论党内民主(下)，本文主要内容关键词为：党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、发展党内民主重在制度建设
党内民主制度很多，但主要的是选举、决策、公开、监督等。在发展党内民主的路径选择上，需要遵循两个基本原则：一是改革的阻力最小化，二是有利于体现党员主体地位。笔者以为，本着改革阻力最小化原则，党内民主制度的建立从民主决策入手可以获得较大成果而无大的风险。
1.以党员参与党内重大问题决策制度带动决策科学化民主化
党内决策分为两个层面：一是党员参与重大问题决策；二是党的委员会内部决策。
党员参与决策，在一般情况下可以间接参与，特别是常规性工作，可由常设机构处理决定。但在重大问题上，需要党员直接参与。
从严格意义上讲，所谓“重大问题”就是列宁所说的重要的战略策略，是指政治层面的重大问题而非招商引资、项目投资之类的问题。“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。(《列宁全集》第14卷，人民出版社1988年版，第250页)党的重大发展目标、重大策略、党章修改等问题，与群众利益直接相关的问题，需党员直接参与讨论而不仅仅是间接讨论，这是党员的基本权利，并且，直接参与讨论在高科技时代不存在任何技术障碍，互联网、手机等，可以使身处任何一个地方的党员都能够介入到决策过程中来。当然，党员直接参与讨论不等于全体党员公决。中国共产党人数众多，党员总数相当于世界上一个中等人口规模的国家，如果由党员直接投票表决难度较大。因此，在党员直接讨论基础上，由代表大会表决还是可行的。
这样的决策过程，就是全党共同思考的过程。虽然党内多数人的意见有时也不一定正确，但在多元利益群体并存、党员社会身份复杂化的时代，充分重视来自不同社会背景的党员意见，共同讨论，共同思考，有助于整合党内意志，防止党员由于社会身份的变化和社会地位的差异而导致对党产生疏离感。
这样的决策过程，也是调节党内关系的过程。能够让党员在参与决策过程中通过一定渠道表达自己的观点，实现党员的表达权，有助于调动党员积极性，有助于党内沟通、协商，使党内关系和谐。
这样的决策过程，也可以使决策机构处在公众的监督下，防止权力滥用。
至于党委内部的民主决策，则需要慎重分析。党委内部决策有三个层次的问题：一是属于党决策的事项需要有明确的界定，这与党和国家政权的关系是紧密联系在一起的。二是哪些问题需要党委集体讨论决定也应重新反思。在某些问题上，特别是用人问题上，的确需要民主决定，集体决策。但是，在某些问题上，特别是专业性比较强的问题，起决定性作用的应是科学性——是否符合事物的客观规律。民主反映的是利益关系、多数人的意志，但不一定反映事物的客观规律。并且，按照依法治国精神，按照法制的要求，决策失误需要追究责任，那么，某些问题决策失误造成损失后，能否追究党组织“集体”的责任？集体决策、个人分工负责制是我们党的一贯原则，如果在执行过程中出现失误一般容易追究，但如果重大失误发生在决策环节反而难以追究责任，因为决策主体是集体。如果只能追究个人责任而不追究集体之责，那么，按照权责对应的精神，个人是否应该在决策中拥有最后拍板的权力？也就是说，第三个层次的问题，就是党委领导人在哪些事情上拥有个人决定权，也应有一个说法，属于个人决策的事项一旦失误可以追究个人责任。
总之，笔者以为，党内决策，直接参与与间接参与都需要，但需要说清楚，哪些问题适合民主决策，哪些问题不适合民主决策。真理越过一步就是谬误，在民主问题上同样如此。
2.以改革党内选举制度带动干部人事制度改革
党内选举制度所包含的内容有：领袖和地方领导的更迭；各级党代表大会代表的选举；基层党组织机构及其领导人的直接选举；代表大会对党的委员会、委员会对常委会的选举，等等。
