文的模糊性，与整个法律的不完善，但是，事实上在目前的权力构架之下是无法将这些规定清楚起来的。这就涉及到深层次的问题了。深层次的因素是现有的中国党政权力结构与推行民主政治有不协调之处，党与政府力图推进中国民主化进程，但现有的“国家制度供给不足”，也就是说现有的权力结构对民主化支持的力度不足或支撑力量有限。
然而，有不少经验调查表明，在村党支部与村委会的竞争中，前者长期以来所形成的优势正在逐步地削弱。第一，村级选举所产生的村委会及村主任有时确实扮演着制约党支部的角色。村委会主任的权威性越来越大，不少地方村里的经济由村委会主任负责，比如，瑞安市塘下镇岑头村、下村，村里的经济是由村主任管理，即所谓村主任是财务上的“一支笔”。（注：2001年8月，作者在浙江省瑞安市塘下镇的调查。）第二，从我们的调查经验来看，不少组织部门、民政部门的领导、乡镇领导和村干部表示，村两委谁大谁小事实上是分不清的，而且不应分大小，也不应争谁大谁小。这种说法或做法本身就表明了已经影响了党的“老大”地位与作用。第三，以往村里的决策由两委加上党员大会讨论，现在村里的重大决策大多交由村民代表会议讨论。从趋势上看，村民代表会议在决策中会越来越重要。
四、从村民选举到“两票制”：基层党组织的改革
村民选举反过来推动党内民主政治的发展，比如“两票制”在村党支部换届选举中正被广泛采用。与此同时，村民选举也教育和培养了党员干部的民主意识与习惯。
党支部书记的权力合法性现在需要双重的确认。过去村党支部书记尽管从形式上说是由村里的党员选举产生，但是，实质上是由上级任命的。现在有些村的党支部书记要经过村民的信任投票，即所谓的“两票制”。“两票制”最早出现在山西等地，但是全国其他地方包括浙江也已经或者开始着手施行“两票制”。“两票”指信任票和选举票：先由村民对村党支部所有党员投信任票，过半数信任票的党员有资格成为村支委的候选人；再根据信任票的多少确定村党支部书记及委员候选人，然后由村党支部全体党员投票选举产生新一届村党支部。与此类似的做法还有“公推直选”制，“民主评议”活动，以此来扩大村党支部在农村政治生活中领导权威的合法性基础。也有学者指出，村民选举与“两票制”这两种乡村选举的民主模式实际上就是人民民主与党内民主在选举问题上的重要发展。
按照民主理论来看，选举的关键在于为村委会的权力提供了合法性的源泉，并且选举产生的村主任理应为村里的第一把手。这就是说，选举在理论上应该完成一个村级权力再分配与转移过程：由下选出的村委会及村主任将日益扩展其权力。
五、简单的结语
村民选举与自治制度的实施挑战了村党支部的权威与核心地位。面对选举而来的压力与挑战，村党支部通常是被动地执行村民自治制度，而更多的是采取各种方法来控制村民选举以维系其领导核心之地位。但近来控制的方法有所变化：从原先的直接控制、操纵到间接的干预。尽管我们还不能说村民选举实施改变了以村党支部书记为核心的村级权力结构，但村民选举出来的村委会的确挑战了村党支部的权威，一定程度上重新分配了村级权力，并且推进了党内民主政治的发展，其典型就是“两票制”的出现与广泛的推行。
对于村委会主任来说，重要的是在三方中找出一个平衡：上级（乡镇）的信任、将他或她选举出来的村民利益的保护与其个人利益之机会。对村党支部书记来说，重要的是避免陷入于这样的思维：村民选举和村庄中非村干部力量是“敌人”，而应该将自己重新定位为村级治理包括村民选举的推动者，而不是做个被动者。
所以，村党支部与村民选举两者关系之关键点在于如何维持党支部的领导地位而又至少不直接阻挠村级民主政治的发展。
收稿日期：2004-09-07