基于政府服务质量差距模型的政府服务改进，本文主要内容关键词为：政府论文,服务质量论文,模型论文,差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛总书记在中共十七大报告中明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府……健全政府职责体系，完善公共服务体系……减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预……”。今年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中进一步提出：“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的行政管理体制……正确地履行政府职能，努力建设服务型政府……。”可见，建设服务型政府是新时期我国深化行政体制改革的必然趋势，是我国行政管理体制改革的主要方向，是未来几年甚至几十年我国政府改革的一个主要目标。而服务型政府不同于传统的管制型政府，其提供的公共产品是服务，服务具有非实体性、差异性、不可贮存性和不可存储性四大基本特征，也就是说政府服务质量具有波动性、不稳定性，还存在许多有待改进的地方，大大低于公众对政府服务的期望。因此，有必要通过深入分析政府服务质量的差距所在，并加以改进，以提升政府服务质量，实现公众满意。
一、政府服务质量差距模型分析
1985年，美国学者A.Parasuraman,V.A.Zeithamal 和L.L.Berry(简称PZB)在《服务质量的概念模式及其对未来研究的意义》(A Conceptual Model of Service Quality and Its Implication)一文中首次提出了“服务质量五差距模型”的分析方法，其目的为分析服务质量问题产生的原因，并帮助管理者了解应当如何改进服务质量。后经ASI Quality Systems (1992)，Curry(1999)，Luk和Layton(2002)的发展，目前该模型已扩展为七差距模型。
服务质量差距模型是服务营销学里的分析工具，它说明了服务质量计划和分析工作的基本程序和步骤，根据这些分析步骤，管理者可以发现产生服务质量问题的多方面原因，并可以据此采取相应对策，改进服务质量，保证顾客满意。目前，在我国大力建设服务型政府过程中，政府部门的许多服务工作、流程、规则、事项等有诸多不尽如人意的地方，致使公众满意度较低。所以，尽快找到政府服务的差距，并加以改进，是提高政府执政力的关键，更是建设服务型政府的有力保障。而服务营销学的服务质量差距分析模型为我们分析政府服务的差距，提供了一个十分有用的工具，为构造出政府服务质量差距分析模型创造了条件。
(一)政府服务质量差距分析模型框架
政府提供公共产品与服务的过程是由政府对公众期望的认知、服务质量的标准化、服务的传递、外部沟通等一系列行为活动构成。在这些前后承继、相互制约、相互影响的政府服务行为中，由于涉及多个主体自身(包括公众、政府服务管理者、一线服务人员等)的复杂性、差异性、不确定性，往往难以充分达意和有效实施，从而造成政府服务传递中的种种差距，影响服务质量(具体见图1)。
由图可知，政府服务质量的高低取决于服务传递过程中产生的七种差距，差距越小，表明传递越充分，与公众期望的差距越小，政府服务的质量也就越高，反之亦然。该模型的上半部分与公众有关，而下半部分则与政府服务提供者有关。其中，公众所期望的服务是公众过去的实际经历、个人需求和口碑沟通的函数，另外，它还受到政府对外宣传沟通的影响；公众所体验的政府服务在模型中称为感知服务，它是一系列内部决策和活动的结果。
图1 政府服务质量差距分析模型框架
(二)政府服务质量差距分析模型中各差距的涵义及产生原因
在对政府服务质量进行差距分析之前，需要明确公众、政府服务、政府管理者、政府一线服务人员四个概念。公众是政府的“顾客”、“目标消费群体”，政府必须树立“顾客需求导向”、“顾客至上”的服务理念。公众是政府服务的对象，广义的公众包括社会团体、企事业单位、各民主党派、公民等，狭义的公众仅指公民个人，本文指前者。政府为公众提供的服务包括：政府部门规章、政府政策、政府形象、政府规划以及政府创造的发展环境等需要政府提供的满足公众需求的任何公共产品或服务。政府管理者是政府部门规章、政策、规划等政府服务的制定者和决策者，主要职能是对政府服务进行计划、组织、领导与控制，扮演“管理者”的角色。政府一线服务人员是政府服务的执行者和实施者，主要职责是提高服务效率，完成服务任务，扮演“员工”的角色。