选举制度是党内自我更新机制中的首要一环。党内选举制度有几个重大作用，其一，从根本上改变领导者和普通党员的关系，构成党的领导合法性的支持基础，是对党内各个层次领导的支持，为党内输入了鲜活的生命力。其二，选举又是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群众负责，迫使政策制定者更多地关注大多数人的利益，是以权利制约权力最主要的形式。其三，选举与任期制是联系在一起的，这有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官僚化的特点。选举制度的意义已经被人们普遍认识到，因此，十七大提出了改革党内选举制度的重大课题。
对于党内选举、包括干部人事制度的整体改革，需要重视几个问题：
第一，科学处理选举制与任命制两种制度体系的关系。
选拔任用干部的方式很多，但无论有多少种方式，都可归纳到两大体系中：选举制与任命制。民主选举是有边界的，这里包含了两个方面的边界：一是选举的适用范围是有边界的，并不是所有的岗位都适宜于选举。一般说来，代表大会制、委员会、政务类干部需要选举，而专业性技术性干部不需要选举，可以通过其他方式产生。现在一些职能部门的内设机构搞选举，受到单位内部风气、利益关系的制约，效果不一。此外，在职能部门，管理者与被管理者虽然有根本利益一致的一面，但也有利益冲突的一面，如严格管理势必引起某些被管理者的不满，因此，职能部门“内部人”选举不一定合适。选举与任命的边界搞混了，就容易产生冲突与不满，并进而怀疑选举制的正当性、合理性。二是民主选举制度的功效是有边界的。这个边界一方面以利益为制约，在不同群体利益争端很大但又没有很好地整合的情况下，选举结果未必公正；另一方面受到规则的制约，即规则是否具有科学性。没有科学的规则，民主选举也可以产生较大的负面作用，使民主制度本应具有的功能不能转化为实际效力。
第二，党管干部的内容应与时俱进。
在基层直选中，候选人提名方式有三种：个人自荐、组织推荐、群众联名举荐。既有不同提名方式，就产生了竞争，就有人会选上有人会落选。在这种背景下，如果认为组织推荐的人选落选就是党管干部的失败，那么，选举制度的改革，干部人事制度的整体改革，就无法继续下去。这就产生了对党管干部的理解问题。所谓党管干部，应是指选举中的候选人资格界定、设置合理的科学的程序、对会场局面的控制(防止舞弊、混乱等)，对干部的日常教育、监督，等等。在今天的条件下，党管干部的做法需要有新内容。一是进一步改进候选人提名方式。党组织需要在选举中发挥引导作用，但“引导”应以党内提名过程公开化民主化为基础，把基层选举中出现的党员个人自荐、组织推荐、群众联名举荐等方式，在更大范围内更高层次上推广。有的地方选拔任用干部实行由党代表大会代表“初始提名”制度，也是在改进候选人提名方式上所做的努力。二是由党代表大会科学规定各级领导班子的权限、责任，按照权力与责任相对应的原则，实行真正的责任制，加强对领导班子成员的管理。三是领导班子成员的配备科学化。一个领导班子是由人数不等的成员组成的，同样都是选举产生的，但由于个体素质的差异，未必能够精诚合作。为了解决这一问题，需要根据不同行业的特点按照干部的德才能绩来配备领导班子，使民主选拔任用干部机制合理化科学化。
第三，注重改善整体配套制度。
选举是一个过程，包含有公开、承诺、投票、任期、质询、罢免、弹劾等多个环节。如果没有相应的总体设计，只有投票一个环节，很容易被大量的“潜规则”所干扰。此外，在提名方式多样化的背景下，难免有竞争。党的十七大提出坚持公开、竞争、择优。既然允许竞争，那么竞争与“拉票”能否截然分开？如何规范竞争？党内历来是反对“串联”的，而“联名”举荐必然有“串联”，“串联”究竟是合法还是非法？等等问题，都是在改革中出现的新情况，需要解决。因此，积极应对社会民主和党内民主的发展浪潮，逐步改革选举制度，才能承担起领导干部人事制度整体改革的职责。
