公共政策的社会稳定风险评估，本文主要内容关键词为：公共政策论文,社会稳定论文,风险评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C934文献标识码：A文章编号：1004－0730（2010）09－0114－06
从表象上看，近些年来，我国自然灾害频繁发生，生产事故屡禁不止，生态环境持续恶化，有毒食品无处不在，新型传染病防不胜防，群体性事件愈演愈烈，社会治安形势异常严峻。目前，全国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。除了人员伤亡和经济损失，其政治和社会的负面影响也难以估量。
早在2005年，我受托对“十一五”期间（2006－2010年）江苏省有可能发生的重大社会风险进行识别和预测，曾提出了以下十大社会风险：①就业（特别是大学生就业）风险；②农民失地风险；③房地产风险；④市场风险；⑤乡村债务风险；⑥社会报复的风险；⑦安全生产的风险；⑧卫生安全风险；⑨网络安全风险；⑩灾害风险。①
后来，我和我的主要助手张海波一起汇聚了“工程－技术”、“组织－制度”、“政治－社会”等三大研究传统，原创性地提出了“风险－灾害（突发事件）－危机”的理论分析框架，揭示了风险与危机之间的因果关系，并将灾害（突发事件）视为风险转化为危机的导火索。在此基础上，提出了包含风险管理、灾害管理（应急管理）、危机管理在内的全过程广义灾害管理。②
扩展公共政策的边界。更新公共政策的评价
我和张海波曾在《高风险社会中的公共政策》一文中提出，高风险社会已经扩展了公共政策的传统边界，改变了公共政策的评价标准。③
前者是指当今所有的政策都直接或间接地表现为公共政策。从纵向上看，如果说以前的公共政策主要着眼于解决业已存在的问题，那么当今的公共政策则应以前瞻性或预防性为导向，现在还不存在的事件强烈地影响着我们当前的事务和行为。也就是说，现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择。④ 从横向上看，几乎不存在公共政策以外的政策，所有的政策都有可能带来公共性后果。一直以来，第一部门和第三部门是公共政策的产出主体，而第二部门是私人领域政策的产出主体。现在由于社会系统各领域之间的交互性增强，私人领域的政策也应强调公共责任，即所谓的“私人领域风险的制造意味着它不再被认为是与政治无关的事情”。⑤ 近些年，由于企业缺乏社会责任而造成公共性后果的事件比比皆是，如果我们仅将目光集中于传统公共部门即政府和第三部门的政策输出，可能无法缓解突发事件的严峻态势。因此，将私人领域的风险政策纳入公共政策的框架，有助于全面、有效地应对风险，提高风险管理的效率。
后者指，如果说以前的政策评价标准是“成本－收益”之比，那么现在及以后的政策评价标准将是“收益－风险”之比。正如贝克所言，“从社会演化的历史角度来看，或早或晚，在现代化的连续进程中，‘财富－分配’社会的社会问题和冲突会开始和‘风险－分配’社会的相应因素结合起来”。⑥ 风险文化崛起的总体后果是“风险语义正逐渐盖过经济语义”。风险感知的增强使得风险的接受变得不再理所当然，能否接受风险取决于人们对风险的认知和态度，这使得任何政策都表现为关于风险的不同认知达成一致后的产物。因此，没有最好的公共政策，只有可以接受的公共政策，或者说最多的利益相关群体可接受的政策才是好政策。在这个意义上，未来整个公共政策的导向都是面向社会风险的。市场化改革只是“工具理性”，不是我们追求的目的；只有防范公共风险，以避免公共危机，才是改革所追求的价值。依这种角度来看，从“科学发展观”到“和谐社会”目标的提出，无一不是面向高风险社会的政策转向。可是近些年，我们在政策的制定和实施过程中，仍然十分依赖于专家话语和科技理性，不顾民众对风险的可接受性而强制推行，引发社会不满，其中典型的表现便是各地屡禁不止的“强制拆迁”。对于推行“强制拆迁”的地方政府而言，他们衡量政策好坏的标准仍然停留在“成本－收益”的比较，而有意或无意地忽视了“强制拆迁”政策所带来的风险即被拆迁家庭的生活风险乃至政府的合法性危机。由于专家话语不合时宜的泛滥，也导致专家的信用贬值，专家在网络上被戏谑为“砖家”。
就风险的可接受性而言，在我国当前的众多社会风险中，“社会不公”是最不可接受的。有统计数据显示，全国有91％的人关注收入差距扩大和社会分配不公问题，比例居所有供选问题之首；多数人认为和认同我国的贫富差距已经过大，认为当前收入差距拉大“勉强可以接受”和“完全可以接受”的人只占18.7％，而其余80％的人则是“完全不能接受”；相当多的人认为贫富差距拉大的原因不合理、不公平，约70％的人将其归咎于权力腐败；相当多的人对富人、官员的看法比较消极或否定，“仇富仇官”的心理相当普遍；大多数人认为政府有责任减少贫富差距，75％的民众希望政府采取行动降低收入差距。⑦ 因此，对于现阶段的任何公共政策而言，最大的风险就是社会不公，它足以抵消实行该政策后可能的任何收益。