差距1：管理者认识的差距。该差距指政府管理者对公众期望质量的感觉不明确，不能准确感知公众服务期望。
产生的原因有：(1)公众需求分析所使用的信息不准确。(2)对公众期望的解释不准确。(3)未进行公众需求分析。(4)臃肿的行政组织层次导致公众与政府之间的信息传递失真或丧失。
差距2：质量标准差距。该差距指服务质量标准与管理者所认知的公众服务预期不一致而产生的差距。
产生的原因有：(1)政府服务计划失误或者计划制定过程考虑不够充分。(2)对政府服务计划管理混乱。(3)组织目标不明确。(4)政府服务质量的计划缺乏高层管理者的支持。
差距3：服务传递差距。该差距指在政府服务的生产与传递过程没有按照事先所设定的标准来进行。
产生的原因有：(1)政府服务质量标准规定得过于复杂、苛刻和僵硬。(2)一线服务人员对服务标准有不同理解，所以不赞成、不执行这些标准。(3)服务质量标准与现有的政府文化、行政价值观、思想觉悟发生冲突。(4)政府服务的运营管理水平低下。(5)服务技术和系统无法满足标准的要求。
差距4：宣传沟通差距。该差距指政府在对外宣传中所作出的承诺与政府自身实际提供的服务不一致。
产生的原因有：(1)政府对外宣传沟通计划与服务供给不统一。(2)政府在与公众的宣传沟通活动提出一些标准，但却不能按照这些标准完成工作。(3)有故意夸大其词，承诺太多或过度承诺的倾向。
差距5：服务质量的感知差距。该差距指公众所感知的或实际体验的服务质量与其所预期的不一致。
产生的原因有：(1)公众实际体验到的政府服务质量低于其预期的服务质量或者存在服务质量问题。(2)口碑传播不佳。(3)政府形象较差。(4)服务失败。
差距6：公众期望与一线服务人员感知的差距。该差距指政府一线服务人员实际提供的服务质量与公众所预期的不一致。
产生的原因有：(1)政府一线服务人员服务执行力差，工作效率和综合素质低下，服务环境差。(2)公众期望过高。
差距7：一线服务人员感知与管理者认识的差距。该差距指政府一线服务人员实际执行的服务质量与管理者所制定的服务标准不一致，使得“上情不能下达”。
产生的原因有：(1)政府部门缺乏有效的内部营销或者根本不开展内部营销。(2)政府行政层级过多，渠道不通畅导致上下级人员的信息传递阻塞、迟缓或者失灵。
二、改进政府服务质量
政府服务质量差距是当前时期大力建设服务型政府迫切需要解决的一个关键问题，服务质量差距更多地表现为负差距，即顾客感知服务质量小于顾客预期服务质量的状态。所以，当务之急是如何缩小或消除负差距。针对上述的七个差距，可分别采取以下七个措施弥合差距，改进质量。
(一)缩小管理者认识的差距
1.树立服务理念
所有政府服务提供者都应树立起“民本位”、“社会本位”、“市场本位”等现代服务理念，特别是政府管理者，其掌握着决策权，更有必要增强服务意识和奉献精神，在思想观念上与公众的服务预期保持动态的一致性。其中，“民本位”是核心，指以民为本、执政为民，保障和改善民生，真正做到“权为民用、情为民系、利为民谋”，并树立“顾客服务”理念，根据公众需求制定服务政策，建立民生政府、“顾客型”政府；“社会本位”是指要依法办事、依法行政，大力推行政务公开，注重政府的社会管理和公共服务职能，建立法治政府、透明政府、责任政府；“市场本位”是指要提供有限服务、无私服务，加快推进政企分开，并遵循市场经济规律，不大包大揽、包办一切，鼓励和引导市场力量参与提供公共服务，以竞争提高服务质量，建立有限政府、廉洁政府、高效政府。
2.采用(网络)民意调查
政府部门管理者在准备制定一些关系百姓切身利益和社会关注度高的政策或者立法过程中可以采用民意调查方式，多方征求公众意见，拓宽信息反馈渠道，并对公众需求进行分析，制定出符合公众需求的政策和部门规章，以增进公众对政府的支持与信赖，缩小管理者认识的差距。特别是随着互联网技术的发展和网络知识的普及，政府的一些行政法规、部门规章、政策等出台逐渐采用网络民意调查作为其主要决策参考依据之一。网络民意调查有着信息反馈来源广泛、传播速度快且及时、成本低、社会影响大、百姓参与度高等优点，体现政府决策的科学性、透明性、民主性和社会性。如在经过一年多的专家论证和多方比较之后，国家发改委于2007年11月9日向社会公布了法定节假日调整的整体方案，并通过为期十五天的网络民意调查征求社会公众的意见，取得了良好效果。
3.精简政府机构