3.以建立党务公开制度推动国家权力运作过程公开
党务公开制度是党员知情权的体现与保障。
这里所说的公开是指权力运作过程的公开，无论在党内还是在国家政权中都是一样的。公开渗透于权力运作的诸多环节中：(1)议题的提出。议题提出即公开，主要是为了防止少数人操纵议题。(2)讨论过程公开。只有讨论公开，一般党员群众才有可能参政议政。(3)执行过程公开。尤其是公共财政的投资使用，只有全过程公开，才能减少腐败发生的空间。(4)结果公开。公开是民主的前提，贯穿于权力运作的方方面面。只有公开，党员、群众才有可能介入权力运作，所谓的政治参与才有可能实现；只有公开，才能使监督不至于落空。甚至可以说，公开是测量一个政府或执政党民主程度和开放程度的外在标尺。而不公开是要付出代价的，政治上的代价是政府的公信力、对执政党的信任度下降。所以列宁曾经指出，没有公开性谈民主是很可笑的。
建立权力运作过程公开制度，需注意几个方面的问题：第一，公开不是为公开而公开，是为了便于人民群众参政议政、便于监督。第二，除法律规定不能公开的事情外，均应公开。第三，权力行使者因其行使的是公共权力，事关公共利益，因此其隐私权应有所“减损”，权力越大其“减损”的幅度应越大，对其个人与家庭的某些状况需要公开。这点可以从党内带头做起。财产申报制度在海外被称为“阳光法案”、“终端反腐”，可是来到中国却失效了，其原因固然有很多，但根本原因却是不公开不透明，申报只能流于形式。
4.以建立开放型党内协商对话机制带动社会对话协商
所谓“开放型”一方面是指党内协商对话、上下沟通可以向全社会开放，允许社会参与、发表见解；另一方面在协商对话中既反映党内关注的问题，同时也反映社会公众关注的问题。
在多元利益并存时代，对话协商机制可以在不同利益群体之间、党与群众之间、党内上下级之间建立联系，达到相互沟通、形成共识的目的，也关系到决策能否符合大多数人的利益。如果大多数人的利益和需求不能充分表达出来，政治信息失真、失实，就谈不上沟通。协商对话、沟通机制既受制于民主发育程度，同时又是民主发育程度的外在衡量指数之一。无论是从社会层面来看，还是从组织内部层面来看，如果难以对话协商，上下沟通机制不畅，往往是制度设计缺少民主精神的表现。党的十六届四中全会、十七大都提出营造党内不同意见平等讨论的环境，但这一环境需要有民主的氛围和沟通机制才能营造出来。
解决这一问题，一是需要尊重普通党员在党内事务中的表达权利，需要有发表不同意见的平台。二是需要有中央、地方、基层三个层面的协商对话。其中，最重要的是各级决策机构与基层的对话。笔者曾去基层与多名乡镇干部交谈，深感一些干部担忧决策机构是否了解乡镇的实际情况，而担忧的根源在于缺少直接的互动。在高科技时代，完全可以实现不同层级决策机构直接面向基层的对话、互动，不存在任何技术性障碍。三是可以通过多种渠道、方式建立党内的对话协商和信息反馈机制。在互联网、手机等普及的条件下，对话协商的形式可以有多种，可以将各种渠道纳入体制内或制度化的表达机制中，也可以有非制度化的表达方式。四是在执政的条件下，协商对话、信息反馈的主动权在各级领导机关，因此，决策机构或上一级组织应在限定时间内对下级和群众的反映及时、认真回应，对话或协商才不会流于形式，才能形成良性的互动机制。
5.以党代表任期制拓展民主制度空间
党代表任期制是指党的各级代表大会的代表，在同级本届代表大会期间，其代表资格始终有效(被罢免、撤换者例外)，始终可以党代表身份从事“法定”(党内制度规定)的相关活动。任期的时间，与同级党代表大会的届期是一致的。