选择重大政策和建设项目，推进和完善社会风险评估
既然公共政策的边界已由传统的政府部门和第三部门扩展到涵盖了企业，既然公共政策的评价标准已由“成本－收益”分析转变为“收益－风险”分析，这就意味着凡是政府、第三部门甚至企业有重大的政策决策出台，都应对其所带来的社会稳定风险进行评估。考虑到公共政策面广量大，加上我国社会仍是典型的政府主导型社会，可以先从一些对社会公众影响面广、影响力大的公共政策开始做起，因此，由政府出面做出的重大政策决策，以及由政府出面或是审批通过的重大建设项目，都应在决策出台或项目审批之前，对其所带来的社会稳定风险进行评估。
据悉，四川省遂宁市和上海市已经先行一步，开始了这方面的探索。如上海已制定了《重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》和《重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法》，开始尝试对部分公共政策进行社会稳定方面的风险评估。但是，从全国而言，这仅仅只是少数个案，急需在取得试点经验的基础上加以推广，使更多的地方和部门在做出重大政策决策和推出重大建设项目之前先进行政策和项目的社会稳定风险评估。从遂宁特别是上海的实践来看，由于这项工作刚刚起步，尚有不少有待完善与提升之处。
问题一：社会稳定风险评估的地位
对于重大的政策决策和建设项目进行社会稳定风险评估，究竟是在“走程序”还是作为“决策依据”？究竟是“略占地位”还是具有“战略地位”？这是首先需要明确的问题。
根据先行试点的做法，目前对于存在严重社会稳定风险（通常称为A级风险，下同）的重大决策事项，按照不同的决策类型，分别落实应对措施：属于贯彻上级统一部署、近期必须实施的重大决策，由市维护稳定办公室（简称维稳办，下同）组织相关部门修改完善应急预案，协调各方力量共同落实防范、化解和处置措施；属于本市探索创新提出的重大决策，由承办部门组织维稳、信访等部门按有关决策程序，就决策是否实施、是否暂缓实施，向有权做出决定的组织和机构提出建议。对于存在A级风险的建设项目，由发展改革部门请项目行政主管部门组织项目单位，根据评估意见，对项目可行性研究报告中的建设方案进行优化调整，再重新上报。
从决策与风险评估的时序来看，目前一般都是重大政策和建设项目的决策在前，然后再进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估，极少是先进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估，然后再进行决策。也就是说，一般都是把风险评估当作决策以后补充进行的一个程序“走一走”，甚至也可能是“认认真真”地“走程序”，而极少把风险评估当作相关政策和建设项目决策前的“依据”，更遑论“重要依据”了。
在“走程序”中如果的确发现有可能出现A级风险，目前的对策也仅限于：
1）属于建设项目，由发展改革部门请项目行政主管部门组织项目单位对项目建设方案进行优化调整后重新上报。按照目前的惯例或潜规则，允许重新上报也就意味着最后会被批准。为什么不能提出“终止”或“取消”该建设项目呢？
2）属于本级政府做出的决策，由承办部门就决策是否实施、是否暂缓实施，向有权做出决定的组织和机构提出建议。为什么不能享有“一票否决权”呢？
3）属于上级政府做出的决策，由维稳办组织相关部门修改完善应急预案，然后“硬着头皮”去办。为什么不能（或不敢）向上级建议暂缓实施或改变决策呢？
如此看来，目前试点中的社会稳定风险评估，充其量还只能算是“略占地位”，而非具有“战略地位”。这当然是不够的。
其实，现实当中已经出现决策有误在前、后发现存在巨大的社会稳定风险而暂缓或停止执行决策的案例。例如，2009年2月国务院发布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。按照常理，这项政策是理性的，可以为财政减负，并降低企业工人关于退休待遇的不公平感。但在高风险社会的背景下，这项政策不但不会降低企业工人关于退休待遇的不公平感，反而会加剧事业单位工作人员的不公平感，凸现机关公务员相对于企事业单位员工的“特权”，难以被事业单位工作人员和企业工人所接受，从而引发新的社会不满。所以，该项决策最终被“叫停”、“流产”也就在情理之中。
因此，如果在社会稳定风险评估中的确发现有可能出现A级风险，就应当明确提出改变或取消决策、终止或取消重大项目；对于属上级做出的决策，也应当勇于向上级建议暂缓实施或改变决策。进一步努力的目标应当是：明确提出在社会稳定风险评估提交以后再做决策的要求，使得社会稳定风险评估真正成为重大政策和建设项目进行决策的“重要依据”和“必要环节”。