我国政府内部臃肿的组织结构和大量冗员，容易导致公文旅行、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、互相推诿等弊端，不利于政府管理者准确感知公众的期望与需求。为了改变这一现状，应考虑将一些不必要的政府组织机构撤编和裁员，精简政府架构，从而使政府的服务渠道快捷、畅通，提高政府与公众之间信息传递的高效率和准确性，保证服务能及时、准确地提供给公众。
(二)缩小质量标准差距
1.明确政府服务目标
政府服务目标指政府通过提供公共服务和公共物品所要达到的满足公众多层次需要的不同目标，它包括三层递进的目标：一是生存服务。即着眼于解决民生问题，以保障公众基本的生存需要。二是发展服务。即着眼于改善民生，以满足公众的发展需要。三是协调服务。即着眼于提升人们的幸福感和满足感，以实现公众与社会、经济、资源、环境的协调发展需要。政府部门在制定服务目标时，一方面，要根据经济发展的不同阶段制定相应的服务目标，保证目标的可执行性。另一方面，政府服务目标是公众心目中的蓝图，要着眼于未来，充分考虑公众的长远利益。总之，明确政府服务目标等于明确了政府行动的方向，保证服务执行的稳定性和连续性，最终受益的是百姓。
2.制定“顾客”定义的服务标准
服务的一个最重要的特点是其质量的标准并不取决于服务提供者一方，顾客对服务质量的感知才是服务质量的最重要衡量标准，政府服务也不例外，其制定标准应该从公众角度出发，以公众需求为导向，制定出“顾客”定义的服务标准。一方面，政府要通过调查和审视公众所希望的服务资源、服务种类、服务方式、服务质量以及他们对服务的满意程度等，并建立信息系统、服务系统和有利于公众抱怨及其意见反馈的系统，制定出实时动态的“顾客”服务标准；另一方面，要不断提高服务人员的服务能力，使服务标准不打折扣。
3.落实服务质量标准的执行
政府服务质量标准、服务规范、服务计划，特别是一些民生工程、惠民利民政策、为民办实事项目等不应流于形式，应讲求实效，充分发挥组织的人力、物力、财力等资源优势，发扬团体合作精神，把质量标准作为政府服务的“生命线”。特别是政府管理者应该确实起到有效管理指挥与协调分工的作用，全力保障服务质量标准的落实和贯彻。
(三)缩小服务传递差距
1.赋予适当权限
国家公务员法中规定政府公务人员必须在权限和程序范围内忠于职守，努力提高工作效率，服从和执行上级依法作出的决定和命令，全心全意为人民服务。当然，对政府公务人员不仅要规定一定的责任，还要赋予其适当权限，特别是一线服务人员要确保其有必要的解决临时、突发状况的权利，提高应变能力，避免陷入苛刻和僵硬的服务规则中，从而为公众提供人性化的贴心服务。
2.加强对服务过程的监督
这里的监督不仅是对服务提供者的监督，还包括对现有服务标准、服务规范、服务计划、服务制度、服务机制等执行状况的全面监督。通过对服务过程的监督，第一，可以给政府服务人员形成无形的压力，督促其树立责任意识，提高服务质量；第二，能够从一线服务中直接发现问题与不足，及时加以改进；第三，可以防止政府权力的过分膨胀，保证权责一致、行政执法透明。总之，加强对服务过程的监督，可以提高政府服务的运营管理水平，缩小服务传递差距。
3.大力发展电子政务
电子政务有利于整合政务信息资源，简化行政审批程序，降低行政成本，提高服务效率，产生巨大的社会效益和经济效益，甚至能为公众提供一站式的服务。通过大力发展电子政务，建设数字型政府，创新了为公众提供零距离公共服务的有效机制，提高了政府服务的科技含量，公众足不出户就可以轻松享受政府服务，符合当今政府服务的发展趋势和公众的需求。目前，美国、新加坡、加拿大等发达国家在电子政府的建设上处于国际领先地位，“他山之石，可以攻玉”，虽然我国电子政务起步较晚，但是完全可以借鉴国外发达国家先进的电子政务技术，为我所用，实现政府服务的信息化。
(四)缩小宣传沟通差距
1.让公众参与到政府服务
服务型政府应该是社会公共利益的代表，让公众广泛参与到政府服务，一方面，可以使公众充分了解政府服务的内容、流程、规则、时限、结果，有利于增进彼此了解，改变政府以往许多活动的不公开状态，改变政府给人的一种“神秘”、“暗箱操作”的感觉印象，提高政府工作的透明度；另一方面，公众参与到政府服务决策制定的过程中，可以保证政府生产出“适销对路”的服务和公共物品，使服务确实符合公众的需求和愿望，提高公众满意度。
2.合理的服务承诺