党代表活动的主要平台是党代会，因此，党代表常任制又往往与党代会常任制联系在一起。但二者毕竟不是同一概念。党代表任期制主要是如何发挥代表作用问题，从大意上讲包含有党代表职责权限、履职保障、对党代表的监督等方面内容。党代表任期制的意义在于为保障党员主体地位、联系群众等提供了新的思维空间和广阔的制度空间。如代表如何联系群众、反映群众呼声、提出议案、质询等等，都属于民主制度建设范畴。
党代会常任制本质上是党内权力结构问题。人们对党代会常任制已经有很多论述。此处想说明的是，第一，提出党代会常任制，根本的意义在于其可以更多地使党员分享党内权力，但并不一定能保障党内决策的正确(如党的历史上唯一的一次常任制会议——八大二次会议，恰恰通过了有严重错误的决策)。如果赋予党代表大会过多的内涵，它将无力承担自己的职责。第二，党代会常任制也是为了理顺党内权力关系，保障权力行使者更好地向党员、向群众负责。第三，常任制与年会制还是有所不同的，可以与年会制相结合，也可以采取其他方式。对某些重大问题的讨论，可以由党代表大会代表讨论，也可全党直接讨论。
党代表大会、全委会、常委会三者的关系是党内权力设置的核心问题，党内民主在这一问题上究竟能够发展到什么程度，仍需探索。
6.形成党内监督与社会监督良性互动机制
监督的政治功能可以列举很多，但最主要的就是防错纠错。此外，还兼有党章规定的维护党的纪律、维护党的统一等功能。党内监督的主体很广泛，既包括广大党员、党组织，也包括专职监督机构等。
监督有两种形态：一是专制形态的监督，其特点是只有上对下的监督，没有下对上的监督，始终存在着游离于监督之外的特殊权力。二是民主形态的监督，其突出特点是没有任何游离于监督之外的特殊权力。笔者认为，党内监督应当是建筑于党内民主基础上的监督，需强化其政治监督功能。实现监督机构的功能至少需要具备三个条件：
第一个条件是进一步完善党内权力结构。中国共产党的传统优势是政治动员力极强，在重大事变面前行动迅速，执行力较强。但也有特定弱项——现有的党内权力结构，其特点之一是横向结构中防错纠错功能较弱，纵向结构中下级对上级监督较弱。如果决策失误，就会造成严重后果。因此，应有比较科学合理的权力配置，有一个强有力的制约监督体系，预防重大失误的发生。即使这种失误很少发生，也不能因为没有这种体系而出现一旦失误就不可收拾的局面。当然，政党毕竟不同于国家，监督权完全分立并不符合政党内部运作规律，但没有一定的独立性又无法进行监督，政党内部的专职监督究竟以什么形式体现出来，仍需探索。
第二个条件是进一步发展党内民主。有效的政治监督需要良好的党内政治生态环境、民主制度体系完善、形成党内外各种关系的良性互动。党内的政治生态是由多个环节多种要素构成的，由公开、选举、民主决策、监督等多个环节交互连接构成，离开了民主制度的全面协调发展，党内监督就会受到其他因素的制约而变形走样，就会异化为只有对下没有对上的监督。因此，按照十六届四中全会和十七大的精神，贯彻党员权利保障条例，落实重大决策征求意见制度，推行党务公开制度，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度等等，都是民主监督的必不可少的基础性制度。从一定意义上可以说，党内民主的发育水平，决定了党内监督的水平。
第三个条件是把党内监督与社会监督结合起来。党内监督在现行体制下很重要，但只有把同体监督与来自外界的社会监督结合起来，才能最大限度地体现监督功能。据有关部门统计，中国的腐败案件80％左右都是来自群众举报。社会监督、公民社会的发育，对于遏制公权力滥用是一种强大的力量。其实，在中央与地方的关系上也是如此，不放权地方积极性不高，但放权以后如何保证其不滥用权力？归根结底，扩大社会制约，形成社会对公权力的监督，就是解决问题的途径。而社会监督同样需要民主的氛围，需要国家权力运作公开透明。发展党内民主和人民民主，形成党内监督与社会监督的良性互动局面，是反腐倡廉的治本之路。