问题二：社会稳定风险评估的主体
对于重大的政策决策和建设项目进行社会稳定风险评估的主体究竟是谁？这是又一个值得关注的问题。
从学理上分析，不难得出社会稳定风险评估的主体不宜是制定重大决策的部门和承办重大建设项目的单位，而应当交给具有相对独立性的第三方来做。同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责评估和判定这一政策是否会影响社会稳定，或是同一个单位既负责承办建设项目又负责评估和判定这一建设项目是否会影响社会稳定，可以预期的是，最后风险评估的结果往往是肯定而非否定该政策决策和该建设项目。这样的风险评估就成了“做形式”、“走程序”，甚至出现控制论中所说的“正反馈”，即评估方输出的反馈信息进一步强化了决策方的指令信息，决策方和评估方同方向地施力，导致无法提前预知、甚至有可能强化政策决策和建设项目所带来的重大社会稳定风险。
遗憾的是，目前的先行试点往往借助强大的传统惯性，指定或允许重大决策拟定部门成为开展重大决策社会稳定风险评估的承办单位，指定或允许项目建设单位及其行政主管部门负责指导、协调、预审项目的社会稳定风险评估；如果兼有决策和评估职能的部门和单位认为有必要的，可商请维稳、信访部门参与，而不是强制性地要求维稳、信访部门一定得参与。当然有的先行试点也规定了“可委托社会中介机构开展重点建设项目社会稳定风险评估”，“可委托中介机构在项目可行性研究报告评估时一并对社会稳定风险进行评价，也可委托中介机构单独对社会稳定风险进行评价”，如此的“可委托”、“也可委托”显然不具有强制性，没有什么约束力。
目前许多事业单位及其主管部门都受到“政事不分”的质疑和要求“管办分离”的压力，中共十七大报告也明确要求医院“管办分离”，并体现出以此为“突破口”普遍实施事业单位“管办分离”的决心。当然，通过深化事业单位体制改革来彻底改变这一状况，需要一定的时日。鉴于这样的教训，现在试点和推进重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估时，就应强调并坚持进行风险评估的主体的独立性和超脱性，从一开始就贯彻“管办分离”，避免制造新的“政事不分”、以后再增加“管办分离”的麻烦。
问题三：社会稳定风险评估的方法
对于重大的政策决策和建设项目进行社会稳定风险评估应当运用怎样的方法？这也是值得关注的问题。诚然可以借鉴企业进行风险评估的一系列方法，因为目前企业的风险评估方法相对成熟，经验也相对丰富。然而，企业都是以利润最大化为其宗旨，它们的风险评估考虑的主要是自身经济利益方面的损失和不确定性；即使涉及非经济利益的风险，其目的也往往是担心由此失去了以往的“客户”，从而最终还是导致其经济利益受损。而公共政策的风险评估主要是考虑社会稳定和民众拥护方面的风险，或是担忧侵犯了民众的利益而失去民心和政府的公信力。由于进行风险评估的目的不同，所以不能完全照搬企业风险管理的评估方法。
例如，2003年发生“‘12.23’重庆开县井喷事故”，最终造成243人死亡，在事后进行责任调查时，首当其冲的是中石油的安全管理制度，其操作规程明确规定：当井喷发生以后，要避免火种的接近，以保护井口和设备。⑧ 如果仅从中石油企业管理的视角出发，这项风险政策无疑有助于保护中石油的财产设备；但如果跳出中石油的立场，这项政策是导致井喷迟迟不能点火、有毒气体大量泄漏、最终造成大量人员死亡的主要原因。此外，中石油缺乏对当地民众的危险告知和逃生知识的教育，也是其风险政策仅限于企业内部的典型表现。2008年的“三鹿三聚氰胺奶粉”事件和2009年发生于成都的“公交车自燃”事件均属此类。
由于重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估是一件新事物，其方法还需要在实践中摸索，这里不可能系统阐述。值得指出的是，应当认真借鉴发达市场经济和健全法治国家所采取的一系列方法，包括舆情民意调查、听证会、相关利益群体协商、充分利用各类媒体特别是互联网作为载体、经济补偿等等，都可以结合我国国情，大胆进行试验。
问题四：社会稳定风险评估的问责
为了保证重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估不“走过场”，必须重视社会稳定风险评估领域的问责制。这种问责应当建立在明确决策与评估的职责划分的基础上。凡是风险评估没有发现问题，待重大政策决策和建设项目执行以后导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，进行社会稳定风险评估的主体及其责任人应当被追究责任；凡是风险评估发现并如实提出了问题，却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，则应加大力度追究决策者的责任，并对进行社会稳定风险评估的主体予以表彰和奖励。