“言必行、行必果”。政府对公众的服务承诺要保证切合实际，适度而为，增强承诺的真实性和可兑现性，避免过度承诺或承诺太多。如果政府对公众承诺高于实际水平，故意夸大其词，有可能导致实际提供的服务不如承诺的那么好，意味着公众对服务的实际感知低于政府的对外承诺，从而造成服务质量差距，影响政府在公众心目中的形象和地位，降低政府公信力。只有合理的服务承诺，才有利于增强政府的亲和力，促成政府与公民之间形成信任与沟通、服务与合作的融洽的政民关系。
3.创新政府的广告宣传方式
政府除了采用公开栏、广播、电视、报纸等传统形式与公众沟通外，还可以结合地方政府的服务特色，采取诸如新闻发布会、听证会、市长信箱、信访制度、上门服务、网络平台、“点题”公开等新颖的广告宣传方式与公众进行平等双向的沟通。通过创新政府广告宣传方式，可以增进公众对政府的服务内容、服务程序、工作职能、办事规则、机构设置等的了解，实现政府权利在阳光下的运行，让广大公众充分享有知情权，以便更好地接受政府服务。
(五)缩小服务质量的感知差距
1.塑造良好的政府形象
政府形象是公众对政府的感觉、印象、评价和信念等综合认识的总和。政府形象一旦树立，可以在社会大众中不断传播，形成整个社会对政府的稳定感受和印象。因此，政府的形象设计必须充分考虑公众的期待，以公众满意为核心，并使之贯穿于整个政府活动的全过程。通过塑造良好的政府形象，可以提高政府美誉度，形成良好的公众口碑。需要注意的是，良好的政府形象不同于华而不实、劳民伤财、浪费社会资源的政府“形象工程”、“政绩工程”，它的建立可以正面提升政府的形象地位，缩小服务质量的感知差距。
2.强化服务补救的意识
对于所有的服务型企业来说，是不可能有100％的高质量，政府部门尤为如此，由于一些服务人员的失误和公众自身方面的原因不可避免地会出现差错。这时就要求政府一线服务人员迅速补救，提高公共危机处理能力，把给公众造成的不便及时挽回，以赢得公众谅解。政府服务的补救方式有行政赔偿、行政复议、申诉、信访投诉、行政行为的撤销与废止等。
3.增加政府服务“网点”
政府通过合理布局服务中心，向社区、乡村延伸政府服务职能以及加强和完善服务终端的建设等增加服务“网点”，可以使政府服务深入到百姓生活，方便公众享受政府提供的一切服务。其中，社区服务应以社区信息化管理系统为依托，整合服务资源，使之成为畅通反映社情民意的渠道。乡村服务则应根据各村实际，力求化繁为简，方便村民办事。总之，通过效仿企业，增加政府服务的“网点”，可以创新政府服务的供给机制，增进政府与公众之间的感情，缩小感知差距。
(六)缩小公众期望与一线服务人员感知的差距
1.政府服务的有形展示策略
政府服务具有非实体性，但是，政府可通过实体环境、设施、一线服务人员的仪表穿着、办公装备以及其他实体性的有形线索来展示政府和政府服务，提高公众的服务感知质量。例如，通过创造温馨体贴、整洁干净的服务环境，以及热情大方的服务态度和高效率的服务水平来展示优质的服务，缩小公众与政府服务人员感知的差距，使公众对服务满意。
2.开展服务人员培训
人员培训是国家行政机关根据经济和社会发展的需要，有计划地对政府服务人员进行以理论知识、专业知识、实际技能和行为规范为主要内容的培养和训练，以提高服务人员的服务能力和服务质量，更好地满足百姓的需要。在具体的培训过程中必须针对不同的职能部门提供针对性的培训。通过人员培训，可以及时更新政府一线服务人员的知识结构和综合素质，提高服务技能，规范服务行为，更好地为公众服务。
(七)缩小一线服务人员感知与管理者认识的差距
1.实施政府部门的内部营销
政府部门的内部营销是指组织把“员工”(一线服务人员)看作其内部“顾客”，设法对“员工”的需求予以满足，并向“员工”促销组织政策和组织本身，使其能够以营销意识参与服务。内部营销是政府部门的内部沟通方式。通过恰当的内部营销，可以使政府一线服务人员了解、支持政府的服务活动，并有效鼓舞人员士气，营造出和谐向上的服务文化，最终促进政府管理者和服务人员对公众期望达成统一认识。
2.健全部门间协调配合机制
与国际上多数国家通行的三级政府不同(国家、州、县)，中国是五级政府架构，即中央、省(自治区、直辖市)、地区(省辖市、州)、县、乡(镇、街道)，由于行政层级多，使得政府部门之间(特别是上下级部门)或者政府管理者与一线服务人员之间的协调程度降低，容易出现机构重叠、职责交叉、政出多门、信息失真等问题。因此，有必要通过规范、明确政府部门职能分工，健全部门间协调配合机制，以增强政府管理者和服务人员之间的协同力和互动性，提高部门内部信息传递的效率，缩小服务人员感知与管理者认识的差距，保证计划和执行的一致性。
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