从最坏处着想，向最好处努力
有人说，乐观主义者发明了飞机，悲观主义者发明了降落伞。在现实生活中如何鉴别一个人究竟乐观还是悲观其实也很容易：学习驾驶汽车者，上车以后先问教练“如何发动”的是乐观主义者，先问“如何刹车”的则是悲观主义者。我们不能盲目地崇尚乐观主义，也不能一味地批评悲观主义，乐观和悲观实则均为日常生活中不可或缺。中文中的“危机”一词就是一个巧妙的结合体，悲观主义者从中看到了“危险”，乐观主义者则从中看到了“机遇”。其实，毛泽东当年就曾断言“前途是光明的，道路是曲折的”⑨，并强调在顺利的时候要戒骄戒躁，在困难的时候要增强我们的勇气和信心。
既然客观上存在着“风险－灾害（突发事件）－危机”的因果链条，那么相应地，我们主观上也就应有包含“风险管理”、“灾害管理（应急管理）”、“危机管理”在内的全过程管理，它们各自的功能是不同的。灾害管理（应急管理）只能控制事态、不能解决问题，危机管理旨在减少损失，风险管理才能消除隐患、杜绝危机。应当承认，目前各级政府对于灾害管理（应急管理）都很重视，经过近几年的实践，各级政府应急管理的能力有所增强，绩效有所提升；许多地方的政府也开始重视危机管理；但是，绝大多数地方的政府尚未把风险管理提上议事日程。最近看到一个材料，提及邓小平在1993年与其弟邓垦有一席谈话，在听了邓垦介绍社会真实情况后，邓小平意味深长地说：过去都说发展是硬道理，现在看来分配是大问题；少数人拥有太多的社会财富，大多数老百姓没有享受到改革发展的成果；这个问题不解决，迟早要出大乱子。放眼现实，回味邓小平当年的预言，我想任何人都会浮想联翩，心情不会平静！
从早已公开出版的《邓小平文选》第三卷中，我们可以发现“风险”概念出现了30多次。邓小平主要在三种意义上使用了“风险”概念：①改革本身是有风险的；②风险是由消极因素带来的；③风险的标志是改革中的社会问题过多。⑩ 社会不安定是大风险，大风险本身并不可怕，可怕的是事先没有准备。邓小平说：“我们要把工作的基点放在出现较大的风险上，准备好对策。这样，即使出现了大的风险，天也不会塌下来。”(11) 这里就体现出从最坏处着想，向最好处努力。
当然，这种努力的效果不容乐观。大量的事实证明，默默无闻避免危机的得不到奖励，轰轰烈烈解决危机的成为英雄，长此以往，乐于以默默无闻的工作避免危机的人便会寥若晨星。因此人们看到，“在消防部门专业化时，他们发展了扑灭火灾的技术，而不是预防。在警察部门专业化时，他们集中注意力于追捕罪犯，而不是帮助社区预防犯罪。甚至环保机构虽然很快懂得预防的优越性，不知怎么的却发现自己把大部分钱花在了清理污染方面。”(12)
不过，知难而进，这就是我们应有的选择！
注释：
① 童星：《“十一五”期间江苏省重大社会风险预警》，载于《公共管理高层论坛》第3辑，南京，南京大学出版社，2006年。
② 童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》，2010年第1期。
③ 张海波、童星：《高风险社会中的公共政策》，《南京师大学报》，2009年第6期。
④ （英）安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，赵旭东、方文译，北京，三联书店，1998年。
⑤ （德）乌尔里希·贝克：《风险社会政治学》，刘宁宁、沈天宵编译，《马克思主义与现实》，2005年第3期。
⑥ （德）乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京，译林出版社，2004年，第17页。
⑦ 胡联合、胡鞍钢：《贫富差距是如何影响社会稳定的》，《江西社会科学》，2007年第9期。
⑧ 徐恺：《开县井喷案公审进行时，“系统性制度缺失”成控辩焦点》，《21世纪经济报道》，2004年7月19日。
⑨ 毛泽东：《关于重庆谈判》，《毛泽东选集》（全一卷），北京，人民出版社，1966年，第1162页。
⑩ 宋林飞：《我国现代化进程中的风险及其防范——邓小平国家风险理论初探》，《社会科学战线》，2000年第6期。
(11) 《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年，第267页。
(12) 戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《政府改革——企业精神如何改革着公营部门》，上海，上海译文出版社，1996年。
标签：风险评估论文; 风险管理论文; 社会稳定风险评估论文; 社会风险论文; 公共政策论文; 项目风险论文; 项目评估论文; 社会问题论文; 政策评估论文; 决策能力论文; 经济论文; 时政论文;